论国家监察体制改革下监察权力的配置问题

郑丽利

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

论国家监察体制改革下监察权力的配置问题

郑丽利

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

分析监察权力分配的现状可以看出我国监察权力比较分散，且有重叠之处。而国家监察体制改革成立监察委员会有效地解决了这个问题。但是试点方案在一些问题上不是很明确，因此监察权力的重组面临许多重要问题。现有的哪些职能部门应该转隶到监察委员会、如何完成监察委员会监察权力和侦查权的衔接以及留置权该如何行使都是监察权力分配所亟待解决的问题。

监察权；监察体制改革；监察委员会

1 监察权力分配的现状分析

要弄清楚监察权力的分配就要厘清监察、监督的区别。监察针对的对象主要是公权力的行使主体，而监督是一个比较宽泛的概念，广义上的监督是包括监察的，但监察更具专业性。我国大部分的主体都可以行使监督权，但是监察权的行使主体大多是国家机关。目前主要有以下机关具有监察性质的权力。

国家权力机关的监督权。它的监督对象包括行政机关、司法机关及其工作人员。它的监督范围是比较广泛的，但是在实践中容易流于形式，监督成效依赖于人大代表的素质，因此主观性比较强，也稍显被动。

行政机关的监督权。它包括行政机关内部上下级之间的监督、审计机关和行政监察机关对行政机关及其公务人员的监督。这里的行政监察机关是人民政府行使监察职能的机关，是政府的内设机关。它的监察对象是本级人民政府的各个部门及其公务员或者由各部门任命的其他人员和下一级人民政府及其主要负责人。行政监察机关享有检察权、调查权、建议权和一定的行政处分权。这里还应该理清信访机构和行政监察部门的关系。信访机构是县级以上人民政府的内设机构，它的主要职责是协调处理好信访事项、接待来访等，这区别于行政机关内设的行政监察部门。从信访部门履行的七项职责上看，事实上信访机构不享有监察权，它主要是为党、政府和人民群众之间架起一座沟通的桥梁。把人民的意见反馈给政府，但是不应该处理与控告和申诉监察对象相关的案件[1]。

检察机关的监督权。检察机关行使检察权，主要监督的是刑事法律的执行，打击违反法律的犯罪行为。它监督的对象是国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的国营企、事业单位的领导干部以及自己职权范围内的行政案件。检察院内部设置的机构中的大部分部门都可以行使监察职能：反贪贿赂局（综合处、大要案指挥中心办公室、侦查处）、反渎职侵权局（综合处、大要案指挥中心办公室、侦查处）、监所处、机关党委、纪检监察处、人民监督员办公室、案件管理中心等，还有专门的侦查处。刑事诉讼法中规定的刑事措施都是检察院行使监察权的体现。

党的纪检机关的监察权。纪检监察机关有多个纪检监察室构成。它的职责和实质是党内的问责监督，监督对象是党的领导机关和领导干部。但是难以上升到对国家公器的监察上。

综上所述，人大、行政机关中的审计部门和行政监察部门、检察机关中的大部分部门、党的纪检机关等都享有监察的权力。但是各种重要的监察职能分布在这些行政机关、司法机关中，多头负责，资源分散，而且还有重复重叠之处。

2 国家监察体制改革中监察权力的重组

就我国目前的监督体系而言，监督权力过于分散，监察效率有待加强。党内监督和行政的监督大都是同体监督，实践中遇到了很多困难。国家监察权力改革通过设立监察委员会使监察权力变得高效和集中统一，而且监察权力的重组也是合宪合法合理的。经过改革的国家监察体制相比于旧的监察体系，有很多优势。

从机构的设置上来看，体现了监察委员会的合宪性，也因此保障了监察权力来源的合宪性。国家监察委员会要合宪，有以下三种路径：《宪法》第62条的关于全国人大职权兜底条款和67条的全国人大常委会履行全国人大授予的其他职权，67条的全国人大常委会、人大有权解释宪法，62条的全国人大有权修改宪法[2]。试点地区的监察委员会由本级人代会选举产生，保证了监察委员会的产生是符合宪法规定的，也说明了监察权力来源的合法性。从委员会主任、副主任、委员的任命上来看，是可以代表人民的意志的，保障了权力行使的民主。实践中人大监督缺位、流于形式，使监督难以落到实处，成立国家监察委员会可以和人大形成相互监督的格局，还可以对其他人员进行有效的监督。国家组织体系的架构从“一府两院”变成了“一府一委两院”。

从监察对象上来看，它对所有行使公权力的公职人员进行监察。虽然相比于人大的监督，它的范围还比较狭窄，但是它解决了对行使公权力的人大工作人员进行监督的问题。相比于行政监察部门、党纪机关、监察委员会，人大监督的监督对象覆盖了所有的公职人员，对象比较广泛，但是在监察后的执行效果上还存在不足，在实践中可能流于形式，监察委员会在这个方面比较高效。目前政府内设的监察部门主要监督的是政府公务人员，但是对人大、政协、检察院、法院的公职人员却缺乏监督，所以相比于行政监察部门，监察委员会的监督对象更为广泛。

从职权上来看，监察委员会具有监督权（监督公职人员依法履责、秉公用权、廉洁从政、职业操守情况）、调查权（调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为）和处置权（对上述行为做出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉）[3]。从履行职权的措施上来看，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。将试点地区的政府监察部门、预防腐败部门和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等相关职能整合至相关委员会，有利于监察权力的集中。并且新增了留置这项调查措施，在监察方式上有了新的突破。

因此，在监察权力重新分配的过程中，首先解决的是监察权力来源的合宪性，在这个基础上更好地进行监察权权力体系的架构，使监察的对象范畴变得更广，监察的方式种类变得更多，监察也更能落到实处，更加高效。

3 监察权力运行中需要注意的问题

3.1 新成立的监察委员会包括哪些职能部门

试点方案指出将政府的监察部门和预防腐败部门、检察院的反贪污贿赂部门和反失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合到监察委员会。因此我们可以看出方案并没有明确地、穷尽地列举需要转隶到监察委员会的部门。对政府监察部门而言，目前没有争议的是将行政系统内部的行政监察部门整体转隶到监察委员会。但是关于审计机关是否需要进行职能整合还存在争议。支持者认为审计机关的监察模式已经相对完善，没有必要再进行调整。反对者则认为将审计机关并入监察委员会能更好更高效地反腐。笔者不赞同将审计机关并入监察委员会，原因有：其一，十八届六中全会公报指出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”说明未将审计纳入到监察委员会的职权范畴。其二，国家监察委员会的成立势必会影响到很多法律的修改和变动，而审计机关的监察已经相对独立和完善，这可以降低修法的成本，避免社会资源的浪费。对检察院而言，可以说它是监察体制改革职能整合最核心的部分之一。目前试点中只明确列举了检察院的三个部门，对于其他相关的职能部门没有做出说明。北京市人民检察院检察长敬大力提出检察机关除撤销反贪局、反渎局、职务犯罪预防等部门外，还应撤销侦查指挥中心、举报中心两个部门。因此对于检察院的哪些相关部门需要并入监察委员会应该进行明确的穷尽式列举。

3.2 处理好监察委员会的监察权力和侦查权的衔接问题

试点方案中提出要建立监察委员会和司法机关协调衔接机制。这里一个突出的问题是侦查权与监察权的衔接。

先前，关于监察委员会是否应有侦查权引发了热议。有学者认为监察委员会应该定位为执法监督机关而不是司法机关，它不继受行使检察机关的侦查权、批捕权和公诉权[4]。但是从目前试点地区暂停行使的法律政策来看，是承认监察委员会有侦查权的，只不过行使侦查权的范围是有限度的。通过试点地区暂停《刑事诉讼法》第18、148条的行使说明监察委员会除了整合了检察机关的侦查权，还对公安机关的侦查权也有涉足。

在衔接机制上，试点地区探索检察院三级院统一设立“职务犯罪监察部”。北京相关职能部门转隶后，检察院对职务犯罪案件保留行使补充侦查等职能。北京市检察院三级院拟统一设立“职务犯罪检察部”，浙江省也提出设立内设机构专门负责司法机关与监察机关的衔接。这是为了专门与监察委员会进行办案衔接。山西省还积极探索纪法协调衔接机制，在线索处置、证据转换、案件移送等方面，建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制。因此，要处理好线索证据侦查权与检察机关侦查权的衔接。除了处理好司法检察机关与监察机关的关系，还应当注意和公安、海关、税务、审计、工商等与职务犯罪关系密切的部门建立犯罪线索的移送机制。

具体而言，目前反贪污贿赂部门负责12个罪名的职务犯罪案件立案、侦查工作；反渎职侵权部门负责42种渎职侵权犯罪案件侦查工作。除上述犯罪的侦查权外，原由公安机关管辖的国有企业、事业单位人员失职罪和滥用职权罪以及涉及村民委员会等基层组织人员的非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪、挪用资金罪、职务侵占罪等是否一并由监察委员会负责，都应明确规定[5]。而且试点方案中明确列举的暂停适用的5种法律，兜底的是其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，但对于其他法律中规定的由监察机关行使侦查权的职责并未做出规定。笔者认为由监察委员会负责侦查的犯罪应当穷尽式列举，否则容易与检察机关、公安机关管辖的案件混淆。对于涉及侦查权的相关法律也应当进行梳理，厘清侦查权行使的界限。

3.3 行使监察权力的措施：留置权的行使

试点方案明确规定监察委员会可以采取留置措施以保障职权的实现。在《行政监察法》《刑事诉讼法》中并未出现留置措施，也没有相关规定。2012年《警察法》第9条出现了“留置”二字，并对留置的时间、适用等作了规定；2016年《警察法》（修订草案稿）中第19条也有现场留置的规定。《警察法》中的留置是一种行政强制措施。国家监察委员会的留置本质上是一种调查措施，但是作为一项限制人身自由的权力，很多人担心它会被滥用，因此它的审批权限、方式方法、工作流程等应该做进一步的规定。留置的期限可以参考《行政监察法》中规定的监察机关调查的6个月的期限来确定。有专家指出要严格控制留置期限；监察委员会设到了县一级，留置的审批权可以上收一级；留置过程中应全程录像录音[6]。在实践中，对“双规”的质疑声也越来越大，留置权的适用可以减少“双规”和“两指”的使用。在一定程度上这两者的功能是重合的，因此留置是否能取代双规取决于留置权制度的优劣。因此应该积极探索，形成一套完备的留置权行使体系，最后完成监察体制与纪检机制的有效衔接。

4 结语

在监察权力重组配置的过程中涉及的不仅仅是上述问题，诸如监察权力重组后监察委员会与其他机关之间的关系如何处理、与权力清单制度如何衔接、涉及的法律如何修改等问题都有待解决。监察委员会的成立意味着整个权力组织架构的变动，牵一发而动全身。在国家监察体制改革中，如何实现现有机制和新的监察机制的有效衔接是一个核心并且必须解决的问题。目前我国只能依托于试点改革的实践以及借鉴历史和境外的经验，循序渐进，逐步完成这项宏伟的工程。

（责任编辑 杨文忠）

[1] 孙佑海.国家监察机关与其他有关机关的关系[J].政治与法律，1987（5）:34-35.

[2] 肖巧平，乔正龙.监察委试点后，如何获得宪法“通行证”[J].人民之友,2017（1）:34-35.

[3] 国家监察体制改革，你需要了解这些[J].方圆,2017（1）：58-59.

[4] 马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报,2016（6）:15-21.

[5] 沈思.国家监察体制改革中法治保障初步思考[N].中国纪检监察报,2017-02-15（08）.

[6] 王丽娜.监察改革试点首现“留置权”“双规”或受影响[EB/OL].http://view.inews.qq.com/a/20161231A01SB900， 2016-12-31.

On the Allocation of Supervisory Power under the State Supervision System Reform

ZHENG Li-li
(Law School, Anhui University, Hefei 230601, China)

Analysis of the status quo of monitoring the distribution of power can be seen in China's supervisory power is more dispersed, and there is overlap. And the establishment of the national supervision system reform committee to effectively solve the problem. However, the pilot program is not very clear on some issues, so the restructuring of the supervisory power faces many important issues. What are the functions of the existing connection department should commission, to the commission over how to complete the supervision and investigation of the right of lien and how to exercise the supervisory power allocation is the problem to be solved.

supervisory power; supervision system reform; supervisory committee

D912.1

A

1008–2093(2017)03–0049–04

2017-03-16

安徽大学廉政法治协同创新中心2016年度研究生创新项目（ADLZFZ16YC07）

郑丽利（1992―），女，浙江衢州人，在读硕士，主要从事监察体制研究。