协商民主视域下的基层治理实践——以辽阳市“两代表一委员”工作室为例

王伟达

（中共辽阳市委党校 辽宁 辽阳 111000）

协商民主视域下的基层治理实践
——以辽阳市“两代表一委员”工作室为例

王伟达

（中共辽阳市委党校 辽宁 辽阳 111000）

协商民主作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，正在经历着从一种民主理念向社会治理实践的转换。辽阳市“两代表一委员”工作室集协商民主与基层社会治理功能于一体，按照利益诉求平台、矛盾化解平台、协商对话平台的框架对社会基层协商治理做出了重大创新。工作室的创立将协商民主在基层进行了制度化的尝试、实现了多元主体参与的网络型协商治理体系、实现了党代表、人大代表、政协委员从“会议代表”向“民意代表”的转变。对于社会基层协商治理实践具有重要的意义。

协商民主；基层治理；两代表一委员

协商民主理论虽然发源于西方世界，但自引进我国之后，已烙上了鲜明的“中国印记”。正如党的十九大报告指出的：“协商民主是党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”我国特色社会主义已进入社会主要矛盾发生历史性转变的新时代，如何用协商民主来化解基层中的矛盾和问题，如何“保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”，成为当下研究的重要课题。

本文以辽阳市“两代表一委员”工作室为案例，探讨基层协商民主的可操作化路径，同时也为基层政府解决基层矛盾提供全新的思路，对基层治理实践有一定的参考和指导作用，为推进国家治理体系和能力现代化做有意义探索。

一、协商民主与基层社会治理的结合：辽阳“两代表一委员”工作室的组织构架与运作模式

近年来，辽阳市积极探索“两代表一委员”工作室发挥作用的有效途径，按照“有平台、有制度、有载体”的运行架构，在全市做到了工作室的全覆盖。工作室以“察民情、知民意、解民忧、促发展”为主要工作内容，通过群众诉求在工作室反映，代表、委员作用在工作室发挥，走出一条社会协商治理的新路径。

（一）加强组织保障，专门成立领导小组

对于工作室建设，市委高度重视，下辖的4区1市1县都专门成立了领导小组，区（县、市)书记任组长，四大班子主要领导为副组长。组织部门会同人大、政协代表委员服务管理部门统一协调调度，按照代表委员的具体住址、年龄结构、职业特点，以1名党代表、1名人大代表、1名政协委员的相对等比原则，把全市代表委员分配到各工作室。全市统一设计、统一采购、统一安装，按照一个工作室牌匾、一块公开栏、一个意见箱、一套办公设备、一部联系电话、一份工作计划、一个资料库、一套工作制度、一个工作台账的“九个一”标准，做到委员代表全覆盖，与基层社会无缝对接。

（二）划分五条工作主线，明确职责分工

在“两代表一委”工作开展上，坚持五条工作主线：一条由各级（市、区、县）组织部具体细化各项措施安排，定期深入一线检查指导工作室建设情况，协调区人大、政协分别召开各领域部署会，组织召开各代表小组及专委会工作会议，研究部署驻室代表、委员工作；一条由各镇（街）党委、人大工委牵头成立镇（街）级工作领导小组，负责对村、社区工作室建设的组织指导；一条由各村（社区）党组织具体负责工作室的建设和运行，设立联络员，负责工作室日常工作开展，为代表委员安排工作时间、做好群众接待工作；一条由区委督查室负责对各级工作室建设情况和代表、委员发挥作用情况进行定期督导检查；一条由区、镇（街）、村（社区）三级利用多种形式进行宣传，使群众更多地了解“两代表一委员”工作室的情况，让百姓更多地利用这一平台来解决身边的问题。

（三）整合资源，实现资源共享

“两代表一委员”工作室与镇（街）公共行政服务中心、社区便民服务大厅、在职党员活动站、志愿者服务工作站建成了“五位一体”服务模式。完善阵地建设，健全管理制度，强化代表委员驻室履职，规范民情日记台账。形成了阵地共建、制度共通、人员共享、活动共办的“四共”服务格局。使代表委员履行职责更加有方、民主监督更加有声、参政议政更加有为、服务发展更加有力。建立和完善了意见建议收集、分流、落实、督办、答复等“五级办理机制”，即：由镇（街）各驻室主任收集村（社区）的意见建议上报至对应领域的负责同志（党代表联络办、人大代表办、政协委员办）；各领域的负责同志在组织部统一协调下进行分流，确定责任单位和责任人；责任单位和责任人抓好落实；由区委组织部和区委督察室负责落实督办并将处理结果向代表委员反馈；最后由代表委员答复群众。

（四）注重利用科技手段，创新工作载体

工作室注重利用现代技术的平台，利用网络开展工作。如白塔区建立了服务QQ群、微信平台等网络形式的工作室，辽阳县利用新农村综合事务“6+1”工作平台开通了网上工作室。让群众足不出户就能与代表委员面对面沟通交流，实现了小事儿不出门、大事儿不出社区的高效便民模式，实现了联系群众、服务群众网络全覆盖。

二、“两代表一委员”工作室对于社会基层治理的创新价值

“两代表一委员”工作室集协商与治理功能于一体，在百姓身边创建治理公共事务的平台。它在汇集民众意见的基础上对基层社会的公共事务进行协调和自主治理，以协商民主化解利益冲突，减少矛盾，使社会治理既讲求效率，又充满活力。

（一）构建利益诉求平台

协商民主是各利益主体利益博弈的过程，在政府与民众、民众与组织、组织与组织以及民众之间等众多主体间的利益博弈。“两代表一委员”工作室通过党代表、人大代表、政协委员来保证本区域内的群众、企业等组织通过体制内的途径，来维护自身利益。

首先，了解诉求直接。委员代表每周都会专门有一天驻室，挂牌坐班，面对面接待群众。通过探索定点接访、重点约访、专题接访、带案下访、入户访问等形式，听取基层群众在工作生活中遇到的困难和问题。

其次，收集诉求合力。“两代表一委员”工作室充分发挥各级党代表、人大代表、政协委员和各民主党派在征求社情民意的作用，广泛宣传动员各类社团组织和个人志愿者的力量来为群众服务。例如，白塔区主动加入义工巡回服务队，分别编排到科技、民政、教育、司法、农经、工商、卫计等七支服务队，先后深入11个街道、63个社区就居民群众提出的热点难点问题提供咨询等相关服务。

再次，解决诉求有效。“两代表一委员”对群众反映的意见建议及困难，能当场说明或解决的，应当场予以说明或解决；不能当场说明或解决的，要做好解释工作。对于群众普遍反映突出的问题，党代表、委员还会以议案、提案的方式，提交同级党代表大会、人大会、政协会议及相关部门处理。争取做到件件有答复，事事有回音。可见，“两代表一委员”工作室不仅是收集诉求的平台，也是解决诉求的平台，给群众以必要的政策、人力、物力鼓励与支持，从而形成协助群众利益诉求工作的网络。

（二）构建矛盾化解平台

当前我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”，并以各种形式反映到基层社会。如何有效化解和解决基层的矛盾和问题，是各级政府当下面临的重大挑战。过去很长一段时间我们采取传统的管制模式，轻视基层民众的力量，更多地突出政府的权力，一味追求“为民做主”和“替民做主”。而“两代表一委员”工作室以协商民主为精神内核，以有效的途径成功地化解社会矛盾，实现基层社会的和谐与稳定。

首先，抓源头，规范工作机制。驻室代表按照“谁接待、谁跟踪、谁负责”的首问负责制的原则，规范完善领导干部上门入户、约访走访等工作机制，对潜在的、正在萌芽中的矛盾纠纷能做到心中有数，并深入实际了解矛盾纠纷形成的原因，明底细，提出有针对性的建议和对策，切实解决一些积压已久的难题。

其次，注重解决关系群众民生的实际利益问题。“两代表一委员”坚持在群众身边解决群众的事。每名代表委员按要求要联系一定数量的贫困户，帮助对接贫困户建立致富项目。例如，辽阳县穆家镇各级代表委员有效解决生活用水、道路改造、环境治理、健身广场和健身器材等群众关心关注的热点问题。又如，寒岭镇驻蒿甸子村的代表委员在走访调研时发现村民出行难，吃水难，便积极协调筹集资金37万元用于维修道路，解决了2700人口出行难的问题。协调资金30万元用于整治河道，修坝护堤。协调水利局筹集资金45万元用于农村自来水改造工程，使300多户、1100人口吃上了安全水、放心水。

再次，有效引导、注重办理效果。针对有些时候对群众反映的问题事先不明，只能“见招拆招”的情况，工作室广泛征集群众关注的热点难点问题，集中汇总到各级工作室。然后根据收集到的意见建议结合全市近期的中心工作、重点工作和区委区政府的决策部署，每次接待确定一两个主要议题，在接待前提前公示一周。最后，集中办理。对于接待中群众反映比较集中、相同或类似的问题，可以集中在一起合并解答或办理。

（三）构建协商对话平台

“两代表一委员”工作室关注研究问题多是涉及民众的切身利益问题。代表、委员积极与居民协商沟通，激发居民个人参与的积极性，探索一条基层协商民主新渠道。

首先，实现委员代表与群众协商方式的多样化、灵活化。“两代表一委员”工作室通过定点接访、重点约访、专题接访、带案下访、入户访问等形式，搜集、解决民众的诉求、化解社会矛盾。集个别协商、集体协商、入户走访协商于一体的协商方式，使协商民主在基层社会实现了多样化、灵活化和人性化，开辟了一条基层协商民主的新渠道。

其次，通过工作室架起党、政府决策层和民众协商的桥梁。“两代表一委员”工作室派代表委员定期或不定期地向党员和群众通报党委、政府工作情况及重点项目与民生工作的进展情况。让民众及时了解党和政府的重大决策，同时代表委员们也把群众中的意见建议及时向党组织、政府传递，让党和政府了解基层群众的心声，为决策层的决策提供了有用参考。做到了决策层与群众之间的有效沟通交流，建立了有效协商平台。

再次，相关组织部门严格考察代表委员履职情况。通过街道党工委评议驻室代表、委员，基层党员群众评议驻室代表、委员，驻室代表、委员评议的“三评议制度”“四考四评”等对代表、委员履职尽责情况进行量化考评。有效避免工作室建设有壳无瓤，避免协商流于形式。

三、“两代表一委员”工作室对于社会基层治理实践的重大意义

辽阳市“两代表一委员”工作室运行经验表明协商民主与基层治理实践之间有内在的关联性，给我们提供了解读基层社会治理的新视角，对于社会基层治理具有重要的意义和启示。

（一）将协商民主在基层进行了制度化尝试

现阶段，协商民主在中国的实现途径主要有七个层面，即政党、政协、人大、政府、人民团体、基层组织、社会组织等。而“两代表一委员”工作室是“党委领导、政府执行、人大与政协参与”基层群众的一种自治机制。它把党委、政府、政协、人大“四大领导班子”的职责都整合进来，代表委员联系群众，积极开展基层民主协商。构建了以“两代表一委员”工作室为平台的协商机构，初步探索了“个别协商”“集体协商”及“入户走访协商”等形式，是协商民主在基层社会制度化的尝试。

（二）实现了多元主体参与的网络型协商治理体系

基层公共事务多是与民众生活息息相关的具体事务，从管理层次上说，多是微观层次的管理与和服务具体问题。民众对这类事务更为关注，也更愿意亲力亲为，更愿意参与其中。而政府传统的事无巨细、全权代理、“替民做主”“为民做主”的管理方式越来越难以适应社会的发展，群众也越来越不买账。如何治理好基层事务成为各级政府的新课题。而“两代表一委员”工作室的“协商方法能在个体之间以及个体与制度之间引起信任”，应在党委、政府主导下构建多个治理主体，形成有次序的治理体系。建立“三级体系”网络，在县、乡（镇）、村（社区）分别设立代表委员联系群众的工作室，构建三级联动运转体系。发挥党委领导和政府主导的作用，鼓励和支持党代表、人大代表和政协委员积极发挥作用，在协商和对话中实现了党、政府、人大和政协的有机统一，建构了由“点”到“面”的多元主体参与的网络型协商治理体系。

（三）实现了人大代表、政协委员从“会议代表”向“民意代表”的转变

联系群众、收集民意是人大代表和政协委员的基本职责。但是，长期以来，从全国到地方各级人大和政协在这些方面始终存在方式单一、渠道不通畅、代表委员履职积极性不高等问题。尤其民主党派和人民政协履职长期存在着“协商有余、落实不够、监督不足”的问题。而在基层协商民主建设、基层协商治理领域，民主党派、政协应该有广阔的发展空间，也应力争有所作为。

“两代表一委员”工作室的成立，为代表委员们提供了从“会议代表”向“民意代表”转变的平台。代表委员们对于群众普遍反映突出的问题，还会以议案、提案的方式，提交同级党代表大会、人大会、政协会议及相关部门处理。这进一步拓展了代表委员们的履职空间，代表委员们行使职权不仅限于会议期间，从会场走向了基层社会。

辽阳市通过“两代表一委员”工作室还原党代表、人大代表和政协委员密切联系群众的本质属性，来实现人民群众利益诉求自上而下的有序整合，创设了代表委员发挥作用的平台和载体。

任何一种民主形式、治理形式，都没有最好，只有更好。从辽阳市的“两代表一委员”工作室的运行机制和工作特征来看，基层协商治理模式尚处在初级发展阶段。但是，它所体现出的社会活力以及居民对这种治理形式的肯定、认可，协商治理将会成为未来基层社会自治体系发展的主要趋势。同时也为协商民主在基层的发展提供了广阔的发展空间和动力支持。我们既要尊重和相信基层群众创新的勇气和智慧，又要加强顶层设计和指导。进一步探索“两代表一委员”的新鲜实践，使这种民主治理形式向纵深延伸和发展。

D60;D628

A

1672—4496（2017）04—063—05

2017-09-15

王伟达，女，汉，中共辽阳市委党校党建教研室副教授。

责任编辑/赵洪波