《高等教育法》的修订意蕴*

李文兵

(湖州师范学院 教师教育学院，浙江 湖州 313000)

进入新世纪以来，我国高等教育经历了以综合化为主题的高校合并、以扩大招生规模为措施的高等教育大众化发展、以管理权下放为宗旨的高等教育宏观体制改革和以落实高校办学自主权为宗旨的高校内部体制改革，取得了巨大的发展成就。而自1999年1月1日起开始实施的《高等教育法》则为我国高等教育的巨大发展和全面改革提供了切实的法律保障，然而经过17年的大发展，《高等教育法》中的有些条款已经不能适应高等教育发展的新要求。近些年来，高等教育的研究者和实践者不断提出了对《高教法》相关条款的修订建议，这些建议或者见诸各类学术期刊，或者作为“议题”出现在两会的提案之中。经过广泛的意见征求和反复的探讨磋商， 2015年12月27日全国人大常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国高等教育法〉的决定》，新修订的《高等教育法》于2016年6月1日起实施。

本次对《高等教育法》的修订一共涉及7款内容，那么对这些条款进行修订的意义何在？欲达到什么目的？我们试做出以下解读：

一、为了解决理论层面的问题

在教育方针的表述中，原条款中教育“要为社会主义现代化建设服务”的规定，体现了“社会本位的价值取向”，即“在制订教育方针时应把社会需要作为第一需要，培养社会所需要的人才就是教育所要追求的根本目的，教育应该按照社会对个人的要求来设计”[1]。新中国之初，各行各业迫切需要各种建设人才，制订教育方针时必须首先考虑社会需求。改革开放以来，特别是进入新世纪的第二个十年以后，我国的经济发展取得了巨大的成就。人民生活水平得到大幅度提升，理论研究界与实践界开始重视“以人为本”的理念。教育在满足社会发展需要的同时，必须注重教育促进人的身心发展的功能。教育不但要为社会发展的需要培养各级各类的人才，同时也要促进人身心的全面发展。所以教育方针在服务内容上又加上了“为人民服务”的内容。

教育方针中关于教育要“与生产劳动相结合”的规定。劳动分为“生产劳动”和“非生产劳动”，前者是指第一产业和第二产业的劳动，如工农业生产、交通运输、建筑等；而不直接创造物质财富的劳动，如教师、医生、演员等的劳动，属于非生产劳动。新中国成立以后，由于众所周知的原因，将非生产劳动等同为“剥削”，教育只“要与生产劳动相结合”；另一方面，新中国也着力进行以“工业化”为主导的国家经济建设，工业和农业是主要产业，教育的主要服务对象是工农业生产，这也必然要求教育要“与生产劳动相结合”。改革开放以后，就意识形态而言，“非生产劳动者”同样也是“劳动人民”中的一员；同时，随着我国经济建设飞速发展，产业结构也发生了巨变。据统计，我国在2013年第三产业的总值首次超过第二产业，2014年上半年，第三产业增加值占国内生产总值的比重为46.6%，比上年同期提高1.3个百分点，高于第二产业0.6个百分点[2]。教育只“与生产劳动相结合”的提法不能满足社会发展的要求。所以，新修订的《高等教育法》(《教育法》)明确提出：“教育要与生产劳动和社会实践相结合”，教育不但要为工农业生产服务，同时也要与第三产业相结合，为这些非生产领域服务。

关于“培养全面发展的建设者和接班人”的描述，新修订的《高等教育法》，其全面发展的内容包括“德、智、体、美”，比旧条款增加了一个“美”字，但这一字之增却意义非凡。在新中国成立之初，无论是在国家政策上，还是在教育实践中，美育都是全面发展教育中不可或缺的内容。直到1957年2月，毛泽东指出：“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的、有文化的劳动者”，从此以后美育被忽略了。在1964年，教育界又开始批判把“美育作为全面发展教育组成部分”的观点， “文革”期间，美育更是被彻底否定。改革开放以后，无论是理论研究界，还是教育实践界，又开始重视美育在全面发展中的地位和的作用。一些著名的音乐理论家和教育家如贺绿汀，还有国家教育行政部门的领导都在不同的场合中强调了学校美育的重要性[3]。1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，首次在国家颁布的政策文件中以专条(第35条)的形式论述了美育的重要性。尽管政府教育行政部门、中小学以及理论研究者都很重视美育工作，但是，这种重视却没有进入立法层面，也就是说，立法工作与教育实践、理论研究、国家政策没有协调起来，有关教育的法律法规在人才培养目标方面不能适应教育实践的要求。为了适应社会发展的需要，在本次《教育法》和《高等教育法》的修订工作中，美育终于被写入了法律的相关条款之中，所以说这一字之增，意义非凡。[4]

关于高等教育任务，新修订的《高等教育法》是这样规定的：高等教育要“培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”，与旧条款相比，增加了“社会责任感”，该内容属于“德育”的范畴，相应的，旧条款中“创新精神和实践能力”均属于“智育”的范畴。此次同时修订的《教育法》在“德育”方面做了全新的规定：“教育应当坚持立德树人，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，增强受教育者的社会责任感、创新精神和实践能力”。那么，关于高等教育培养任务的新修订内容就是《教育法》注重立德树人在《高等教育法》上的具体体现。高等教育所培养的人才应该是既具有“创新精神和实践能力”，又具有“社会责任感”的高级专门人才，学生通过接受高等教育，既在智力水平上得到了充分提高，同时又在道德品行价值观上得到了高度发展。

二、为了解决高等教育改革中法制滞后的问题

自1998年9月28日颁布《高等教育法》至今已经快20年了，进入新世纪以后，我国的高等教育飞速发展，无论从办学模式上，还是从投资模式上，与二十年前都不可同日而语，相比较而言，原《高等教育法》的有些条款已经显得相对滞后，不能适应新时期发展的要求，对这些条款来说，必须及时予以修订：

有关民办高等学校能否营利的问题。改革开放以来，我国的民办高校发展迅速，据统计，截止2015年，我国大陆地区已有民办高校734所，占全国普通高校及成人高校的比例已经接近26%，在校生人数达610.9万人，其中研究生509人，本专科生610.85万人，占全国普通高等学校本专科在校生的比例已经达到23.3%[5]。但是，原《教育法》和《高等教育法》的相关条款对民办高等学校的发展并不有利：原《教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”[6]，而《高等教育法》也规定：“高等学校……不得以营利为目的”[7]。 我国民办高等学校的创办经费主要来源于个人或社会资本，这些个人或社会资本，究其实质，绝大多数属于投资而非捐赠，既然是投资，投资者肯定希望能够“营利”。《民办教育促进法》同时也规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”[8]，显然这个规定是希望能够鼓励更多的民间资本投入到教育事业中，但是这个规定明显又与“不得以营利为目的”的规定有些矛盾。法律条文上的矛盾肯定在办学实践中会造成困惑。而“不以营利为目的”的规定在一定程度上也成了民办高校发展的“紧箍咒”，限制了社会资本对教育的投入。在办学实践中，民办高校实际上也存在着“营利”现象，社会公众也能够接受和理解这种“营利”行为。本次《教育法》和《高等教育法》的修订，删除了“不以营利为目的”的法律条款，对于民办高校来说是非常有利的，可以预见，我国民办学校的发展将会进入一个巨大的发展时期。当然，国家也将会对民办学校的发展制定更为细致的管理规定，以保证民办学校在快速发展过程中实现有序发展，今年4月份，国家已经出台了《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等相关政策性文件，这些文件的颁布与实施与新修订的《教育法》《高等教育法》和即将修订的《民办教育促进法》的相关法律规定一起成为我国民办学校快速而健康发展的保障。

有关高等教育经费来源多元化的问题。原有《高等教育法》中关于高校办学经费的具体法律条文是：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”[7]。1998年9月颁布《高等教育法》时，民办高校和公办高校学生收费并轨的工作才刚刚起步，高等教育的经费来源主要是财政拨款。经过近20年的发展，一方面，民办高校飞速发展，而民办高校的经费来源主要是社会或私人投资以及学生的学费；另一方面，学生的学费已经成为公办高校的经费来源之一。显然《高等教育法》关于“高等教育经费体制”的规定已经远远不能适应我国高等教育的发展。所以，新修订的《高等教育法》对高校办学经费的具体法律条文修改为：“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制”[9]，新的法律条文更加适合新时期我国高校的经费体制。

三、为了解决政府宏观管理、高校自主办学中存在的问题

改革开放以来，政府宏观管理、高校自主办学一直是我国高等教育管理体制和改革的主题和方向，本次《高等教育法》的修订继续秉承这一主题。

关于高校设立(分立、合并)、终止和变更名称、类别及其他重要事项审批权的问题。原《高等教育法》规定，高等学校设立的审批权在于国务院教育行政部门，即国家教育部，同时也规定专科层次高等学校或实施非学历教育的其他高等教育机构的设立也可由教育部授权省级人民政府审批设立，而对于不符合规定条件审批设立的高校或其他高等教育机构，教育部拥有撤销权，所以说教育部授权给省级人民政府的高等学校审批权是不完全的，教育部有权撤销没有达到规定要求而被批准设立的高等学校或其他高等教育机构。对于高等学校的分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项，原《高等教育法》规定原审批机构具有审批权，高等学校章程的修改，应当报原审批机构核准。高等学校在审批设立时，组织聘请专家组成的评议机构进行评议的权力依然在教育部[6]。新修订的《高等教育法》对以上条款进行了具体的修改：教育部拥有本科及以上高等学校的审批权，而专科层次高校的审批权则直接下放到省级人民政府，但是要报教育部备案，其他高等教育机构(非学历教育)的审批权完全在于省级人民政府，无须教育部备案。由此引申的高等学校的分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项的审批权，也是由原设立审批的机构所拥有，章程的修改的核准权则在于原审批的有关管理机构。设立高等学校时由审批机构委托专家组织的评议机构来评议，新旧《高等教育法》关于评议机构条款的修订大大增强了评议机构的主导权和主动性[8]。对于高校审批权限相关条款的修订，一是明确规定了国家教育部的审批权(本科层次及以上的高等学校)和备案权(专科层次的高等学校)；二是明确规定了省级人民政府的审批权(专科层次的高等学校和实施非学历教育的其他高等学校)；三是评议机构的有关权限，原条款评议机构的组织权在于教育部或省级人民政府，专家是由这些管理机构聘请的，新修订的条款规定由管理机构(教育部或省级人民政府)委托评议机构来评议。这些条款的修订不但明确了不同层次和类型的高等学校的审批权限，体现了管理权下移的改革大趋势的精神，同时也增大了由专家组成的评议机构的主动权，可能会催生和促进具有中介机构性质的“第三方机构”的蓬勃发展。

关于高校学术委员会职责的相关条款。高等学校设立学术委员会是我国现代大学制度建设的举措之一，同时也是党委领导下的校长负责制和高校民主管理相互协调、行政权力与学术权力相互促进和高等学校自主办学的具体体现。原《高等教育法》对高校的学术委员会的职责只做了笼统的规定：学术委员会有权审议学科、专业的设置，教学科研的计划方案，评定教学科研成果等。[6]新修订的《高等教育法》对高等学校学术委员会的具体职责做了更为具体的规定，除了上述原有的职责外，又加上了“调查、处理学术纠纷；调查、处理学术不端行为；按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项”。该新修订的条款使得高等学校充分发挥学术委员会在学术事务的作用有了强有力的法律保障。[8]

关于高等学校办学监督权与评估权的相关条款。根据原《高等教育法》的相关规定，教育行政机关拥有高等学校办学水平与质量的监督权：“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”[6]新修订的《高等教育法》对该条款做了大幅度的修改，新条款规定高等学校应当建立本学校办学水平、办学质量的评估制度。我国自上世纪90年代初就全面开展了高等学校的评估工作，1990年10月31日，原国家教育委员会颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，标志着我国高等教育评估工作由理论研究和实践试点阶段转向全面展开和规范实施阶段。经过20多年的发展，我国高等教育评估工作开展得有声有色，总结积累了大量的经验。新条款强化了高等学校的自我评估，高校应建立校内办学水平、办学质量的评估制度，同时，“高校要及时公开相关评估信息，接受社会监督。”[8]这说明教育行政部门已经将对高等学校的监督权让渡给了社会，由社会来监督高等学校的办学质量与水平。改革开放以来，特别是《高等教育法》颁布后的近20年来，我国高教管理体制改革越来越深入，已经逐步形成了政府宏观控制、高校自主办学、社会发挥监督作用的宏观大环境，政府、高校与社会的关系也越来越向着相互促进的方向发展。但是根据原《高等教育法》的规定，教育行政部门同时拥有对高等学校的管理权和监督权，这既不利于政府宏观管理职能的发挥，也不利于高等学校办学自主权的落实，教育行政部门的权力依然太大。《高等教育法》新修订的条款很好地解决了这一矛盾，政府教育行政部门发挥宏观管理的职能，而高等学校要充分发挥办学自主权，也要能够自我约束，建立自我评估机构，并向社会公布有关办学质量与水平的信息，接受社会的监督。新修订的相关条款还规定，“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估，评估结果向社会公开”[8]，对高等学校的外部评估权由教育行政部门让渡给了第三方机构，评估权的让渡使得我国的高等教育管理体制更加合理。众所周知，教育部或教育厅是不同类别高等学校的主管部门，拥有对高等学校的领导权和宏观管理权。领导权、管理权与评估权合一的管理体制不利于评估功能的充分发挥，在评估实践中，高等学校很自然地会出现“伪饰”行为，过度凸显自己的工作成效而淡化工作中的问题，从而不能很好地发挥教育评估的诊断功能和促进功能。高等教育评估中的“伪饰”现象是多年来长期存在的问题，也是教育评估理论界和实践中希望解决的问题。早在上世纪90年代，就有研究者提出“评估机构中介化”的路径，希望彻底解决这个问题。新修订的《高等教育法》的相关条款提出“委托第三方专业机构对高等学校进行评估”，使得“评估机构中介化”有了法律的依据，既能充分发挥政府教育行政机关的宏观管理职能，又能充分发挥教育评估对高等学校的促进作用。

本次对《高等教育法》的相关条款进行的修订，是近些年来高等教育研究者、实践者和法律工作者经过深入调查、深思熟虑和仔细推敲的结果，较好地解决了我国高等教育发展中所遇到的理论难题与实践困扰，使得我国教育法制化又迈上了一个新的台阶，新修订的《高等教育法》将成为新的历史时期我国高等教育发展的法律保障。

参考文献：

[1] 王道俊，郭文安 . 教育学(第六版)[M].北京：人民教育出版社,2009:93

[2] 百度.第三产业[EB/OL].http://baike.so.com/doc/3127041-3295855.html,2017-01-22.

[3] 郭声健.新中国学校美育地位变迁的四个阶段[J].美育季刊，2011(1).

[4] 李文兵.教育方针的修订意蕴[J].上海教育科研，2017(8).

[5] 教育部.2015年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html,2016-07-06.

[6] 教育部.中华人民共和国教育法(修订)[Z].2009-08-27.

[7] 教育部.中华人民共和国高等教育法[Z].1998-08-29

[8] 教育部.中华人民共和国民办教育促进法[Z].2002-12-28.

[9] 教育部.中华人民共和国高等教育法[Z].2015-12-27.