我国反腐败法律监督机制建设与完善思考

张咏涛

(辽宁省北票市人民检察院，辽宁朝阳122100)

【司法理论与实务研究】

我国反腐败法律监督机制建设与完善思考

张咏涛

(辽宁省北票市人民检察院，辽宁朝阳122100)

改革开放以来，我国进行了积极的反腐败斗争。随着改革开放的深入，腐败现象并没有得到遏制，反而有蔓延的趋势，为了保障全面深化改革的顺利进行，维护国家和人民利益，必须完善反腐败法律监督体系，形成法治反腐的长效机制，从根本上破除腐败的生存空间。

反腐败;法治反腐;法律监督;机制

作为人类社会发展过程的顽疾，腐败不仅破坏社会有效运行的秩序，而且严重阻碍经济发展，影响社会稳定。因此，为了维护社会稳定和经济的有序发展，进而赢得民众的支持，巩固执政地位，无论是专制社会的政府，还是现代民主社会的政府，几乎无一例外地选择对腐败行为进行坚决打击。改革开放以来，我国针对腐败现象重拳出击，制定并颁布了一系列的反腐败法律法规和政策，先后经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐［1］三个阶段，但腐败现象并没有从根本上得到遏制，反而随着改革开放的深入发展出现蔓延的趋势。为此，党的十八届四中全会《决定》明确提出:“加快推进国家反腐败立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”［2］为我国的反腐败工作指明了方向，并将反腐败斗争推向一个新的高度。

鉴于反腐败斗争的长期性和艰巨性，结合国际上有效的反腐败经验，必须将反腐败斗争转移到法治反腐的道路上来，完善反腐败法律监督机制，才能从根本上遏制腐败蔓延的趋势，应对当前严峻的反腐败斗争形势，完成反腐败的艰巨任务。

一、完善反腐败法律监督机制的必要性

(一)完善反腐败法律监督机制是发展中国特色社会主义市场经济的需要

中国特色社会主义市场经济是市场经济与社会主义制度高度结合的经济制度，其本质是一种法治经济，市场在资源配置中起决定性作用。社会主义市场经济强调经济个体之间的平等、自由和交换，以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换和公平竞争［3］，天然的排斥外界权力的非法干涉。我国的市场经济建设过程是随着改革开放的不断深入而发展的，而改革开放由我国政府自上而下主导，政府在改革开放的过程中扮演着至关重要的角色。在此过程中，腐败往往借助公权力的外衣进行寻租，以公共利益为名寻求个人私利，以垄断破坏自由竞争的市场，以暗箱操作取代公平竞争的良性发展，谋取个人或小团体的利益。腐败行为严重破坏了中国特色社会主义市场经济秩序，损害了市场经济参与者的积极性，造成经济发展的不平衡和社会贫富两极分化，最终阻碍了经济社会的进步和发展。

改革开放之初，总设计师邓小平同志就曾经指出:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［4］中国特色社会主义市场经济需要通过法律监督手段让权力行使者循规蹈矩，让潜在的腐败分子不敢伸手，让腐败分子受到应有的惩罚，从而从根源上遏制腐败现象，维护正常的市场竞争秩序，保护市场经济参与者的积极性，促进社会主义市场经济的繁荣发展，使人民群众享受到改革发展的红利。

(二)完善反腐败法律监督机制是反腐败斗争严峻形势的需要

当前，我国的反腐败斗争形势严峻，任务艰巨，腐败问题呈现出以下新的特点:一是被查处的腐败官员涉及面广，特别是高官腐败问题突出。如中央政法委原书记周永康、全国政协原副主席苏荣及中央政治局原委员、重庆市委原书记薄熙来等高官腐败犯罪，严重损害了执政党和政府的声誉及威信。二是腐败问题官员涉案金额多。如秦皇岛市北戴河区供水总公司原总经理马超群，侦查人员在其家中搜出现金约1．2亿元，黄金37公斤，房产手续68套，巨大的涉案金额，玷污了党和政府在人民群众心目中的光辉形象。三是腐败高发的部门多集中在资源管理部门、垄断行业和资金高度密集的领域。房地产管理、国土资源部门、证券管理部门和国有银行等单位案件频发，严重扰乱了市场经济的公平竞争。四是腐败窝案频发。如山西省出现的塌方式腐败，中石油系统的原董事长蒋洁敏、中石油长庆油田原总经理冉新权、中石油昆仑能源原董事长李华林腐败案件等，对案发单位的发展和稳定造成巨大的破坏。五是腐败涉及的领域由政府部门扩展到人大代表换届选举。如辽宁省原省委书记王珉、政法委书记苏宏章等人的拉票贿选案，严重破坏党内选举制度和人大选举制度，涉案人数之多、性质之恶劣、情节之严重，令人触目惊心，不仅对党和政府形象造成恶劣影响，而且危及到了政权的根基和社会的稳定。

严峻的反腐败斗争形势，反映出我国现行反腐败法律监督机制不健全和对腐败形势应对乏力，亟需完善相关的法律监督机制，采取有针对性的惩治腐败的措施，实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治社会理念，维护党和国家的形象，顺应人民群众的反腐败要求和期待。

(三)完善反腐败法律监督机制是全面深化改革的需要

经过三十多年的发展，我国的改革开放进入了深水区，也进入了攻坚克难的阶段，面临着发展的瓶颈和成长的困难。由于工业化和信息化的同步发展，西方一些发达国家历经几百年的发展才逐渐出现的矛盾和问题，集中出现在我国当前的发展阶段。具体表现为收入分配差距拉大，经济社会之间、城乡之间和地区之间发展不平衡，资源紧缺，环境污染加剧，“未富先老”提前进入老龄化社会等等。各种问题相互叠加，经济社会发展困难重重。

为此，党中央做出了全面深化改革的决定，决定深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制的改革。在全面深化改革的过程中，政府起着“中枢神经”的主导作用，主导着各方面的改革。为了保证改革实现预期的效果，要求党政官员必须严格执行中央的决定，不能为一己之私而破坏改革发展的大计。完善的法律监督机制能够规范公务人员的行为，通过预警、问责机制和正当程序规范权力的运行，保证各项措施落实到位;通过权责机制，防止懒政、怠政;通过惩罚机制严惩破坏改革的行为，树立权威性，以儆效尤，保障改革沿着正确的道路前进，使全面深化改革顺利完成，进而全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。因此，完善的反腐败法律监督机制对于全面深化改革至关重要。

二、当前我国反腐败法律监督机制存在的弊端

(一)我国反腐败法律监督机构设置比较分散

我国现有反腐败法律监督机构包括各级政府的监察机关、预防腐败部门、审计部门，各级检察机关的职务犯罪侦查部门，各级人大及其常委会和党的各级纪律检查委员会。其中，各级政府的监察部门依据《行政监察法》负责对政府部门公务人员的公务活动进行监督;预防腐败部门负责预防腐败的组织协调、综合规划等预防工作，不负责具体的监督工作;审计部门负责国家机关或政府官员资金使用情况的审计工作;检察机关的职务犯罪侦查部门行使法定的职务犯罪侦查权;各级人大及其常委会负责监督政府机关的工作，听取和审议政府及司法部门的工作报告，并进行质询;党的各级纪律检察机关负责监督和调查党员的违纪、违规行为，并将违法犯罪人员移送司法机关。

上述机构设置和职能划分，可以看出我国现有的法律监督机构政出多门、力量分散，各监督机关的职能边界不清、职能重叠，而且隶属不同，难以统一行使法律监督职能。同时，由于监督机构隶属于各地方政府或部门，人事和经费受制于地方政府或其领导机关，行使职权的独立性受到影响，极易造成“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”［5］的监督怪象。而且，由于法律监督机制存在盲区，对医院、学校等部门工作人员由于受管辖范围的限制，难以进行有效监督。因此，我国的反腐败法律监督机制亟待完善，以顺应反腐败斗争的现实需要。

(二)我国反腐败法律法规不完善

我国已经建立起一套反腐败法律监督机制，包括《刑法》中关于贪污贿赂和渎职犯罪的章节，对于职务犯罪的惩治明确进行了规制;《行政监察法》对于行政机关及其公务人员和国家行政机关任命的其他人员的违法行为实施监察;《中国共产党纪律处分条例》对违反党纪，应受党纪处分的党组织和党员进行管理;以及中共中央办公厅和国务院办公厅在一些特定节假日前发布的规范党员干部行为的《通知》等等。这些法律、法规对规范国家工作人员和党员干部的行为进行了详细的规定，对于违法犯罪行为的惩治也做了明确的规定。

但也应该看到，目前已经颁布的法律法规比较分散、凌乱，存在着系统交叉、权责不明、重复规定的弊端，尚未形成统一协调的法律法规体系。一些应该纳入法律体系进行规制的行为并没有纳入，而是大量的采用政府规章、规范性文件以及党内法规的形式，导致我国现行大量反腐败规定立法层级不高，而且没有纲领性的法律予以统领，使反腐败法律监督机制的整体功能不能得到有效发挥，难以形成合力，甚至有些规范性文件之间存在矛盾和冲突，不利于反腐败斗争的深入发展。因此，我国反腐败法律监督体系亟待完善。

(三)我国反腐败的法律思想观念比较陈旧

随着反腐败斗争的深入和对外交流的开展，我国对于腐败犯罪的综合认识有了很大的提高，改变了过去“重典治吏”的传统认识，认识到职务犯罪惩防结合的重要性，认识到反腐败监督是一个系统工程，需要建立一整套的长效机制，而不是以惩代罚、一惩了之。这些惩防结合理念与过去相比有了长足的进步，但是与我国反腐败斗争的现实需求相比，仍然存在较为严重的滞后性。

在反腐败监督中的刑事法律规制方面，现行法律对受贿犯罪，要求行为人主观上具有“谋求不正当利益”的目的，如果行为人意图谋取的利益属于“正当”，便不能构成犯罪，这与国际上主流的对受贿罪的定罪观念是存在差距的。根据《联合国反腐败公约》第15条规定，只要向公职人员实施了行贿行为以使其作为或者不作为，不论行贿人谋取的利益是正当还是不正当的，均应成立行贿罪［6］。因为，贿赂犯罪侵犯的是职务行为的廉洁性，不能简单的以谋取利益正当与否，来判定行为的合法与不合法。

同理，对腐败案件在诉讼过程中的证据认定，我国奉行的认定标准是事实清楚、证据确实充分，要求对腐败行为的各项事实一一查证属实，这种法律思想观念已经与当前的反腐败形势不相适应。随着新《刑诉法》的颁布和我国加入《联合国反腐败公约》，惩治腐败行为进入了一个新的阶段，更加注重保护人权和当事人的权利。如果严守过去传统的证据认定标准，随着腐败犯罪手段的智能化和复杂化，会造成腐败犯罪案件的立案、定罪困难，在实践工作中无法完成反腐败的艰巨任务。因此，应借鉴国际上通行的刑事推定原则。如《联合国反腐败公约》第28条规定:“根据本公约确立的犯罪所需具备的明知、故意或者目的等要素，可以根据客观实际情况予以推定。”［7］据此，只要犯罪嫌疑人实施了具体的腐败行为，如果嫌疑人不能提供反证，就推定腐败犯罪成立。因此，只有改变我国陈旧的反腐败思想观念，才能更好的适应当前的反腐形势，化解当前腐败犯罪证据认定方面的困难，提升反腐败工作效能。

三、完善法律监督机制的措施

(一)结合我国全面深化改革的实际，从机构设置上完善反腐败法律监督机制

根据党的十八届四中全会《决定》的要求，需要形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。因此，有必要对我国现行的反腐败法律监督机制进行整合，以适应当前的反腐败工作需要。

1．改变反腐败监督机构分散的现状，整合现有法律监督机构，建立统一的反腐败法律监督机关，形成反腐败法律监督的合力

根据《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在试点地区党的各级纪律检查委员会和政府各级监察部门将进行合署办公，成立党领导下的统一的监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关，并建立与司法机关衔接的机制。通过统一领导机构的设立，避免了职能重叠、多头管理、监督力量分散的问题，有利于集中力量打击腐败行为。

2．改革现有法律监督机关的隶属现状，进行省以下垂直管理

理顺相关关系之后，对整合后的法律监督机关实行省以下垂直管理，甚至可以将统一的法律监督机关进行中央垂直管理，实现人事管理、经费拨付从同级政府的独立，以解决当前法律监督机关独立性不强的问题，破解同级监督难的现状。如在当前司法体制改革中，检察机关和审判机关实行省以下垂直管理，人、财、物由省一级统一管理，增强了司法机关的独立性，提高了公正执法和法律监督的能力，对反腐败法律监督机制的管理提供了很好的借鉴。

3．建立区域法律监督机关

在中央的统一领导下，设立大区域法律监督机构，破除腐败案件侦查、审判的地方保护主义，尤其是解决厅局级以上官员在案件侦破和审理中相关社会关系的阻碍，维护法律监督的公信力和权威性，保证案件处理的公平公正。对此，可以借鉴最高人民法院设立巡回法庭的经验，设立东北、华北、华中等大区域法律监督机关。

(二)完善相关的法律制度，形成严密的反腐败法律监督网

1．根据党的十八届四中全会《决定》的要求，加快推进国家反腐败立法

参照我国已经签署和全国人大审议通过的《联合国反腐败公约》，结合我国反腐败斗争的工作实际，尽快出台国家《反腐败法》，发挥《反腐败法》基本法的功效，明确界定腐败的行为和内涵，将对一些腐败行为的规制从目前的政府规章、党内规定形式上升为国家法律，使对腐败分子的认定和处罚有法可依，依法而行。

2．完善《反腐败法》相关的配套法律，使反腐败法律监督机制形成统一体系

尽快修订《行政监察法》，将监督的范围从行政机关及行政机关任命的人员扩展到所有依法从事公务的人员，不留反腐败法律监督的盲点，做到法律监督全覆盖;完善保护举报人的法律，维护举报人社会监督的积极性;完善我国的审计法律制度，做好任前审计、年度审计和离任审计的监督工作，防止带病提拔。

3．完善我国的反腐败防止利益冲突制度

首先，尽快完善我国公务人员的财产申报法律制度，出台我国的《公务人员财产申报法》。阳光是最好的“防腐剂”，让权力运行在群众的监督之下，能够最大限度地杜绝腐败行为的发生，保证公务人员财产来源的合法合理，不留腐败的灰色空间。其次，完善利益回避制度，修订完善我国《公务员法》中关于任职、地域、职务等方面的回避制度，预防腐败行为的发生，将腐败因素扼杀在萌芽之中。第三，完善公务人员的利益处理制度，制定我国公务人员资产管理和出售制度，通过公平公正的方式，由无利益相关的第三方进行公务人员的利益处理，防止利益输送和暗箱操作，做好反腐败法律监督的事前防范。

通过法律制度的完善，能够编制反腐败的严密“天网”，让腐败行为无路可走，使反腐败监督工作有法可依，依法可行，以适应当前严峻的反腐形势。

(三)培养廉洁的社会风气，强化舆论监督工作

我国自古就有“以廉为荣，以贪为耻”的传统美德。著名清官北宋包拯、明朝海瑞的故事至今仍被人民群众所传唱，便可看出社会对于廉洁文化的推崇。因此，应该在舆论宣传的基础上，加大对廉洁文化的投入，对于廉洁奉公的公职人员积极报道和宣传，利用互联网时代的媒体宣传优势，制作精美、生动的廉洁宣传作品，弘扬廉洁的传统美德。强化“以廉为荣、以贪为耻”的社会氛围，让腐败分子在社会上无地自容、身败名裂，使廉洁成为社会成员不能突破的底线。

舆论监督对反腐败监督十分重要，尤其在政务公开的形势下作用更加明显。当前，公务人员的一切行为均处于媒体和群众的监督之下，尤其是在移动互联网迅猛发展的今天，任何人都可以在网络上对腐败行为发表意见，随时随地将发现的腐败行为上传网络，让腐败行为曝光于公众眼前。舆论监督对腐败行为形成强大的威慑，因此，法律监督部门应该广开言路，充分利用大数据时代移动互联网的优势，用心打造舆论监督平台，如开通法律监督举报的官方微博、微信、官方举报网站、论坛等，对于提供腐败线索并加以证实的举报人进行奖励和宣传，形成全民监督的社会氛围。同时，媒体对发现的腐败行为也应该进行跟踪采访、连续报道，力求水落石出，发挥新闻报道追求真相的作用，引导民众对腐败行为始终保持高度关注，防止腐败分子蒙混过关，躲避追查。如韩国总统朴槿惠“闺蜜门”事件，正是由于媒体的连续报道，对朴槿惠形成强大的舆论压力，迫使事实的真相不断被挖掘出来，充分发挥了新闻媒体反腐败“警犬”的作用。

(四)加强国际合作，打压腐败分子的生存空间

反腐从来都不是一家之事，需要通力合作才能完成。在国与国之间交流如此频繁的今天，反腐败斗争也应该加强国际合作。腐败分子的外逃，不但造成我国国有资产的非正常外流，破坏我国正常的经济秩序，而且损害了国家反腐败的权威和尊严，影响我国反腐败的效果和威慑力。同样，腐败分子的外逃对逃入国也存在着不利的影响，因为腐败是全人类共同唾弃的行为，与人类社会主流的价值观相悖。如果接纳腐败分子，势必会造成逃入国民众和国家价值观的冲突。而且，由于外逃腐败分子携带大量资金的突然进入，会扰乱当地的金融和房地产市场，破坏逃入国经济秩序的稳定。因此，国家间反腐败合作具有现实的基础。我国对于外逃腐败分子发出的红色通缉令，获得了国际上大多数国家的支持，通过国家间的合作挤压腐败分子在逃入国的生存空间，迫使其主动归案自首，目前已取得积极的成效。

因此，我国应该在当前反腐败合作的基础上，进一步加强国际间合作，完善相关的引渡、司法协助、遣返等法律规定，做好对腐败分子的抓捕和缉拿工作。同时，还应完善相关的赃款追回法律制度，加强与各国海关和国际金融机构的合作，将腐败分子带到国外的国家财产予以冻结、追回，消除腐败分子在境外生存的物质基础，维护国家和人民群众的利益。而且，国际间的反腐合作还能对潜在的外逃腐败分子产生威慑作用，使其不敢、不能、不想携款潜逃，尽快投案自首，受到应有的惩罚。

四、结语

面对当前反腐败斗争的严峻形势，在坚持走法治反腐之路的基础上，要清醒的认识到反腐败法律监督机制是一项系统性工程。需要结合我国反腐败的实际工作，并借鉴国外先进的反腐败经验，充分调动社会各方面的力量，不断的予以完善，才能形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，从根本上遏制腐败态势的蔓延，为全面深化改革保驾护航，实现维护国家和人民群众根本利益的最终目的。

［1］吴建雄．法治方式是反腐败斗争的必然选择［N］．中国日报(英文)，2015－1－14(时评版)．

［2］中国共产党第十八届四中全会．中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［S］．

［3］中国共产党第十八届四中全会．中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［S］．

［4］蒋文常．关于建立反腐败法律机制的构想［J］．长春工程学院学报(社会科学版)，2003(4－4):5．

［5］江国华，韩玉亭．法治反腐策略研究［J］．理论探索，2014(06):105．

［6］联合国反腐败公约(中文版)［DB/OL］．法律图书馆http://www．law－lib．com，最后访问日期2016年11月27日．

［7］联合国反腐败公约(中文版)［DB/OL］．法律图书馆http://www．law－lib．com，最后访问日期2016年11月27日．

【责任编辑:张戈】

Research on the construction and improvement of legal supervision mechanism of anti-corruption in China

Zhang Yongtao
(Beipiao People's Procuratorate of Liaoning Province，Chaoyang Liaoning 122100，China)

Since the reform and opening up，anti-corruption struggle has been actively carried on in China．With the deepening of the reform and opening up，the corruption phenomenon has not been checked，but has the tendency of spread．In order to guarantee the smooth progress of the comprehensive deepening reform，safeguard the interests of the country and the people，it is necessary to perfect the legal supervision system of anti-corruption，form a long-term mechanism of anti-corruption under the rule of law and fundamentally eliminate the living space of corruption．

anti-corruption;anti-corruption under the rule of law;legal supervision;mechanism

张咏涛(1983—)，男(汉族)，辽宁北票人，辽宁省北票市人民检察院反贪局科员，法学硕士，主要从事职务犯罪侦查研究。

2016－11－06

D523．4

A

1009－1416(2017)01－035－05