城市公共物品韧性治理：学理因由、进展经验及推进方略

何继新，荆小莹

(天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384)

城市公共物品韧性治理：学理因由、进展经验及推进方略

何继新，荆小莹

(天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384)

城市公共物品韧性治理是有效抵抗风险扰动、快速恢复均衡状态、灵活适应变化压力的重要工具手段，基本模式包括PDCA环的通用模型、技术与社会双重融合、多元参与社会共治、信息综合管理平台、全空间尺度防御等。韧性城市规划理论、灾害治理理论、风险脆弱性理论、社会资本理论、组织学习理论、经济地理学和可持续发展理论，为城市公共物品韧性治理提供了学理依据。我国城市公共物品韧性治理的进展及典型经验与做法，为推进城市公共物品韧性治理积累了实践经验借鉴。推进我国城市公共物品韧性治理的总体目标是以公共物品风险驱动力为导向，以减弱风险易损性和提升风险发生时的自适应性为中心，以韧性治理效能为标准，实现城市公共物品韧性治理的多元化、协同化、制度化、模块化、网络化与智能化，建立多尺度、跨学科、包容性的城市公共物品韧性治理体系，宜从范围方式、过程治理、主体结构、法律规制、监督及能力等四个方面提出推进方略。

城市公共物品；韧性治理；风险；韧性城市；脆弱性

引言

2015年，联合国人居署正式完成的《城市与区域规划国际导则》旨在提升城市弹性适应能力，建立紧凑、包容、连接、一体化的规划框架。同年，联合国第70届大会通过的《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》提出城市的可持续性，即包容、安全和有韧性。2016年的《新城市议程》致力于城市规划建设中的韧性，强化中小型城市持续、足够、韧性、安全的基础设施和服务。这是应对当前全球风险情境，经受现代城市可能面对的冲击灾难与压力，以及从中获及的回应力、应急力、反思力和恢复力，将韧性城市建设及其公共物品韧性治理提到创新、健康、活力和包容城市建设发展的层面。基于近年来城市防灾减灾及应对城市“急性病”和“慢性病”，根据联合国及我国对城市当前和未来的风险评估，已经将城市公共物品项目列为城市韧性治理的范畴和驱动要素，借助先进的技术、服务和政策制度，强调用新的技术、规划和管理理念来维护城市公共物品，追求可持续、安全、包容、可达和高质量的基础设施和公共服务，解决城市公共物品治理“非韧性”。因此，如何克服城市公共物品领域冲击与压力及灾后快速重建，如何快速应对和有效防范公共物品脆弱性风险危机，面向城市居民提供优质公共服务，如何建构和推展关于“韧性城市”的建设理念，首先需要深入研究城市公共物品韧性治理的学理因由、进展经验与可行的推进方略。

一、城市公共物品韧性治理内涵模式及理论依据

韧性概念自ICLEI于2002年联合国可持续发展全球峰会提出以来，韧性治理成为公私部门通过持续的联合互动对系统韧性经营运作和实施管理的一种行为方式，利用韧性的特征手段来调和各种冲突和利益的过程。城市公共物品作为城市发展必不可少的主体部分，韧性思想的融入与结合，为城市公共物品韧性治理理论的演进形成提供了理论支撑。

(一)城市公共物品韧性治理内涵模式

对于城市公共物品治理领域来说，随着韧性城市理念的导入，韧性治理作为特殊手段被引入公共物品供给范畴，无论在城市硬件公共设施规划建设上，还是在公共物品运营、维护和管理等软件服务上，开展城市公共物品韧性治理理论和实践研究及制定建设指南都有重要紧迫意义。韧性城市治理是融合城市系统和区域，通过合理准备、缓冲和应对不确定性扰动，构成包括脆弱性分析、城市管治、防护和不确定性导向规划的多元化治理框架，形成具有动态平衡、兼容、流动、缓冲、冗余度等特征的韧性系统，实现城市公共安全、社会秩序和经济建设等正常运行的能力，其由基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性组成[1]。目前，城市公共物品韧性治理的研究刚刚开始，往往与韧性城市治理范畴包容交互在一起，没有专门考量韧性城市建设的重要载体——公共物品的韧性治理，还存在很大的研究空间。据此，这里把韧性城市治理概念范畴融合和嵌入公共物品治理语境中，城市公共物品韧性治理是指综合考虑城市自然、经济、社会和人文等不同因素对城市公共物品的不确定扰动，采用韧性理念聚焦城市公共物品对城市系统转换、变化、适应、响应、反弹和快速恢复能力，通过目标规划、技术标准、政策法规、制度安排、秩序结构、社会管制、民众参与等物质层面及社会层面耦合的治理体系建构，实现公共物品系统有效抵抗风险扰动，快速恢复均衡状态，灵活适应变化压力。城市公共物品韧性治理的基本模式主要有PDCA环的通用模型、技术与社会双重融合、多元参与社会共治、信息综合管理平台、全空间尺度防御等方式。PDCA环的通用模型是根据城市韧性治理的理论基础，开展策划、实施、检查、处理的循环过程[2]；技术与社会双重融合是采用双重视角，用公平标准将技术与社会融合，联合对城市公共物品韧性治理的模式；多元参与社会共治就是多元社会力量联合政府、市场机构等联合共同参与城市公共物品韧性治理体系，提升公共物品应对扰动能力的过程；信息综合管理平台是利用互联网、通信、大数据、云平台等技术对信息进行采录、加工与同步监测城市公共物品供给运营信息情况，实现科学决策分析、应急快速响应和灵活配置资源提升公共物品韧性治理效能；全空间尺度防御是在城市公共物品治理领域引入韧性尺度参数，利用持续变动的尺度参数获取不同韧性尺度下的治理信息，通过信息分析处理提高城市公共物品应对扰动的防御能力。

(二)城市公共物品韧性治理理论依据

当前，韧性城市可能正与传统意义上的城市可持续发展以及现代城市的活力、包容和健康如出一辙，且折射在城市公共物品治理领域，形成一股城市公共物品抗逆性及脆弱性风险治理研究清流。其理论基础包括韧性城市规划理论、灾害治理理论、风险脆弱性理论、社会资本理论、组织学习理论、经济地理学及可持续发展理论等。首先，韧性城市规划理论塑造了弹性公共物品，为城市公共物品韧性治理打开了大门。韧性城市规划理论认为，旧的城市规划理论在现有的城市系统遇到变化时不能马上进行自我调节以适应变化，城市系统需要在经济、社会、环境等方面进行变革来增强自身再造能力，建立经济结构多元化、环境复苏能力强、社会资本整合程度高的韧性城市系统，通过应对及改变外部变化条件将扰动控制在可控的范围内，形成具有韧性特征的新的城市规划机制。其次，灾害治理理论强调城市公共物品致灾成因及减灾防灾韧性能力建设，为公共物品韧性治理推展了参照影像和创新治理构想。灾害治理理论结合城市公共物品防灾减灾管理与韧性治理融合转轨的契机，不仅对城市公共物品复杂性的韧性治理提供了治理参照影像样本和借鉴方案，而且对贯穿城市公共物品治理过程的现行刚性体制开辟了新的治理能力建设构想。再次，风险脆弱性理论从公共物品风险安全的角度，对公共物品韧性治理进行了深入的理论阐释。1999年，《国际减轻自然灾害十年》指出风险与脆弱性之间的密切联系[3]，为风险安全运用于公共物品韧性治理提供了实践基础。在公共物品韧性治理中，风险脆弱性体现在城市公共物品结构功能对灾害损失程度的影响，是风险评估的核心要素。最后，其他相关理论强调城市公共物品韧性治理能力、关系、环境，必然要求融合与增进公共物品供给韧性治理。例如，社会资本理论主张从社会权威机制、资本支持及资源共享等方面切入，反映城市对公共物品供给柔性稳定的治理能力；组织学习理论是提高系统应对风险能力的重要理论之一，主张从城市系统认知与学习的层面建立城市公共物品韧性治理模式；经济地理学利用韧性的理念解释城市区域经济发展的进化轨迹，专注于扰沌理论的自适应循环模型，运用案例分析的形式分析区域经济韧性框架[4]，同时这一过程的韧性思维可用于解释城市公共物品韧性治理系统在扰动下的恢复力和适应力以及系统涨落机制；可持续发展理论早期侧重于实现城市的稳定。而韧性理论从新的视角打开了实现可持续发展的新道路，Jack F. Ahern根据城市的实际规划和设计提出适应城市系统发展条件的韧性理论，认为多功能、冗余和模块化的城市系统在安全防御的理念下运用管理手段抵抗和抑制外界扰动[5]。

二、我国城市公共物品韧性治理的进展经验

随着城镇化快速推进和现代城市建设加速发展，受到规划设计、人为使用、慢性压力和自然灾害等因素综合作用，公共物品脆弱性风险问题日益凸显，针对城市公共物品韧性空间布局体系、功能规划设计、要素资源配置、信息监控预警防控等问题使得城市公共物品韧性治理体系建构日显重要，揽括民生保障、生态环保、市政公用设施等林林总总的公共物品，并应用于城市自然灾害、人为灾害等应对实践中，形成了一些城市公共物品韧性治理的典型经验与做法，为推进我国城市公共物品韧性治理积累了实践经验借鉴。

(一)我国城市公共物品韧性治理的进展

城市公共物品韧性治理旨在破除公共物品被动、固化、响应滞后的应对风险和灾害冲击的传统治理模式，建立城市公共物品快速响应、预先研判应对、社会综合协同治理、冗余包容合作的韧性治理新理念。我国的城市公共物品韧性治理制度不断更新并完善。1982年的《市政工程设施管理条例》就提出了设施实行专业管理与群众管理相结合。2013年，住房和城乡建设部组织编写的《市政公用工程设计文件编制深度规定(2013年版)》囊括了给排水、道路、桥梁等建筑结构、施工工法、消防设计和劳动保护等韧性安全设计措施。近年来，韧性城市治理理念逐渐被社会各界广泛关注，并应用到城市公共物品建设范畴中。2014年，住房和城乡建设部印发《海绵城市建设技术指南》，武汉、深圳等作为中央财政支持的试点城市，采用城市治理策略，提升城市应对灾害风险的自适应能力建设，强化城市基础设施等公共物品的韧性功能建设。2016年，在“公共安全科学技术学会学术年会”上，闪淳昌、范维澄认为，健全公共安全治理、管理体系，提高城市承受并应对风险韧性能力建设是城市发展的规划重点。与此相适应，在城市公共物品韧性治理与风险动态评估、监测预警技术、维持稳态响应处置机制等理论研究与实践拓展融合方面，借鉴国外典型经验模式，构建信息监测预警网络平台、风险防护救援组织机构、数据决策分析处理系统，创新完善公共物品韧性治理体制机制等，建设形成一个有韧性的城市公共物品治理体系。

我国一些地方政府积极推行与城市区域发展和风险应对相适应性的公共物品韧性治理，从甄别城市面对风险的干扰类别和威胁程度出发，强调通过韧性功能设计、能力培育、政策和管理制度对城市公共物品韧性体系构建，并获得预期成效。1979年，《深圳市经济特区城市总体规划》明确了城市对外界环境扰动的自适应能力建设，导控了城市道路、基础设施等公共物品在规划设计中的刚性与韧性均衡关系，反映了城市的韧性建设理念思路。2011年，《成都行动宣言》将韧性与规划建设相结合，为城市安全、防灾减灾机制、抗风险能力建设提供清晰的网络路线图。2016年，《美丽厦门战略规划》提出了建设韧性、宜居的未来城市发展方略，厦门城市规划与安全、交通、住房等城市公共物品韧性治理经验倍受关注。四川德阳以“100韧性城市”项目为契机，从灾害防治、环境保护等城市基础设施治理领域获得技术支持，推进城市信息化、环境监管、生态资源保护等多元化项目统筹建设。

(二)我国城市公共物品韧性治理的典型经验

1．成都市公共物品韧性治理的经验及做法。成都市的主要做法是将城市公共物品韧性治理纳入城市总体发展规划，建立比较完整的韧性治理指标体系。一是加强协同合作。成都市公共物品韧性治理的基本思路是，设立专门的组织部门负责沟通与协作，形成政府负责和引导、企业和社会组织协同、公众积极参与的韧性治理格局。二是政府主动作为。成都市政府在城市公共物品韧性治理过程中占据主导作用，主动参与防灾抗灾的措施制定，在市政设施规划设计、建设和维护管理中，融入韧性治理元素和方法。如汶川地震后，政府牵头成立了减灾委员会，建立了灾害信息化平台等综合防控体系，并规划了1 000多个灾害应急避难所，首次在我国建设了地震烈度速报台网、地质环境信息系统等城市防灾减灾基础设施。三是加强制度建设。《成都行动宣言》为成都市公共物品韧性治理提供指导，并助推韧性治理体系的确立与健全，构建安全、宜居、有韧性的城市空间体系。如建立并实施环境污染指标管理制度、城市水资源保护机制等，都明确了应对风险安全的韧性治理措施。四是构建韧性治理体系。成都市组织宣传城市公共物品韧性治理教育活动，借鉴成功城市的案例并吸引与其合作，运用其韧性指标及政府政策、规划设计与标准，制定适合成都市城市公共物品韧性治理的标准和指南，如建立地区联盟、制定鼓励措施和规划决策、兴建并调整基础设施、评估并维护设施安全、预警系统的建立与应用等。

2．上海市公共物品韧性治理的经验及做法。上海市的主要做法是强化基础设施保障措施，提高城市公共物品韧性治理的运营效能和智能化，建设并完善城市公共物品韧性系统体系。一是构建城市灾害治理体系。2016年，《上海市城市总体规划(2016—2040)》(草案)提出“一案三制一规划”的城市安全总体规划，针对不同灾害开展风险研究，加强城市应对风险扰动的能力，提高城市公共物品韧性治理效率，如建立并完善城市灾害应急预案系统；完善灾害应对设施配备标准；运用LID技术建设海绵城市；利用DEM模型进行风险评估；推进城市水电气等基础设施传感系统网络化运行。二是提升冗余储备能力建设。根据智慧城市的网络化格局，加强与周边城市的战略合作，规划形成交通、给排水等市政基础设施网络体系，加强城市公共物品供给与应急协同联动，如规划建设崇明、长兴、横沙三岛间公路网络；分区域建设污水处理厂、供水水库，统筹协调水网建设格局。三是完善制度规范。在海绵城市建设上，完善政策规范，直接促进了给排水、道路、园林景观等大量市政公共设施地韧性建设。如《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见〉的实施意见》《上海市海绵城市建设指标体系(试行)》《上海市海绵城市建设技术导则(试行)》《海绵城市建设技术标准图集(试行)》《上海市海绵城市专项规划》《上海市海绵城市建设试点实施方案》，以及《城镇雨水调蓄工程技术规范》《城镇内涝防治技术规范》等。

3．深圳市公共物品韧性治理的经验及做法。深圳市的主要做法是响应城市发展规划的实施过程，通过城市规划使刚性与韧性实践形成协同制衡的稳定关系，提升城市空间内公共物品韧性治理的灵活适应性。一是规划建设城市公共空间体系。为破解城市公共物品韧性治理困境，通过土地整备和公共建筑塑造，完善城市公共空间韧性系统，如《深圳市城市总体规划(2010—2020)》构建“网络+组团”的城市空间，优化产业布局，塑造带有深圳特色的公共建筑，提升城市承受风险扰动的韧性。二是建设城市信息网络平台。为加强建设区域公共物品供需信息平台，强化城市公共物品韧性治理的枢纽地位，推进了城市总体统筹规划建设。如 “三网融合”“光纤入户”等项目，以及利用世界级高水平超算、储存、华南云计算体系，构建城市区域“无线都市圈”。三是建设并完善城市交通网结构。提升并改造快速路建设，完善并完成内路网建设，启动并推进轨道交通网建设，形成立体道路网韧性空间布局。四是优化升级资源配置系统。在城市安全规划建设中，优化整合城市资源并升级改造原有基础设施设备，建立灾害风险防范应急体系，为城市公共物品韧性治理提供基础支撑。

三、城市公共物品韧性治理的推进方略

从我国城市公共物品韧性治理的实践举措看，城市公共物品韧性治理体系建设刚刚起步，理论研究、技术标准、合作机制、政策保障等方面还不完善；在规划层面还不能与现有的城市规划更好地融合；在风险评估及实施层面仍存在科学性等问题。因此，需要明确科学可行的行动原则及推进方略，切实推进城市公共物品韧性治理发展。

(一)明确城市公共物品韧性治理范围、标准和方式

1．准确界定城市公共物品韧性治理范围。从国内外已有研究和实践经验来看，并不是所有的城市公共物品都可以采用韧性治理的方式。城市公共物品韧性治理范围不仅与城市公共物品规模具有相关性，而且与城市总体治理模式、市场管理体制、政府监管水平、居民空间分布、相关利益者及其动机偏好等都不无关系。从城市公共物品类型内容来看，大多数城市公共物品可以采用韧性治理的方式；从城市总体规划现状来看，城市公共物品韧性治理的范围可随着城市韧性规划建设的不断完善进而持续扩展，各区域可以采用由简入难、逐渐扩展的行动原则推进治理的进程。随着城市公共物品韧性治理经验的积累，可以将治理范围拓宽到卫生、教育、文化、医疗等软件公共服务相关领域。

2．明晰城市公共物品韧性治理判定标准。一般而言，判定方法有如下三种：其一，成本效益分析。可以将传统治理的成本与韧性治理的成本进行分析比较，在独具成本优势的基础上，进而考虑传统治理模式的优缺点、公共物品供给主体的能力、抗风险的能力、安全性能等综合要素，进一步确定是否有进行传统治理的必要。其二，城市公共物品特征分析。一般需要满足韧性城市规划建设、体现防灾减灾、与城市生产生活关系密切、以及易受到外界环境因素冲击破坏的城市公共物品，通过对投入成本、运营管理等方面治理的综合考虑，这类公共物品采用韧性治理的方式会更好。其三，城市公共物品属性分析。城市公共物品的非竞争性、非排他性、效用不可分割性等一般属性，并不能反映和体现面对灾害冲击或压力影响后能够改变其核心使用功能属性来重建自身，且在城市内外部风险冲击及压力下不能确保公共物品维持其原有功能的发挥，应结合重点考量成本优势、效用显著、更新较慢、属性与功能持久等属性特点，判定采用韧性治理的模式。

3．合理确定不同公共物品韧性治理方式。一是根据领域不同，灵活运用多种城市公共物品韧性治理方式。例如，公共基础设施韧性强化策略、环境公共品韧性提升策略等领域可采用PDCA环的通用模型，医疗卫生、教育和文化的深度决策分析、社会评估与风险预警等可采取技术与社会双重融合的方式，城市公共安全、防灾减灾、社区服务可采取多元参与社会共治的方式，城市养老、社会保障、就业风险预测可采取信息综合管理平台的方式，慢性压力、不可预知的灾害等可以采用全空间尺度防御的方式。二是根据城市公共物品是属于软公共物品还是硬公共物品，采取政府主导的协同共治或“政府—市场—社会”互动博弈的城市公共物品韧性治理方式。一般而言，软公共物品(如养老、抚恤和社区矫正等)的韧性治理可以采取政府主导或监管下的协同共治包容韧性治理方式，而硬公共物品(如市政设施、园林绿化、基础设施等)的韧性治理适合采用“政府—市场—社会”协商委托或者合作生产的韧性治理方式。

(二)加强城市公共物品韧性过程治理

1．加强源头治理，降低城市公共物品风险易损性。为改变城市公共物品韧性治理的空间环境，需要在城市规划初期对城市公共物品潜在风险源开展从宏观、中观到微观的评估，据此确定影响城市公共物品韧性治理的扰动因子、风险大小、波及区域等，从而减轻甚至避免城市公共物品承受灾害源的影响。同时，需要加强对城市新建公共设施、改造更新的老旧公共设施、进行风险源评估，并实施分类谱系登记和台账标记管理，建立一个风险预警体系完备、公共物品风险信息完全、风险反应处置快速及时、灾害风险源管控严格的城市公共物品韧性治理系统。目前，我国在推进安全城市建设中，对城市公共物品的安全风险防控要求从风险发生后的事后处置逐渐转向全过程预警、响应、处置、评估和反馈，注重设计科学、质量提高、结构功能优化和运营管理有效，就是力求在公共物品供给的每个环节实施风险根源管控，降低风险脆弱性的韧性治理管控。

2．完善目标管理，保证城市公共物品差异属性包容协同。城市公共物品韧性计划治理实质上就是将城市公共物品的韧性治理目标分解成韧性指标体系，并融入到韧性城市建设规划中，在规划编制并实施的同时将城市公共物品韧性治理的理念运用到土地规整、公共设施建设、城市防灾减灾、政策制度颁布等方面，实现城市公共物品韧性治理的目标。基于城市公共物品复杂多元性特征，韧性治理需要融合和包容彼此相斥的特征，使城市公共物品在面对自然和人为风险时更具有韧性。同时，在综合考虑城市公共物品韧性治理的空间格局、区域范围、资源配置等因素基础上，并结合城市公共物品分区治理的原则，功能布局应尽量避免风险频发区域，还需要协同配置建设相应的风险防护、应急保障与配套服务等内容，以此推进城市公共物品的韧性治理。

3．推进绩效管理，引导城市公共物品“任务导向—结果导向”衡量。城市公共物品韧性治理目标的实现需要进行准确衡量，需要建立科学的绩效评价体系，在绩效管理中对城市公共物品韧性治理评估做出明晰的目标任务、详细内容、治理要求、手段以及供给行为规程，推进公共物品韧性绩效管理。对于韧性治理目标难以量化、标准难以固化评测的城市公共物品，需要采用 “任务导向”的绩效管理机制，通过加强任务过程管控促进韧性目标实现。对于韧性治理目标比较明确、绩效容易评价的城市公共物品，如公用设施的定期维护等，需要采用“结果导向”的绩效管理方式，以满足公众需求为绩效评价导向，更加倾向于韧性治理的最终效果。无论使用哪种方式的绩效管理，城市公共物品在韧性治理中都要确定韧性治理的任务、目标、方法、标准、监管、评估等，这也是推进韧性城市建设的基础保障。

(三)倡导城市公共物品韧性治理多元主体协同参与

1．营造多元主体透明、公平、竞争参与治理的环境。多元主体协同合作是城市公共物品韧性治理的主要方式，可以使韧性治理更加高效。应坚持采用协同参与的方式倡导和保障所有具备参与能力的社会力量能够积极响应、共同参与城市公共物品韧性治理。一是对城市公共物品韧性治理目标、内容、功能结构、影响因素等进行预估测定，并使多元主体理解目标内容和获得公平的参与机会。二是对多元参与主体的资源要素、能力、资质和信用等，做细致翔实的分析考察，并经过相关技术专家和管理人员进行综合评定来确定参与主体。三是要改进和完善城市公共物品韧性治理参与主体的准入制度，放宽准入条件，加强公私合作，为参与城市公共物品韧性治理的多元主体营造透明公平的竞争环境。

2．完善多元主体竞合关系流程和协同平台。要制定可行的城市公共物品韧性治理的标准规范及目标内容，明确参与城市公共物品韧性治理的多元主体竞争合作关系流程，包括竞争、合作与竞合等不同的治理关系流程。同时，在城市公共物品韧性治理过程中，需要建立统一的城市公共物品韧性治理协同平台，构建完整、动态的信息数据库，完成现实与信息平台之间的情境复制，包括城市建筑、城市基础设施、工程项目等资料收集，对自然灾害、事故、土地、人口等进行分模块评估，建立专业人员负责的情景推演研究平台，根据情景平台分析、监测风险，实现风险事故的情景重构，有利于降低对城市公共物品的风险评估误差。

3．完善多元主体参与共享共建制度。建构“灾害自适应调适”且能够与城市风险共存的城市公共物品韧性治理系统，提升城市公共物品韧性管理水平，需要完善多元主体参与共享共建制度，促进政府、企业、社会组织和公众之间信息交流，打通纵向层级和横向主体之间的管理沟通屏障，建立参与主体、板块内容、工作机制整体联动的风险监测、信息共享、决策选择、绩效衡量体系。尤其是创新城市公共物品韧性建设项目的投融资模式，引导社会资本的投入并参与韧性治理建设，形成广空间、泛资源、多主体、全流程防御的城市公共物品韧性治理体系，将不同的系统和机构整合在一起，发挥资源共享和协作效应，将应对各类灾害风险的方式集中汇聚，发挥不同主体优势技能，取长补短，实现“风险多治共治”的效果。

(四)强化城市公共物品韧性治理法律规制

1．依法明确城市公共物品韧性治理的基本原则。城市公共物品韧性治理应恪守三个基本原则：一是公开透明的原则，城市公共物品韧性治理的政策法规、主体信息、内容建构、流程设计、合作机制等都要公开透明。二是竞争的原则，提升城市公共物品韧性治理的竞争力，当城市公共物品受到风险扰动时才能完成危机挑战到发展机遇的新转化。竞争的另一层要义还体现在多元主体参与城市公共物品韧性治理的多样化竞争，在多元主体竞争性治理中，提升韧性治理水平。三是公众满意度的原则，城市公共物品韧性治理的终极目标是减低和规避外界因素扰动以实现公共物品良性有序运转，提升公众满意度和获得感可以将公众满意度视作判断城市不确定性风险扰动等级的依据，并作为城市公共物品韧性治理绩效评估的基本原则。

2．依法确立城市公共物品韧性治理相关程序、方法与制度。依法确立城市公共物品韧性治理的相关程序设计，包括规划设计、监督管控、绩效评估、风险监测、主体协同参与等相关程序。依法确立城市公共物品韧性治理过程域的具体方法与制度，包括治理范围、目标内容、功能框架、组织体系、信息共享、决策选择、绩效衡量、协同合作治理体制机制、承接政府财政转移支付制度等。

3．完善城市公共物品韧性治理的法律法规体系。当前，城市公共物品韧性治理主要依据和借鉴《管理极端事件及灾害风险，推进适应气候变化》《管理风险和增强韧性》《城市可持续发展行动计划》等法规制度，还没有明确城市公共物品韧性治理的相关法律法规制度体系框架内容。应该制定并完善韧性治理法律法规制度，针对城市公共物品韧性治理提出相关的法规、标准，将城市安全、风险、防灾减灾等治理措施融入到城市公共物品韧性治理中，把城市公共物品韧性治理纳入城市韧性治理规划建设中，明确规定治理原则、参与主体、治理流程、职责分工等，并制定相关的基本原则要求。

(五)加强城市公共物品韧性治理监督管理与能力建设

1．完善城市公共物品韧性治理的多元监管体系。完善城市公共物品韧性治理监控平台建设，健全公共物品韧性治理监督管控体系，加强监管力度与部门协作能力。完善政府与非政府组织协作监管，创新和完善公共物品韧性治理监督手段，形成部门内外间通力协作的多元监管体系。各相关政府职能部门可以根据公共物品韧性治理的需要，为保证城市公共物品在外界扰动下保持其功能运转，应制订翔实的监管方案，定期了解公共物品韧性治理的情况并考核其成效。

2．完善城市公共物品韧性治理质量控制体系与绩效管理制度。对城市公共物品韧性治理的全过程实施绩效管理制度，重点对城市公共物品韧性治理的绩效评价、风险防控、财务支出、满意度评价等关键环节完善质量控制体系。制定城市公共物品韧性治理的绩效评价指标，完善绩效评价体系，加强对城市公共物品韧性治理适时动态实时情况的监管力度，全面排查扰动因子能够造成的风险隐患，运用法律、法规、政策、制度等手段进行评审并彻底整治；建立健全城市公共物品韧性治理信息平台，形成政府、企业、社会组织、公众等协同参与的综合绩效评价体系，重点对公共物品韧性治理满意度、质量的反馈进行评价，并将结果公开。

3．提高城市公共物品韧性治理的专业化能力水平。目前我国城市公共物品韧性治理体系缺乏专业人员、专业部门和专业方法支撑，提高该领域的专业化能力水平，需要政策引导、需求牵引、技术推动以及市场运作等。在保证城市公共物品韧性治理工作需要的前提下，发挥多元参与主体的创造力、能动性与积极性，建立独立的韧性治理培训系统，对参与韧性治理的技术人员、风险测评专员、管理人员等进行专业知识培训，促进专业化能力水平的提高，保证城市公共物品长期有效发挥其韧性效能。

结语

城市公共物品韧性治理是采用韧性治理理念通过对公共物品目标规划、技术标准、政策法规、制度安排、秩序结构、社会管制、民众参与等物质层面及社会层面耦合的治理体系建构，实现公共物品系统有效抵抗风险扰动，快速恢复均衡状态，灵活适应变化压力。基于近年来城市防灾减灾及应对城市“急性病”和“慢性病”，城市公共物品的脆弱性经常为人所诟病，同时城市公共物品在应对风险防范、促进城市运行机制的过程中所承受的冲击不可估量。城市公共物品韧性治理的概念探讨了城市公共物品克服冲击与压力及灾后快速重建的全新路径，在构建城市公共物品韧性治理体系这一目标的过程中，需要注意城市公共物品快速应对和有效防范危机在其中扮演的主导作用。因此，对城市公共物品韧性治理的认知，不仅是实现城市基本公共服务职能落实的结果导向行为，更是将“韧性城市”的建设理念建构和推展的过程导向行动。对我国城市公共物品韧性治理现状而言，虽然在理论、技术、机制、政策、规划、评估等方面业已取得一定成效，但从推行模式来看还属于被动的接受思维，社会管治与公众参与尚未完全调适。由此可见，城市公共物品韧性治理的深入探讨对实现我国城市“弹性包容式”建设长远发展有重要的研究价值。

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〔责任编辑：王华薇〕

2017-06-10

2013国家社科基金年度项目“价值链视域的城市社区公共物品供给困厄与解围机制研究”(13BGL151)、2016年天津市教委社会科学重大项目“社会治理精细化背景下提升天津基层公共服务供给水平与政策促进研究”(2016JWZD32)阶段性成果

何继新(1972—)，男，吉林吉林人，博士，教授，硕士研究生导师，从事公共服务运营管理研究；荆小莹(1990—)，女，山东淄博人，硕士研究生，从事公共服务运营管理研究。

D63-3

：A

：1000-8594(2017)05-0169-06