我国非法野生动物交易法律规制研究

马偲雨

(南开大学，天津 300350)

我国非法野生动物交易法律规制研究

马偲雨

(南开大学，天津 300350)

野生动物是生态系统中至关重要的组成部分。野生动物保护是当今社会面临的重要挑战之一，野生动物交易的法律规制可以为野生动物保护提供重要的制度保障。我国现阶段加入的国际公约、野生动物保护的法律法规、野生动物资源的所有权制度与管理体制的局限性，成为非法野生动物交易有效规制的障碍。完善野生动物交易规制，需要借鉴外国的有益经验，从扩大野生动物界定的范围、明确野生动物资源所有权、协调野生动物交易管制主体、加强预防措施、加快动物福利立法的角度进行系统改进。

野生动物；交易；盗猎；法律规制

《我们共同的未来》指出：“物种可以无数种形式对人类福利起到高速增加的作用，这就是要加倍努力来保护地球上成百万个物种的主要原因。”[1]野生动物作为其中的一员，其生理基因与生理特性具有许多优越性，在维系生物群落与功能完整，尤其是在动物与植物相互作用与协同化发展上发挥着极其重要的作用。据IUCN统计，我国领土内存在超过34687个物种[2]。许多物种因为人类活动已经濒临灭绝或者其生存环境遭受严重破坏。近年来，象牙、穿山甲、果子狸等野生动物及其制品大量涌入市场，成为工艺品或者被送上餐桌，虐待、残害野生动物的事件层出不穷。野生动物私主体之间的交易行为与野生动物盗猎者联系密切，成为一条非法产业链，不仅扰乱市场秩序，还引起生态系统破坏、疾病传播、生物入侵等一系列问题。面对日趋严重的野生动物资源破坏的局面，野生动物交易的法律规制势在必行。对我国野生动物交易的法律规制不仅在于控制野生动物非法交易，也是保护野生动物的一种有效手段。

一、非法野生动物交易法律规制的理论基础

(一)公共物品理论

野生动物作为自然资源的一种可以供社会成员共同享用。人类的生存和发展对自然资源的大量掠夺、野生动物生境的破坏，使野生动物数量和种类日益减少，成为一种稀缺性的资源。这种公共性与稀缺性赋予野生动物公共资源的属性，即具有非排他性与竞争性。第一，任何人都可以从自然界中免费获取野生动物资源，并可以进行交易，获取利润。社会成员有强烈的动机多消费，导致某些野生动物资源濒危或灭绝。第二，个人对野生动物资源的掠夺，减少了其他人对这种资源的享有，比如获得的经济价值与观赏价值的减少。公共物品的产权不明晰极易致使“公地悲剧”的发生，造成资源枯竭。野生动物资源的私人交易往往没有交易市场，交易价格只能反映劳动与资本成本，却没有相应的价格衡量野生动物资源的价值，极易发生“市场失灵”。因此，政府主要采用命令控制手段，即通过管制与界定野生动物资源产权的方式保护野生动物资源，防止野生动物资源的不当占有与交易。

(二)外部性理论

野生动物资源交易能够带来巨大的经济福利，产生正外部性。但是，过度的从自然界中攫取野生动物资源将造成环境发展的不可持续，最终其后果将反作用于人类，引起外部不经济性。同时对野生动物资源的开发造成生态破坏所形成的外部成本与产生的经济效益没有在野生动物资源交易活动中得到良好的体现，使得野生动物资源保护领域难以达到帕累托最优。在国际野生动物资源交易过程中，进口者随意放生外域野生动物可能导致进口国的疾病传播或生物入侵，出口国的生态环境与社会稳定也会受到影响，由此产生跨界外部性。在解决跨界负外部性时，每个进行野生动物资源交易的国家都有强烈的动机去试图通过搭便车，以获得别国采取措施带来的收益，最好的解决方法是通过合作与协商，全体国家都参与其中，共同抵制非法野生动物交易，使每一个国家都可以获得收益。

(三)动物福利与动物权利理论

维护动物福利与动物权利一直是动物保护立法的核心问题。长期以来，动物被认为与人类一样具有情感、能够感知痛苦。动物福利理论认为任何动物不论其价值都应该受到保护。一般来说，动物福利概念被理解为人类应该“人道”地利用动物，至少应该通过禁止“不必要的残忍手段”来确保动物的福祉[3]。而动物权利理论认为动物是法律关系的主体，即动物与人平等，享有生命权、健康权和追求幸福的权利，反对动物的任何利用。与动物权利的要求不同，动物福利理论不反对对动物的合理利用，因此，动物福利理论在各国得到广泛的认可。野生动物交易通常伴随着对野生动物的遗弃、虐待、残杀，野生动物的生存状态也很难得到保障。野生动物交易过程中对福利的保护应不仅仅局限于保护其经济价值，还应着眼于是否采取合理的手段确保动物的康乐。

二、我国非法野生动物交易规制的相关法律检视

(一)我国缔结的国际公约效力有限

国际野生动物交易主要由《濒危野生动植物种国际贸易公约》(以下简称《公约》)加以规定。《公约》主要保护可能由于国际贸易而遭受威胁的野生动植物，并采用野生动植物分级与许可证的方式，包括完全禁止受到濒危灭绝威胁的野生动物及其标本的商业性贸易，限制可能灭绝的野生动物的贸易等。我国于1980年加入该《公约》，截至目前，《公约》的缔约国达到183个，它被认为是比较成功的国际公约，因为在过去的几十年内，没有任何一个列入《公约》的物种灭绝。但是由于该《公约》的强制力有限，其执行只能依靠各国的国内立法细化和贯彻。在各缔约国内政治、经济、宗教等因素的作用下，各国国内立法和实践时常违背该《公约》的宗旨，并且《公约》缺乏野生动物贸易履行的有效监督机制，导致国际野生动物贸易规制的效果不尽人意。该《公约》为我国野生动物交易立法提供了指导性、基础性的建议，而我国为履行《公约》付出了巨大的努力，相继制定了一系列的法律法规。但是从目前国内与国际的野生动物交易现状来看，该《公约》没有起到应有的效果。

(二)野生动物界定有误

《野生动物保护法》第1条指明立法目的，即保护野生动物，拯救珍贵、濒危的野生动物。后续的条文又做出进一步的解释：只有那些珍贵、濒危，具有重要生态、科学、社会价值特征的野生动物才受到本法保护。目前野生动物主要可以分为两大类：重点保护的野生动物(包括一级和二级保护野生动物)和非重点保护的野生动物(包括具有重要价值，即“三有”野生动物和不具有重要价值的非重点保护的野生动物)。在野生动物及其制品的交易方面，该法仅禁止出售、购买国家重点保护的野生动物及制品，并辅之以刑法与行政法层面的保护。对于非重点保护的野生动物及制品，只要提供狩猎、进出口等证明即可进行交易，没有交易数额的限制。

由此可见，我国除了国家重点保护的野生动物之外，其他野生动物交易的规定都较为宽松，对交易野生动物行为的规制并不完备。究其原因，我国立法过分重视野生动物的价值，以至于受到保护的野生动物种类有限。通览《野生动物保护法》，“重要的”、“生态、科学、社会价值”等词语反复出现在法律条文中，以突出此种野生动物受到严格保护的原因。然而，很难说那些没有被纳入此类的野生动物不具有重要的价值，不值得受到平等的保护，不需要限制交易。此外，野生动物保护存在不确定性和风险，现有的野生动物调查方法与技术手段的合理性与科学性都有待时间的证明，野生动物不同类别之间可能会相互转化。对不具有重要价值野生动物保护的漠视，无疑纵容野生动物盗猎、非法交易等行为。

(三)野生动物所有权制度单一

我国单一的野生动物资源所有权制度是我国野生动物交易法律规制实施困难的主要原因。我国《宪法》与《野生动物保护法》规定野生动物属于国家所有，明确了野生动物资源的国家所有权制度，社会成员不享有所有权。但是社会成员可以向国家申请捕猎证或狩猎证，才能从野外捕获野生动物，对捕获的野生动物及其制品享有所有权。这种单一的所有权结构存在诸多弊端。首先，我国国家所有权的权利主体是国家，即全民，西塞罗在著作《共和国》中指出：“国家乃人民之事业，而人民是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。”可见，国家与全民都是一个集合的概念，不能自发保护其所有权，这就需要国家机关代为行使国家所有权的管理职能。而由于社会成员不享有所有权，当然会怠于保护野生动物。其次，国家机关由若干社会成员组成，这些社会成员负有对野生动物管理的职责，难免会滥用权力逃避义务，以致权力寻租、监管不力等现象时有发生，为非法野生动物交易起到推波助澜的作用。

(四)野生动物交易管理体制滞后

1.野生动物交易管制主体不健全

野生动物交易管理涉及多个部门。国家林业局和农业部或国务院负责审批野生动物或制品贸易的申请，濒危物种进出口管理办公室负责核发允许进出口证明书。海关负责查处其辖区内走私重点保护的野生动物及产品案件。公安负责查处其辖区内交易重点保护的野生动物及产品案件。森林公安负责监管山区、森林内盗猎野生动物的行为。工商局与食品药品监督管理局负责市场内部的非法经营野生动物及其制品的行为。但是由于各个部门各司其职、互不干涉，权力内容有所交叉，在规制非法野生动物交易方面出现信息沟通不畅，执法困难等问题，野生动物管理机关在野生动物交易管理方面需要依靠公众的力量。

为了协调各部门在野生动物交易执法中的作用，新制定的《野生动物保护法》第36条新增了野生动物保护执法中的国际合作与部门协调机制，以打击野生动物及其制品走私与非法贸易。新法生效之后，国家各部委及天津、河北、江苏等省市随即召开了全国性与地区性的打击野生动物植物交易的联席会议，并实施一系列的打击非法交易的专项整治计划。但是，打击野生动物非法交易的部门协调机制由来已久，纵观中央、地方层面近些年以召开联席会议的方式协调各方在打击野生动物非法交易的行动，各机关召开会议的时间间隔较长，决策的合理性有待提高。各机关联合开展的一般是短期集中式的打击行动，针对具体的群众举报或社会反响较大的事件打击力度较大，长期的收效不明显。新法第36条确立的只是宣誓性、原则性的要求，缺乏具体的实施路径和条件。如果没有与之对应的实施细则，那么打击野生动物非法交易的协调机制难免重蹈覆辙。

2.野生动物交易管理模式不足

首先，现行法律法规对违反野生动物交易法律规定行为的管理大多是采用末端处罚的方式，即在野生动物交易发生之后才进行管理。目前我国对野生动物保护和对野生动物交易的预防措施的投入略显不足，不重视对野生动物栖息地的保护或开展有效的国际合作，因而不能有效从源头杜绝野生动物盗猎与走私的行为。在日益增长的消费需求下，野生动物盗猎者、走私者为了追逐利润铤而走险。对于野生动物交易产业链的规制仍然停留在处罚食用、盗猎、饲养、交易行为的层面，对违反法律规定的行为进行吊销许可证、罚款、撤职等行政处罚或者追究刑事责任，对没收的野生动物制品进行销毁或放生。这些末端处罚的方式具有一定的滞后性，因为此时拯救野生动物已经为时已晚。

其次，野生动物交易管理过程对野生动物福利的关注较少。新《野生动物保护法》加入了禁止使用毒药、爆炸物等方式猎捕野生动物的条款，人工繁育国家重点保护动物的条款中加入了满足饲养场所卫生条件、禁止虐待野生动物的规定，解决了我国野生动物福利立法缺位的问题，表明我国动物福利相关立法已经得到了长足的发展。但是新法在野生动物福利保护方面仍然不够全面，例如在野生动物交易方面，还缺少有关动物福利保护的内容。

三、完善我国非法野生动物交易法律规制的对策

(一)扩大野生动物界定的范围

目前，我国《野生动物保护法》对野生动物的界定过于狭隘，野生动物保护的范围应当适度扩大，并限制非国家重点保护的野生动物交易。美国ESA(《濒危野生物种法案》)为我国的立法改进提供了良好的范例。因此，我国对野生动物的界定应不局限于旧有的分类方式，建议将野生动物分为三类，采取不同严格程度的管理方式。第一类是珍贵、濒危的野生动物，除出于科学研究、种群调控、疫源疫病监测等目的之外绝对禁止交易。第二类是具有美学、生态、教育、历史、娱乐、科学价值的野生动物，应当根据科学评估后严格限制交易量。第三类是其他种类的野生动物，应当限制交易，并建立限制交易的野生动物名录。同时，在制定相关的野生动物名录时，应当考虑把未纳入公约的其他国家的濒危或限制交易的野生动物列入名录。

(二)合理分配野生动物资源所有权

我国单一的野生动物所有权制度已经不适合社会发展的需要，亟需构建多元的所有权制度。目前学界关于野生动物所有权的归属存在三种观点：第一种观点认为，野生动物资源属于国家所有，社会主体需依法取得野生动物资源的所有权；第二种观点认为，野生动物属于无主物，国家对其不拥有所有权，社会主体可依先占制度获得所有权；第三种观点主张个人或单位驯养、繁殖的野生动物属于个人所有，其余的野生动物属于国家所有。本文认为以上三种观点均具有局限性，我国野生动物资源应采用国家所有权、集体所有权与个人所有权相结合的多种所有权结构。

珍贵、濒危的野生动物和自然保护区内的野生动物应当由国家所有，便于国家统一保护和管理，任何社会成员不得享有所有权。集体所有的草地、林地、荒地、山岭、滩涂、河滩等范围内除珍贵、濒危的野生动物外，为集体内部的成员共同共有。集体需要严格地按照限额规定交易野生动物及制品，可以允许持有捕猎证或狩猎证的集体成员外的个人进入集体土地内捕猎或狩猎，发展生态旅游，野生动物认养等。集体中的成员也需要履行一定的义务，例如对配合国家对珍贵、濒危的野生动物的保护，对野生动物资源的开发利用需要注意保护环境与生态平衡，监督集体土地内的捕猎、狩猎行为。对于违反规定的集体或个人，公安机关可以做出罚款、拘留等行政处罚。同时，应对保护野生动物的集体、个人给予补贴。野生动物交易可以适当引入财税制度，对交易行为征税，税收作为当地野生动物保护资金和补贴的来源。个人、单位驯养繁殖的野生动物，个人、单位对其享有所有权。交易的对象应该是具有野生动物及制品收购、制作资质的个人或单位并对其资格进行审查，并完善野生动物标识制度。

(三)协调野生动物交易管制主体

本文认为解决野生动物交易管制的主体的协调问题可以采用两种方法。第一种是制定相关规定野生动物管理部门协调的实施细则，明确各部门在打击野生动物非法交易中的作用，规定联席会议的召开程序、联合执法的实施效果评估、监督机制等内容，避免推诿责任，以节约社会资源，提高执法效率。第二种方法是建立一个统一的常设议事协调机构，比如可以建立国务院野生动物交易管理办公室，授予该机构打击非法野生动物交易的权力，包括拟定野生动物交易管理的法律法规、方针政策和规划；组织打击野生动物非法交易的工作考核；调查、协调、指导全国的野生动物交易管理工作；负责制定野生动物交易监管政策措施的顶层设计等等，其成员应包括农业、林业、渔业、海关、公安等有关部门的负责人。

(四)加强野生动物非法交易的预防措施

我国幅员辽阔，边境线狭长，野生动物分布不均，野生动物盗猎与交易等行为不易侦查，走私者涉险携带野生动物及制品穿越我国边境线，流入我国市场。这些野生动物及制品来源于一些发展中国家，这些国家的野生动物盗猎行为更加血腥和残忍，盗猎者往往形成庞大有组织的犯罪团伙，交易产生的收入成为恐怖组织的活动资金，威胁当地居民与生态环境的安全。因此，对于野生动物非法交易的管制，需要从源头上预防，即在国内完善自然保护区与国家公园的建设，在国际上杜绝野生动物及制品走私。

1.加大自然保护区与国家公园建设

对于自然保护区的保护，我国于1994年通过了自然保护区的专门立法——《自然保护区条例》，于2011年进行修订，使之与其他法律法规、地方性规章相辅相成，对保护野生动物、防止野生动物盗猎起到了十分重要的作用。目前我国的国家级、地方级自然保护区已达到两千余处。我国十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立国家公园体制，对九个野生动物栖息地展开国家公园试点工作，国家公园体制的总体方案即将出台，为预防野生动物非法交易提供新的契机。本文认为，我国的国家公园与保护区建设要以保护优先为原则，兼顾经济发展与保护公园生态环境的关系，需要加大经济投入，增加护林员、野生动物巡护员数量，提高园区巡查力度，严惩盗猎野生动物的行为。为保护国家公园内的野生动植物设立基金、完善生态补偿、拓宽公众参与的渠道，使国家公园及保护区外围居民加入其中，充分发挥人民群众的监督作用。

2.促进国际合作

我国应在国际层面上积极履约，广泛展开双边、多边合作，坚决抵制非法野生动物交易，树立良好的大国形象。现阶段，我国可凭借“一带一路”与沿线国家展开密切的交流与协作，明确野生动物保护与打击野生动物非法交易不是一国之责任，须建立野生动物保护的命运共同体与责任共同体，宣传保护野生动物的必要性与紧迫性，避免国家之间的野生动物资源过度掠夺与进出口。尤其是对于东南亚与非洲的欠发达国家，我国应为其提供动物保护方面的援助，进行野生动物驯养、繁育、监测、检疫等技术交流，开展海关等部门的联合执法，为打击野生动物盗猎行为提供物质及资金支持。对于与我国领土接壤的国家，可以与该国建立联合的跨界生态保护区或野生动物走廊，进行联合管制，加强边境线的巡查，以减少我国域外的野生动物走私进入我国。

(五)加快野生动物福利立法步伐

在保护动物权利还是动物福利方面，有学者认为“基于大多数国家的主客二元法律结构以及该结构确定的法律秩序的现状，维护动物权利的立法缺乏可行性”[4]。长期以来，我国野生动物属于法律关系的客体，野生动物交易语境下保障动物权利将举步维艰，因此，我国采用动物福利理论更为可行和实际。野生动物交易涉及的动物福利指人们在开发、利用野生动物资源时满足野生动物的生理需求，避免人类不必要的虐待或生命的剥夺。我国学者多年来为推进动物福利付出巨大的努力，相关法律对动物福利的重视表明我国法律并非对动物福利问题置若罔闻。希望动物福利立法尽早出台，野生动物交易中的动物福利问题的解决将指日可待。

[1]世界环境与发展委员会著，王之佳，柯金良译.我们共同的未来[M].长春：吉林人民出版社，1987：186.

[2]https：//www.iucn.org/asia/countries/china.

[3]崔拴林.论动物福利概念的内涵——动物客体论语境下的分析[J].河北法学，2012(02)：92.

[4]常纪文.动物福利与动物权利之辨析[N].中国社会科学院院报，2006-06-03.

【责任编辑：柴 玮】

Study on legal regulation of illegal wildlife transactions in China

Ma Siyu

(Nankai University，Tianjin，300350，China)

Wildlife is a vital part of the ecosystem.Wildlife protection is one of the important challenges faced by the society today.The legal regulation of wildlife transactions can provide important system guarantee for wildlife protection.The international conventions，the laws and regulations of wildlife protection，the ownership system of wildlife resources and the limitation of management system have become obstacles to the effective regulation of illegal wildlife transactions.To improve the regulation of wildlife transaction，we need to learn from the beneficial experience of foreign countries to improve the system from the perspective of expanding the definition of wildlife，clarifying the rights of wildlife resources，coordinating the main body of controlling the wildlife transactions，strengthening preventive measures and speeding up animal welfare legislation.

wildlife；transaction；poaching；legal regulation

马偲雨(1993—)，女(汉族)，辽宁沈阳人，南开大学16级环境与资源保护法学硕士研究生，主要从事环境与资源保护法律制度研究。

2017-01-12

D912.6

A

1009-1416(2017)03-077-05