破解村庄公共建管难题的有效路径——对南陵县“三会四自一平台”治理模式的调查与思考

汪兴福

（中共安徽省委党校科学社会主义教研部 安徽 合肥 230022）

破解村庄公共建管难题的有效路径
——对南陵县“三会四自一平台”治理模式的调查与思考

汪兴福

（中共安徽省委党校科学社会主义教研部 安徽 合肥 230022）

农村实行生产责任制后，村庄公共基础设施建设与管理一直是个难题，长期制约着农村经济社会发展、民生改善与乡村振兴。安徽省在全国率先进行农村公共建设管理体制改革，探索出村民自选、自建、自管、自用和政府监管服务新机制（简称“村民自建”）。南陵县“三会四自一平台”治理模式是“村民自建”新机制进一步完善和发展，为我国农村公共建设管理体制改革提供了方向性的经验和启示，在扶贫攻坚、乡村振兴中极具全面推广复制的价值。

农村公共建设管理体制 改革 创新

党的十八届三中全会第一次明确提出新时期全面深化改革的总目标：即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，村庄公共设施的建设与管理是乡村有效治理的物质基础。党的十八大以来，针对农村基础设施供给不足、生产生活条件薄弱等突出问题，各级政府逐步加大对农村公共基础设施的投入。特别是在扶贫攻坚、乡村振兴，到2020年解决中国农村贫困的大背景下，大量资金投入到农村公共建设，如何用好大量的公共建设资金，真正做到“让项目实实在在、让资金明明白白、让干部干干净净、让群众高高兴兴。”南陵县探索出“三会四自一平台”的公共建管治理模式，有创新性、实效性与可行性，有重要的实践价值与理论意义，在国内产生了较好的反响，省委书记李锦斌两次批示，该模式获“2015年度中国政府创新最佳实践”的荣誉。

一、背景与动因

由于我国农村公共建设长期沿用政府 “自上而下、包揽代建”模式，项目选择行政色彩浓，群众参与度低，从而导致许多问题。首先，投入不平衡，未解决“最后一公里”的难题。农村公共投资主要集中于大江大河、流域治理、骨干道路等大中型项目建设领域，“毛细血管”般的小型农田水利、村庄道路、污水管网等建设未得到足够重视，水利工程没有连接到田间地头，村庄道路未实现联网联通，乡村生活污水处理处于自然排放，陈年垃圾未能有效处理，瓶颈制约尚未得到有效根治。其次，建设不经济，未达到“低成本、高效益”的效果。农村小型公共建设项目技术要求不高，受惠对象直接，但基本沿用“项目法人、招投标、监理、合同”四制建设模式，群众自主选择的余地小，工程难以满足农民生产生活迫切需要，供需脱节，“政绩、形象”工程时有发生，群众有抵触情绪。第三，管护不到位，未实现“谁受益、谁管护”的目标。项目业主对公共项目重建设轻管护；群众是项目直接受益者，却不是项目业主，呈现出看得到、管不到、不想管的局面。由于产权不清晰，后续管护难以跟上，群众的积极性未得到有效发挥。第四，行政管理环节多，截留挪用严重；建管过程不对村民公开，缺乏民众监督；“跑部钱进”、设租寻租等贪腐现象易发多发。上述存在的问题，在小型农田水利建设中暴露尤为明显、突出，折射出农村公共建设管理体制滞后、机制不活的现状，加快推进体制机制创新已“迫在眉睫”。

南陵县“三会四自一平台”的公共建管模式滥觞于安徽省水库移民后扶持项目建设中的 “村民自建”，是“村民自建”的完善与发展。安徽省的“村民自建”是“继家庭承包经营责任制和农村税费制度改革之后的又一次具有重大意义的改革。”[1]2006年5月 《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）出台。安徽省水库移民管理局和财政厅认真学习贯彻国务院文件精神，务实创新，从2008年起，在水库移民后期扶持的村组交通、人畜饮水、农田水利、村庄整治等各类工程建设中，革除政府代建，变“代民做主”为“由民做主”，实行村民“自选、自建、自管、自用”和政府监管服务的新机制，让农民拥有建设和管理自主权，[2]反响很好。2011年1月，温家宝、李克强、回良玉分别在反映安徽村民自建改革的《农村又一重大改革实践》的咨政报告上批示，给予肯定[3]。2012年8月4日，国家发改委宏观经济研究院和安徽省发展改革委在北京联合举办“创新农村公共建设管理体制高层研讨会——基于安徽实践的探讨”，专题研讨安徽村民自建改革。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文、安徽省委副书记孙金龙出席会议[4]。此前的5月29日，安徽省政府办公厅发布《关于开展农村公共建设管理体制改革试点有关问题的通知》（皖政办秘〔2012〕86 号），明确指出：省政府决定在全椒、金寨、南陵县开展农村公共建设管理体制改革试点，推行村民自选、自建、自管、自用和政府监管服务机制（简称“村民自建”）。

南陵县是开展农村公共建设管理体制改革试点县之一，位于安徽省东南部，半山半圩，属传统的农业大县，全县总人口55.03万，农业户籍人口占86%，农业从业人员占33.8%。几年来，南陵县连续保持对农村公共建设投资的快速增长，但受体制机制制约，项目精准度不高，综合效益不高，群众满意度不高。为破解这些难题，2012年，南陵县委县政府决定以农民亟需的小型农田水利建设为突破口，申报获批为全国唯一的农田水利建设投资和建管体制改革试点县、全省农村公共建管体制改革试点县。以此为契机，由南陵县委县政府组织牵头，县农改办具体负责，全面推进农村公共建设管理模式创新。他们以小型农田水利建管体制改革为切入点，按照“一年试点、两年推广、三年覆盖”三步走的要求，稳步推进农村公共建管治理模式创新。2012年选取万安村中干渠综合治理、马仁村农田整理作为样板试点。2013年实施范围推广至美好乡村、农村道路、土地整理、农业综合开发和农村文教卫等涉农项目。2014年起将公共建管体制改革成果全面覆盖运用到全县农村公共建设领域，取得了较好成效。

二、做法与创新

南陵县按照“规划引领、集中投入、村民自建、民主管理、强化监管”的思路，在小型农田水利项目建设上进行了积极探索，构建了“三会四自一平台”的治理模式，实现了“项目决策民主、建设管理规范、投资效益显著、运行管护可靠”的总目标。

1、组建“三会”，构筑“一核两委三会”的公共治理主体，实现自治组织功能的再造。在坚持村级党组织为领导核心的前提下，强化村民委员会和村务监督委员会的自治性作用，由村民代表大会推选产生村民议事会、项目理事会，由村级党组织、村民委员会、村务监督委员会推荐产生项目监事会，从而组建了“三会”的公共建设治理主体，健全了公共建设治理的组织架构。在农村公共建设项目上，实行“议事会”议事、“理事会”干事、“监事会”察事，即“议事会”负责收集村民意见建议，提出拟建项目并由村民代表大会决定；“理事会”作为项目业主，负责项目具体实施；“监事会”负责项目实施的全程监管。由此，村级组织从具体的公共建设事务中脱离出来，行使对“三会”的引导、协调、监督和服务功能，实现了职能升级。

2、推行“四自”的项目运作机制，重塑县镇村“三层”的职责，疏通民意与政府的有效对接。以项目为连接纽带，充分发挥村庄群众的主体性、积极性、创造性，实行“自选、自建、自管、自用”的“四自”民办做法，以此为基础，重塑县、镇、村三级职责，建立“县规划、镇统筹、村负责”的协同治理体系。在项目选择上，实行规划民议、项目民选、方案民定，村负责编制项目库、镇负责绘制项目图册、县负责制定项目规划；在项目建设上，实行工程民建、支出民审、质量民督，村负责协调服务，县镇负责技术指导；在项目管护上，实行产权清晰、养用民营、效益民评，县镇负责项目确权，村作为项目管护主体。[5]

3、建构“主体+多元”的资源整合平台，达到社会各要素资源的优化配置。南陵县按照 “统一规划、集中投入，渠道不乱、用途不变，各负其责、各记其功，优势互补、形成合力”的原则，全面整合各级各部门的人财物，对农村公共建设进行集中投入、连片完善。同时，以政府投入为杠杆，根据受益与贡献相对应的原则，调动群众的积极性、主动性，引导群众投资投劳、捐物让地；通过民办公助、委托管理等多种形式，引导社会资金的积极投入和人力资本的有效开发，吸纳多渠道、多层次和多样化的资源到项目建设上来，从而解决资源投入“散、少、乱”的不经济、低效益、微受益的难题。

南陵县以小型农田水利项目建设为试点，建构村庄公共建管“三会四自一平台”的治理模式，进而推广至村庄公共事务的治理，其创新性主要体现在以下四个方面：

1、创新理念，为推进农村善治找准了方向。南陵县坚持“民生至上”，“自下而上”的项目做主与“自上而下”的项目服务相结合，推动了政府从管理向服务转型、从“为民做主”的服务向“群众做主”的服务转变。以群众亟需的公共建设项目为突破口，嵌入民主协商，通过深化群众的参与度、扩大社会的共建度，提升群众的满意度。同时基层政府和村级组织进行了思维革新、角色转变和职能转换，从“不出事、不管事”到“办对事、办好事”，从“运动员”转变为“裁判员、协调员”，做到“引导而不干预，支持而不包揽，监督而不插手”。

2、创新主体，为探索农村多元治理奠定了基础。南陵县以农村公共建设项目为依托，创造性地组建了村民议事会、项目理事会、项目监事会，搭建了以“三会”为主体的农村公共建设工作平台。理事会、监事会因项目而设、随项目而转，创新了动态弹性的基层治理组织、治理主体。从而减轻了基层政府和村级组织的公共建管工作负担，理顺了群众、村级组织以及政府的关系，形成了农村公共建设事权治理主体与政权组织协作共治局面。

3、创新机制，为优化政、社、民互动机制设计了路径建立了一体化的运转机制。南陵县实行“四自”做法形成了链条式的项目运转平台，通过赋权于民、建设靠民、管护系民，改变了过去“建非民所选、用非民所管”的脱节局面，实现了选建管用的有机衔接，达到了运转的一体化。建立了契约式的合作机制。南陵县的探索以“三会四自一平台”为主，强化了“一核两委”的职能，激发了社会组织的参与活力，重塑了“三层”的职责，让群众作为项目建设与管护的主体、业务部门和村级组织指导服务为辅助，县级政府财政资金保障为后盾，让不同主体通过明晰各自的权责界线以回归到 “自己的位置”，实现了群众与政府的高效互动，找到了群众与政府之间关系的最佳契合点和合作的最大公约数。

4、创新渠道，为激发基层活力拓展了空间。改善了项目资源整合渠道。南陵县将所有涉农项目资金进行整合叠加，并积极吸纳各种社会资源，集中投放到群众亟需解决的公共建设项目上，改变了平均用力的“撒胡椒面”的状况，提升了项目综合效益，提高了群众满意度，实现了多方共赢。改善了群众参与渠道。南陵推行的农村公共建设“三会四自一平台”治理模式实现了村级公共事务议、决、行、监的职能分离，同时又让群众能够在多个层面上、多个方向上实现参与，达到民众全程参与公共建设的统一化局面，提升了群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力，激发了社会各要素的活力，提升了基层民主的质量。

三、效果与挑战

南陵县“三会四自一平台”的公共建管模式，回应了村庄村民的关切，有针对性地解决了村庄公共建设的难题，产生了明显的经济社会效益，实现了多方共赢。

1、解决了农村公共建设供需脱节的问题。项目采取“自下而上”的方式，变政府“替民做主”为群众“自己做主”，鞋子合不合脚，自己穿了才知道。依据群众意愿，最大限度实现基层民众的自主选择权，改变了项目从供给为导向向需求为导向的转变，解决了供非民所需、给非民所选的供需不对称问题，实现了供需的精准对接，也使得政府与群众结成紧密的利益共同体。规划民议、项目民选，使农村公共建设的突出问题、薄弱环节得以解决和强化，提高了项目合理性和投资精准度；项目民建、民管，激发了群众的首创精神，使建设方案更加契合实际，最大限度满足了群众的使用需求，增强了人民群众的获得感。群众亟需的项目得到及时有效实施，有力的改善了农村生产生活条件，乡村面貌日新月异。2012年以来，南陵县重点整治美好乡村中心村34个，受益群众10万余人，约占全县农业从业人员54%。新增农田灌溉面积1.5万亩，改善灌溉面积12.1万亩，有效灌溉面积达到88%；新建乡村公路168公里。工程由民建、民管，创造了就业岗位，增加了群众收入，如2014年全县美好乡村建设吸引本地群众1000余人就业。项目由群众监督，便于群众及时根据农业生产和现实生活需要提出修改意见，使工程更加实用。

2、解决了农村公共建设综合效益不高的问题。一方面，村民自建减少了审批、招标等环节，简化了前期工作流程，缩短了工期。同时，节省了招投标等费用，降低了劳务支出、材料采购、项目管理等成本，经测算，与政府包揽代建相比，一般能节约30%左右的项目资金。另一方面，群众既是建设主体，又是受益对象，他们把项目建设当成自家的事，主动捐资投劳，主动监督质量，主动化解矛盾，保障了项目顺利推进。此外，主管部门不直接操作具体项目建设，不仅腾出精力抓引导、监督、服务和指导，而且有效地堵住了可能滋生不正之风与腐败现象的漏洞。群众自己推进项目，既“当家作主”，又“管事管钱”，激发了群众的创造性，群众倾尽智慧和能力提高资金使用效率，如万安村中干渠综合治理项目仅人工工资一项就节约了25.6万元，结余的资金被用到了村庄道路建设上。项目由民做主，唤醒了群众的公共精神，激发了群众的参与热情，农民积极捐资贡献，如联三村板石岭，设立7个项目无偿管护示范岗，46名村民主动竞争认领；葛林村夏茂林捐资10万元用于修建村庄道路；村民自发捐出珍藏的族谱、农耕器具等，支持美好乡村文化展示馆建设。农民的组织合作能力得到了激发，自我发展能力得到了提升，34个建成的美好乡村自发组建了大浦（南陵）美好乡村联合会，通过常态化交流、长效化管理、合作化发展，促进互学赶超、互享共建、互助共赢。

3、解决了农村公共设施管护主体缺位的问题。政府出台了各类小型公共建设工程设施管护办法，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明晰产权，将使用权与管护责任相挂钩，通过契约方式签订权属责任合约，实现了从“不愿管、管不着、管不好”到“共同管、管得了、管得好”的转变，将工程管护落到了实处。同时，县、镇政府设立管护物业专项基金，从各受益主体征集部分资金，政府实行“以奖代补”，按管辖村域分列基金专户，用于日常管护支出，导入群众出资和监管责任的新机制，提高了群众积极性，确保了项目工程持续有效运转。公共建设项目赋权于民，群众将其看作自己的事情，群众自己做群众工作，实现了矛盾自我化解、利益自我协调，一方面使政府部门腾出的精力，更多的放在组织、引导、协调、服务、监管等，实现了政府职能转变；另一方面，基层干部和党员经过了公共建管体制改革实践的“培训”，接受了教育，找到了更适合群众工作的方法，从而提高了基层党组织服务群众的能力，使基层群众工作步入良性循环。同时，项目公开透明运作，提高了农民对政府的信任度，政府的形象得到了提升，党群干群关系更加密切、和谐，社会矛盾显著减少。

南陵县“三会四自一平台”的公共建管模式仍需要在实践中运行，不断地完善，某些环节还需要打政策补丁，现实中的困难与问题主要是：一是资金投入上，主要靠政府财政资金，社会资金参与的程度不够，群众的投资投劳积极性有待进一步提高。二是建设方式上，多数项目上级明文规定必须采取招投标方式，限制了建设的多元化、多样化的探索。三是工程管护上，采取契约式确权的方式还缺乏法律支撑，产权制度尚难以突破。四是风险管控上，可能存在着道德风险、技术风险与规制风险。所谓道德风险，是指如果村两委、特别是村支部书记缺乏公心而又作风强劲，可能导致三会制度成为摆设，甚至成为家族亲戚朋友的“内部人控制”问题，使议事、干事与察事的分权制衡机制作用失效；所谓技术风险，是指如果工程项目资金量大、技术要求较高，如大型涵闸、较大桥梁、楼房设计、污水处理等，村民的技术水平达不到要求，“工程民建、支出民审、质量民督”的“自建”机制可能失效。所谓规制风险，是指在农村地区，一些材料购买、劳务支出等缺乏正规的票据，多以白条签字方式履行财务报批，在审计、财政、巡视日益严格、规范的环境下，存在着违规与不符合制度的可能性，致使“自选”、“自建”与“一平台”的灵活性、主动性失效。

四、前景与思考

南陵县已将农村公共建管体制改革的成功经验覆盖运用到美好乡村建设、农村公路、农村学校、村卫生室、农村生活污水处理等各领域，取得显著成效，实践已证明具有广泛的可扩展性。中国农村千差万别，但南陵县通过农村公共建管体制改革，找到了解决基层治理中群众与政府关系困局的路径，具有较强的可复制性。实际上，在安徽探索“村民自建”新机制的同时，四川省成都市受2008年5·12汶川地震灾后重建中村民自建做法启发，开始“村民自建”探索。2011年，印发《成都市人民政府关于开展农村小型公共基础设施村民自建试点工作的意见》，确立了村民主体原则，进行村民自建改革试点。2012年5月，四川省人民政府办公厅出台 《关于推行农村小型公共基础设施村民自建的意见》（川办发〔2012〕30号），选择成都市崇州市、德阳市绵竹市、广元市昭化区、达州市达川区和广安市武胜县5个县（市、区）开展农村小型公共基础设施村民自建试点[3]。安徽、四川两省相隔千里，都是农业大省，不约而同的摸索出“村民自建”的新路子，这说明南陵经验符合我国农村公共建设管理体制改革的方向，殊途同归，在农村极具全面推广的价值。在不触动政策体系和基层治理框架下，创新了灵活、有序、高效的体制机制，具有系统的可操作性。据此，安徽省委书记李锦斌两次对南陵县“三会四自一平台”治理模式做出批示。2013年8月批示：“南陵县调动农民积极性，构建农村公共设施建管新机制具有创新性、实效性，应注意总结和探索这方面工作，力求在美好乡村公共设施建管方面也要体现让项目实实在在、让资金明明白白、让干部干干净净、让群众高高兴兴”。2014年11月，他再次批示：“南陵实施权力进笼子，加强美丽乡村公共建管机制至关重要，体现村民当家作主——民定、民建、民督、民管，应予总结推广”。

南陵县的探索，之所以取得一定成果，其原因主要是：

1、符合“以民为本”的农村治理规律。南陵县坚持“政府引导、群众主体、社会参与”的原则，以民众需求为导向，构建了民议规划编制机制、民选项目决策机制、民建工程运行机制和民营养护管护机制的完整农村公共建设治理体系，践行了“为人民服务”的宗旨，是以“人民为中心”思想的生动实践，也契合了“以民为本”的历史治理规律，得到了群众的热情支持和拥护。

2、县级党委政府的改革创新与支持。南陵县委政府抢抓机遇、迎难而上，凸显了强烈的机遇意识、创新意识、担当精神与为民情怀。抓住农村公共建管体制试点改革的契机，努力协调上下级政府之间、各级部门之间和政府与民众之间的利益关系，大胆突破，积极创新，全力推进，是全面深化改革思想的生动实践。

3、得益于系统健全的运行机制。经过几年的改革探索，逐步提升，尊重基层，尊重实践，将零散的创新探索与组织的顶层设计有机结合，不断总结巩固成果，在规划设计、服务指导、资金保障、监督审计等方面形成了一整套完善的制度，依靠群众创新，依靠制度推进，保证了探索的活力和良性发展。

4、顺应国家治理现代化的基本原则。“议事会”议事、“理事会”干事、“监事会”察事的公共建设治理主体，是分权制衡机制在农村基层的生动实践，“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。”这已经成为现代政治学的铁律。“自选、自建、自管、自用”的“四自”做法，是村庄公共建管的自组织机制，是村民自治的重要实现形式。德国理论物理学家H.Haken把系统进化分为他组织机制与自组织机制两类。一般认为，自组织机制具有基础作用，在村庄治理问题上，必须以自组织和自主治理机制为主，不能奢望通过他组织机制解决村庄公共事务治理的基本问题乃至所有问题。换句话说，在村庄公共事务治理问题上，如何处理国家与社会的关系问题，南陵的“四自”做法给我们提供了有益的启示。实际上，2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆以公共池塘资源为例，探索公共事务治理之道，明确指出了超越“私有化”与“政府管制”的第三条道路，并设计治理公共池塘资源的社会生态系统和设计原则。[6]“主体+多元”的资源整合平台，有效的解决了政府的条块关系。“上面千条线，下面一根针”，政府基于职能所作的部门划分，在村庄不能做硬性要求。政府各部门投入到村庄的资金按政府部门计算少则几千元，多则几万元，对于村庄公共建设来说是杯水车薪，如果各部门只强调本部门的利益，必然出现资源投入“散、少、乱”的不经济、低效益、微受益问题。南陵县按照“统一规划、集中投入，渠道不乱、用途不变，各负其责、各记其功，优势互补、形成合力”的原则，整合各级各部门资源，既照顾了政府的条块关系，又对资源进行统筹有效利用，是一条可行的路子。

注释：

[1]马晓河刘振中黄蓓.共建设管理体制改革的方向——安徽省水库移民后扶项目实行村民自主建设机制的调查报告[J].宏观经济研究,2011(10):.

[2]段树军.还权与民：安徽探索农村公共建设管理体制改革[N].中国经济时报,2012-08-8.

[3]邓立新.农村公共产品供给效率与制度构建—对成都市农村中小型公共设施“村民自建”试点的调查思考[J].经济体制改革,2014(3).

[4]郑言 黄永礼.创新农村公共建设管理体制高层研讨会在京召开[N].安徽日报,2012-08-5.

[5]南陵县工山镇万安村的中干渠综合治理工程是南陵县被确定为全国唯一农田水利建管体制改革试点县后，实施的第一个由农民“自选、自建、自管、自用”的小农水工程。

[6][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共资源的未来-超越市场失灵和政府管制[M].北京.中国人民大学出版社2015:4;[美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达译.上海.上海译文出版2012:108.

2016年安徽省社会科学创新发展研究课题《全面建成小康社会的生动实践研究》（2016CX002）成果。该文在写作过程中，得到主抓该项工作的南陵县委副书记李新宇同志的大力帮助，在此致谢。

汪兴福，中共安徽省委党校科学社会主义教研部主任、教授、博士。

〔责任编辑：王星闽〕