农村贫困人口脱贫对策研究

中共丹东市委党校课题组

（中共丹东市委党校 辽宁 丹东 118000）

农村贫困人口脱贫对策研究

中共丹东市委党校课题组

（中共丹东市委党校 辽宁 丹东 118000）

扶贫工作从“以户为本”精确到“以人为本”，从追求温饱到关注健康，扶贫标准需要与时俱进，脱贫与防治返贫必须统筹规划。在大扶贫战略格局中，相对稳定的基层领导制度是扶贫的一个重要前提，“村两委”现场指挥作用不可替代。为此，建议将《党章》第三十条规定修改为“总支部委员会、支部委员会每届任期三年或五年”，建议全国人大将《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条第二款规定修改为“村民委员会每届任期五年”。打造共享经济成果的中国主张，将成为有益于全球、弥足珍贵的经验，这是该项重点课题研究的社会价值所在。

贫困标准；大扶贫战略格局；“村两委”；资本集中

按照党的十八大的战略部署，到2020年我国要全面建成小康社会，贫困是实现这一宏伟目标的最大短板，也是一个最突出的难题。十八届五中全会提出，到2020年实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。届时，我国经济将实现总量和结构全面优化。

一、扶持谁——把农民的人均福祉作为最后落脚点

关于贫困标准，各国的标准并不统一。2013年，美国普林斯顿大学经济学教授安格斯·迪顿出版了著作《逃离不平等》，该书阐释贫穷的根源及后续影响，时间跨越长达250年的经济史研究，被《福布斯》评为年度最佳书籍之一。2015年，迪顿获得了诺贝尔经济学奖。迪顿的重要贡献是对采用人均收入作为衡量家庭福利的标准提出了质疑。

我国扶贫开发始于20世纪80年代中期，由于各省乃至全国都没有建立统一的扶贫信息系统，长期以来仍存在贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不精准等问题，有些真正的贫困农户和贫困居民没有得到帮扶。

2013年4月，汪洋副总理在甘肃省调研考察扶贫工作，提出推进新时期扶贫开发工作，必须建立“精准扶贫”工作机制，在全国开展到村到户贫困状况调查和建档立卡工作，完善贫困识别机制，改“大水漫灌”为“滴灌”。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次采用了“精准扶贫”，后来又在多种场合进一步阐述和丰富这一概念。

“精准扶贫”概念不仅在于精准发现中国的贫困人口集中在农村，更在于扶贫标准的突破。从国内情况看，以往是以家庭人均收入作为衡量标准。2014年我国确定的农村贫困标准：农民年人均纯收入为2800元以下的属于贫困人口。这个标准与以前的衡量标准不同，新标准围绕就业能力，强化了社会责任，在“保户”和“保人”之间做出了更加科学的权衡取舍，为“精准扶贫”打下良好的“以人为本”而不是“以户为本”的国际先进理念和统计基础，这是一次重大的突破。

就恩格尔系数来看，根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困。但贫困不只是口腹层面的温饱问题，同时也要注意个人消费支出的实际构成情况。因此，要一手抓农村脱贫问题，另一手抓社会保障问题，统筹规划，一体贯彻，全面发展，在扶持农村贫困人口脱贫的同时，注意不能放松非贫困村、非贫困人口的返贫问题。

建立与时俱进的动态脱贫标准，就要从求温饱到侧重公平，具体包括：要稳定实现不愁吃、不愁穿，全部脱贫，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全市平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全地区平均水平。

贫困的标准明确了，并按照实际情况逐年微调，“扶持谁”的对象问题就清楚了。根据国家统计局的数据显示，截至2014年底，全国还有7017万农村贫困人口。2015年，国家贫困标准为年人均纯收入低于3080元，按照这个新标准，依据辽宁省丹东市扶贫系统统计监测，截至2015年底，丹东市现有贫困村124个，贫困户1.9万户，贫困人口4.4万人，占全市农业人口（贫困发生率）3.36%，占全省贫困人口总量的5.4%，位居全省第6位。

二、谁来扶——构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局

经济战略宏观调整手段有两个：政府和市场。贫困问题既是经济问题，又是政治问题，必须是政府这只手先发挥作用，国际社会概莫如此。各地成立国家、省、市、县、乡五级扶贫组织机构，这归功于中国社会主义市场经济体制的制度优越性。

随着国际社会对中国的空前关注，也将空前关注中国的扶贫工作，需要运用考核机制，强化扶贫的指挥、监督和控制工作。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。考核工作从2016年到2020年，每年开展一次。为防止“数字脱贫”、“被脱贫”，考核指标的数据来源除了扶贫开发信息系统、全国农村贫困监测等官方数据外，还将适当引入科研机构或社会组织的第三方评估。

扶贫政策往往只是扶贫工作的开端，具体到基层部门，扶贫主体是落实扶贫政策的大问题，需要动员社会力量参与千头万绪、旷日持久的扶贫工作，才能使扶贫工作得到很好贯彻落实和进一步开发。2013年12月，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出建立精准扶贫工作机制和健全干部驻村帮扶机制的工作要求。按照文件要求，丹东市委、市政府快速部署，各承担定点帮扶任务的党政机关企事业单位，组建了驻村工作队，与贫困户建立了“一对一”或“多对一”帮扶机制。经验表明，“精准扶贫”的内涵不在于“输血”，在于依靠市场经济创造财富，激励与扶持“造血”。要重点抓住市场经营的战略重点与突破点，以产业扶贫为主攻战略，扶持农业龙头企业、农民合作社、产业大户在贫困村建设基地和深加工项目，发展壮大村集体经济，大力发展一二三产业融合项目，将上级部门扶持资金折股量化到贫困户，贫困户年底分红受益，成为当前脱贫工作的共同经验。市场机制作用，降低了贫困人口对政策扶贫的依赖性。

归结为一句话，构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫战略格局，产生1+1+1＞3的巨大势能，才能应对扶贫工作的复杂性和艰巨性。实践中，各地的大扶贫格局凝练为“下”和“上”双相建立精准投入机制。“下”，指的是将扶贫项目审批权下放到县，将扶贫项目选择权直接交给贫困村、贫困户，让各种惠民政策、项目和工程最大限度地向贫困人口倾斜。“上”，指的是与此同时，统筹兼顾，树立“一盘棋”思想，使贫困地区集中生产要素投入，实行整村推进、整体开发，一村带邻村、邻村连成片，引导相似产业协作叠加，培育特色产业集群，推进农业关联生产专业化、规模化，不断创新原有的脱贫方式。

实行资产收益扶贫，是大扶贫格局的新模式，特别适合丧失劳动能力者的脱贫、脱贫后的不返贫。扶贫资金折股投入有多种方式，比如：扶贫资金+股份合作社+投资分红、扶贫资金+村集体+龙头企业+土地租金+股份分成、村集体资金+扶贫资金+折股到贫困户+按股分红等。资产收益扶贫的关键是充分利用既有的资源、资产，参与产业发展，成为股东或“收租公”，获取分红或租金，享受到产业发展的成果，其实质是长效扶贫的问题，体现出全覆盖、大规模、综合性、长效性等特征。

三、怎样扶——改善劳动者与劳动条件之间的分离

1955年，美国经济学家西蒙.史密斯.库兹涅茨提出了收入分配状况随经济发展过程而变化的曲线，“库兹涅茨曲线”表明：工业化发展初期，贫富差距扩大只是暂时的，经济发达与社会成熟以后，自然而然会缩小。2013年，法国经济学家托马斯·皮凯蒂的著作《21世纪资本论》推翻了“库兹涅佐曲线”的经济学教条，由于资本和财富积累总是比实际产出和工资增长要快，这样不等式的长期存在，加剧了贫富分化问题。皮凯蒂的简明解释，震动了世界。同样，我国最初的经济遵循梯度发展理论，实行东部“优先发展”倾斜政策。按照当初的预期，东部地区的发展会对中西部地区产生“辐射效应”。现在看来，东西部经济区域差别越来越大，没有达到当初设想效果，西部经济越来越被吸空，失去活力。

扶贫，成为全球共同面临的问题。贫困的反义词是富裕，二者从经济的角度都可用钱来衡量，使得脱贫和奔向富裕一定离不开资本积累，然后走向财富扩张。资本积累的多少与劳动和劳动条件有关，正是劳动者与劳动条件之间分离，一方面成就了富裕，另一方面导致为贫困。

关于资本积累的理论阐释，至今没人能超越马克思。资本积累有两种方式——资本积聚和资本集中。依据其实现条件，资本集中适合脱贫，资本积聚更适合走向富裕。马克思在《资本论》中强调，资本集中是单个资本扩大其总额的一种形式，其功能是可以在较短的时间内集中大量的资本。这种功能与精准扶贫内在需求正相吻合。具体来看，资本集中的方法有二种，一种是强制的方法，大资本强制兼并小资本。另一种是平滑的方法，通过股份制的办法，比较缓和而不是强制性地把各个小资本自愿地组合起来，形成更大的资本。若干分散的小资本合并成为少数大资本的过程，就是资本集中。

通过资本集中，宽甸县青山沟镇钟家堡村创造了一个无中生有的脱贫方式。钟家堡村位于青山沟镇南部，全村510户，2150人，贫困户124户，贫困人口274人，是青山沟镇四个省定贫困村中唯一没有旅游资源的村，村集体没有收入。经过认真分析，并借鉴邻村旅游产业发展经验，村“两委”决定借助青山沟国家级风景名胜区效应，发挥距镇中心仅有2公里的优势，走旅游兴村之路，通过整合财政、扶贫、移民、民宗等单位扶持资金1000多万元，租地1038亩，对景区内的水利设施、道路、民居等进行了维修和改造，种植花卉20多个品种，吸引游客观光，发展生态旅游。

各地精准扶贫的资本集中过程常见两大类方法，一类是用于公共经济发展的强制方法，比如规划、基础设施建设、易地搬迁、幸福乡村的建设，也常见于医疗、住房、养老、教育等具体公共政策；另一类是对微观经济加大金融杠杆的平滑方法，主要是引入工商资本，以合作、联营、入股等多种联合方式，主要用于造血性质的产业发展。南方发达地区大多已经很好完成了公共经济发展，开始转入通过“扶贫资金入股、土地入股、宅基地入股、劳务入股”等多种金融杠杆运营模式，将贫困户增收与扶贫产业发展紧密联系起来，在特色产业、项目建设、连片开发、行业协作、素质提升中，把大企业投资和贫困群众的扶贫资金捆绑起来共同发展，实现互帮互助。市场经营有风险，可贵的是，大企业拥有先进管理经验和资本优势，扶持资金等以股权形式分到贫困户，贫困群众持股权证每年都能拿到固定分红，增加贫困户经营性收入，但不承担经营管理风险。这一点，尤其让人欣慰。

围绕脱贫标准，农村不仅有贫困户，还有贫困边缘户。因此，不能孤立对待农村脱贫问题，需要因地制宜，统筹规划，一体贯彻，全面发展，在扶持农村贫困人口脱贫的同时，注意不能放松非贫困村、非贫困人口的致富引导，为此提出以下八点建议。

一是建议修改“村两委”每届任期。扶贫工作不是远距离遥控的规划行为，“村两委”现场指挥作用非常鲜明，相对稳定的基层领导制度是扶贫的一个重要前提，有利于农村产业发展战略规划的贯彻实施。作为党内的根本大法，《党章》原则上必须通过党的全国代表大会、以全党的名义加以确认。为此，建议党的十九大将《党章》第三十条规定的“总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年”，修改为“总支部委员会、支部委员会每届任期三年或五年”； 建议明年两会全国人民代表大会常务委员会将《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条第二款规定的“村民委员会每届任期三年”，修改为“村民委员会每届任期五年”。通过延长“村两委”每届任期，减少村级组织过频更迭的制度成本。

二是建议成立村集体股份经济合作社，将村集体所属的经营性资产和资源性资产全部折股，按一人一股原则，量化给本村村民，使模糊的集体资产具有明确的归属，以产业项目建设为依托，使村集体经济组织成员享受集体收益分配权，构建政府主导、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”格局。

三是建议新注入扶贫资金的产权归属于村集体经济组织，增强村集体精准扶贫精准脱贫的实力，同时按投资比例确定资产份额，量化给本村村民。

四是建议鼓励村民（包括贫困户）以土地承包经营权、林权、村民住房财产权、技术、资金等折价入股村集体股份经济合作社、企业，或其他经济组织，按股份获得收益。

五是建议推进宅基地合理有序有偿流转，鼓励村民集中居住，将挂钩项目结余建设用地指标多途径变现，增加建设用地使用收益，不沉淀农户任何资本，盘活所有生产要素，探索增加贫困户财产性收入渠道。

六是建议建立动态长效扶贫工作机制，坚持做到对口包村机构不撤、监督检查力度不减，持续用力推进基础设施建设和产业发展，把贫困地区的特色农产品做出品牌和规模，增强造血功能，把脱贫户扶上马后再送一程，防止脱贫户返贫或新增贫困人口，帮助贫困群众脱贫后向富裕迈进。

七是建议加强宣传教育工作，扶贫不等于养懒汉，要积极推动贫困人口的主体意识，增强他们改变生活条件的信心和能力，为扶贫活动的深化创造机遇，做好准备。要纠正“抢帽子”的扶贫乱象，强化监督管理。要移风易俗，改革民风中的“尾巴主义”，减少扶贫的制度成本，切实鼓励贫困人口积极主动参与农村各项经济开发事务，一步一个脚印地奔向美好新生活，使脱贫地区成为对外展示中国脱贫理念和实践、实现共同富裕的重要窗口。

八是从关注温饱到关注健康，加大因病致贫问题的社会治理。亟待需要将脱贫和防止返贫工作与大健康产业有机对接，全面提升民族健康素质，以健康促进小康，用小康保证健康。

总之，加强供给侧结构性改革、促进经济中高速发展，这是甩掉贫困帽子的总办法。在脱贫过程中不断总结规律，提出共享经济成果的中国主张。

[1][美]安格斯·迪顿.崔传刚译.逃离不平等[M].中信出版社，2014

[2]习近平.关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明 [N].人民日报，2015-11-04

[3]习近平在中央农村工作会议上作重要讲话新华网[J].中国水产，2014（01）

[4]习近平.脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响——习近平在中央扶贫开发工作会议上的讲话（摘录）[J].2015（12）

责任编辑/张 鹏

2017-07-14

F323.8

A

1672—4496（2017）03—091—05

本文系2016年中共丹东市委党校精准扶贫重点课题的成果。

课题负责人：袁 艺，女，中共丹东市委党校公共管理教研部教授

课题组成员：董阅观，男，中共丹东市行政学院副院长、副教授