论以实绩导向的党政领导干部绩效评价体系——基于对党政领导干部民主测评存在问题的反思

刘 昕

论以实绩导向的党政领导干部绩效评价体系
——基于对党政领导干部民主测评存在问题的反思

刘 昕

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

民主测评是我国党政领导干部选拔任用及其考核评价的一种重要形式，但在实践中却出现了很多问题，通过对这些问题的反思可以发现，建立以实绩为导向的党政领导干部绩效评价体系迫在眉睫，这就要求我们首先建立从中央到地方完整的政府绩效管理体系，然后再建立科学的党政领导班子考核评价体系，最后是党政领导干部个人绩效评价体系的建立，其中特别要重视合理区分正职和副职的绩效。

党政领导干部；民主测评；绩效评价；实绩；绩效管理

当前，我国在党政领导干部选拔任用以及考核等方面主要采用的是民主测评的手段，然而，尽管民主测评对于推进干部工作的科学化、民主化和制度化起到了部分积极作用，但在实践中，党政领导干部民主测评在测评内容、测评主体、测评过程以及测评结果运用等方面却存在很多明显的问题，测评结果的区分度通常不高，广大干部群众对民主测评的信任度或接受度也并不理想[1]。事实上，民主测评实际是一种以“德、能、勤、绩、廉”为内容的业绩评价和能力评价混合体，同时还采取了360度反馈这种特殊的评价形式。从表面上看，这是一种科学的、全面的评价方式，但实际上既没有做到对党政领导干部的实绩作出科学、准确的考核和评价，同时也无法满足党政领导干部能力开发的需要，因此，我们应当重新梳理党政领导干部民主测评体系，细化对党政领导干部的评价方式，分别建立起以实绩为重点的党政领导干部绩效评价体系和以胜任素质模型为基础的党政领导干部能力评价体系，笔者以下重点研究党政领导干部的绩效评价问题。

一、建立以实绩为导向的党政领导干部绩效评价体系的意义

之所以提出重视建立党政领导干部的绩效评价体系，主要是基于以下两个方面原因：一是回归管理本质的需要，二是强化领导者绩效与组织绩效联系的需要。

（一）党政领导干部考核评价以“绩”为中心是管理的基本要求

当前针对党政领导干部实施的民主测评实际上包含了绩效（或实绩）评价和广义的能力评价（即“德、能、勤、廉”）两大方面的内容，但绩效评价和能力评价既有联系又有区别。能力等因素只是达成绩效的必要条件，但并非充分条件，相应的能力能否确保绩效或结果的达成，除了环境以及其他人的影响之外，还会受到当事人的工作动机以及行为方式等的影响，特别是对党政领导干部而言，他们对组织作出的贡献集中体现在他们领导的组织或机构具体达成的绩效目标或结果如何，换言之，对于领导者来说，绩效评价的重点在于目标结果的达成程度以及最终产生的实际效果，至于他们的能力及其相应的行为表现等，尽管也很重要，属于达成绩效结果的必要条件，但在绩效评价中却不应当被放在最重要的位置上（或者说与结果同等重要的位置上）。由于一个组织的一把手或最高领导人是对整个组织承担最终责任的人，因此， 一个组织的最高负责人或一把手的个人绩效在很大程度上是与其所领导的组织的绩效相重叠的，实际上，在很多私营部门甚至公共部门的绩效评价中，绩效是最主要的甚至是唯一的评价内容。

在当前党政领导干部考核评价中，我们对党政领导干部提出了“德、能、勤、绩、廉”五个方面的总体要求，虽然这种要求本身没有问题，但如果不分轻重缓急，将这五个方面的要求赋予相同的权重或加以平行使用，则会对党政领导干部造成误导，尤其是在实施民主测评的情况下，会引导各级党政领导干部更多地关注过程甚至是周围的干部群众对自己行为的看法，而不是全力以赴去领导所在部门或机构完成更多的任务，实现更高水平的绩效。尽管这种对党政领导干部进行评价的方式虽然也包括了“绩”的成分，但这种“绩”的要求实际上被淹没于其中几个方面的评价标准之中，甚至会成为不那么重要或者最不重要的评价因素，然而，从管理的基本原理来看，对于任何一个组织的领导者来说，他们在组织中的地位和角色决定了组织对他们的要求不同于对普通员工的要求，他们在组织中存在的最基本理由就是能够率领所在的组织或机构履行组织使命、完成各项工作任务并达成组织期望的目标。对于领导者来说，结果是最重要的衡量因素，所有的投入以及过程都是为了达成结果而准备的，如果无法达成目标或者没有取得有意义的绩效和成果，领导者就没有实现对组织应有的贡献和价值，组织就需要重新评估任用这种领导者的合理性。

这种情况同样适用于党政组织，一位党政领导干部无论在德、能、勤、廉等方面表现得多么突出，如果不能完成上级交办的各项重要工作任务，达成相应的绩效要求，通常也是不合格的。事实上，在绝大多数情况下，绩效突出的党政领导干部往往在其他方面的表现也相对较好，即使存在一些小毛病或非原则性问题，相比那些在各方面都表现得中规中矩，但是却拿不出有说服力绩效的领导干部对组织更有价值。而在现实中，无论出于什么目的对党政领导干部进行考核评价时，都笼统地采用“德、能、勤、绩、廉”的模式，结果导致部分党政领导干部畏首畏脚，以当“老好人”和不出事为行为准则，其结果是在一定程度上牺牲了组织的绩效。中国传统文化一直纠结于“做事”和“做人”的关系问题，甚至在很多私营企业，“先做人、后做事”都是经常被强调的一个重要观念。毋庸置疑，在任何一个组织中，“做人”都是非常重要的，但其正确的含义应当是为了实现组织的目标而以一种符合组织价值观和组织行为规范的方式来约束和指导自己的行为，然而，在现实中，不同的人对“做人”的理解确实千差万别，有些时候甚至做了庸俗化的解释，“做人”已经在一定程度上导致了工作受损甚至组织利益被牺牲，因此，如果“做人”不与“做事”联系在一起，不在“做事”的前提下来讨论“做人”的问题，则“做人”本身对于组织来说就失去了意义。

从测评的角度来看，绩效往往是在某种程度上可以与被评价者本人相对分离的较为客观的事实，而能力、态度尤其是品德等则很难与被评价者本人分开，评价者的个人主观意志在其中可能起到的作用更大一些。对党政领导干部的绩效评价通常要比对他们的能力和态度等进行评价更为客观一些，当绩效评价是基于客观的目标数据或其他相对具体的结果性标准作为衡量尺度的时候，争议也相对少一些。

因此，在今后的党政领导干部考核评价中，尤其是在干部考核中，应当特别突出绩效和成果的重要性，而不是像当下，将绩效与德、能、勤、廉等投入性或过程性标准混在一起，这种重点突出绩效的评价方式实际上将对党政领导干部的评价重新拉回到以绩效或结果为导向的正确轨道上，突出了“干了什么”以及“干的结果如何”这两个方面的因素在党政领导干部考核评价中的重要地位，是对管理本质的回归。理想的党政领导干部应当是“想干事、能干事和干成事”的干部，但对“想干事”和“能干事”进行评价往往比较困难，而对于是否“干成事”则更容易评价，同时，能够“干成事”的干部往往也是“想干事”和“能干事”的干部。

（二）党政领导干部考核评价以绩效为中心是提高组织绩效的必然要求

绩效通常可以划分为三个层次，一是组织绩效，二是组织的内设机构或二级部门的绩效（简称部门绩效），三是员工个人绩效。组织绩效是指一个组织的整体绩效，在党政组织中，组织绩效是指一级政府或政府各部门履行使命、达成预定工作目标的情况。部门绩效是一级政府或党政机关内设的二级部门为了实现上级组织的整体绩效，在本部门的职责范围内达成的工作结果及其对组织的贡献程度。员工个人绩效则是党政部门普通工作人员按照组织尤其是部门的要求，达成组织期望的工作结果。对于任何一个组织来说，组织绩效都是非常重要的，部门绩效和员工个人绩效都要服从于组织绩效。从逻辑顺序上来说，组织绩效目标通过分解到部门绩效目标，最终落实到员工个人目标上，而在实践中，员工个人绩效应当支持所在部门的绩效，而各个部门的绩效则要支持组织的整体绩效。

对于一个组织的各级领导者来说，他们最重要的任务是达成所在组织或部门的绩效目标，因此，对领导者个人的绩效评价在很大的程度上取决于他们带领的组织或机构达到的绩效水平。领导者的个人绩效与组织绩效或部门绩效在一定程度上是交叉重叠的，而当前我国对党政领导干部的考核评价除了未能突出“绩”的成分之外，另外一个最为关键的缺陷恰恰在于对党政领导干部的绩效评价与对政府绩效的评价相脱节，两者各行其道，一方面是因为我国的政府绩效评价体系本身并不健全，另一方面也是因为党政领导干部考核评价体系在设计时缺乏以组织绩效为导向的指导思想。

政府绩效评价发源于英国、美国等国家，21世纪以来，我国才逐渐产生政府绩效评价的实践，我国的政府绩效评价与其他领域的改革类似，并非是从中央到地方的一种有计划的系统性改革，而是从地方的先行自发探索开始[2]。我国最早的政府绩效评价实践可以追溯到20世纪80年代在全国各地开展的各种形式的工作考评实践。进入21世纪，随着党中央关于科学发展观和正确政绩观的提出，各地政府和部门开始更加积极地借鉴发达国家政府以及企业界的绩效管理理念和经验，探索开展政府绩效评价工作，形成了各具特色的工作模式，全国有21个省（市、区）、新疆生产建设兵团和国务院一些部门建立了不同类型的绩效管理工作领导体制和办事机构，为我国全面推行政府绩效管理体系积累了经验。

2010年7月，中央纪委监察部绩效管理监察室正式组建，这标志着我国开始着手建立全面的政府绩效管理体系和相关制度。2011年3月10日，中华人民共和国国务院（以下简称国务院）批复同意建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，联席会议由中华人民共和国监察部（以下简称监察部）牵头，监察部部长作为联席会议召集人，日常工作由绩效管理监察室承担，联席会议还包括中国共产党中央委员会组织部、中央机构编制委员会办公室（以下简称中编办）、中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、中华人民共和国财政部、中华人民共和国人力资源和社会保障部（国家公务员局）、中华人民共和国审计署、中华人民共和国统计局和中华人民共和国国务院法制办公室8个部门。联席会议主要有五项职能：一是研究提出加强政府绩效管理的相关政策和措施；二是组织协调和综合指导国务院各部门和各省（市、区）开展政府绩效管理工作；三是组织拟定政府绩效评估指标体系、程序和具体办法；四是组织推动和监督政府绩效管理各项工作的落实；五是研究与政府绩效管理工作有关的其他重大问题，向国务院提出建议。2011年6月，监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议研究并报国务院同意，选择北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市和深圳市进行地方政府及其部门绩效管理试点；选择中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部和中华人民共和国质量监督检验检疫总局进行国务院机构绩效管理试点;选择国家发改委和中华人民共和国环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点[3]，此后一段时间，我国政府绩效评价以及绩效管理工作取得了一系列的进展。

随着新形势的变化，2013年，监察部通过进行组织结构调整来进一步完善反腐职能，原来的执法监察室和原来的绩效管理监察室合并成立了新的“执法和效能监督室”，而原来的政府绩效管理监察职能则从中国共产党中央纪律检查委员会监察系统转移到中央机构编制委员会系统。由于中编办的主要职能是确定机构编制，因而，在政府绩效评价与绩效管理方面处于知识能力、人才队伍和管理经验等欠缺的状态，在各级编委中仓促成立的政府绩效评估与管理办公室很难胜任推动政府绩效管理工作的职责，使得自上而下的系统性政府绩效管理工作难以有效开展[4]。

因此，从时间顺序上来看，我国的党政领导干部民主测评制度建立较早，体系相对成熟，实践在中央和地方的一致性程度也很高，而我国的政府绩效管理以及其中包括的政府绩效评价起步较晚，到目前为止，尚未形成全国统一的绩效管理总体思路和操作模式，这在一定程度上导致对党政领导干部的考核评价仍然在很大程度上依赖于民主测评这种方式，尽管对党政领导干部个人的民主测评也包括了绩效部分，但领导干部个人绩效和组织绩效之间的关系却并不是非常明朗。由于党政领导干部的绩效主要取决于他们所领导的组织或部门的绩效，而对这种组织绩效或部门绩效的评价显然超出了普通干部群众的能力范围。因此，没有完整而系统的正式政府绩效评价以及绩效管理体系，简单地依靠民主测评的方式对党政领导干部的业绩进行评估，则会造成评估效果较差，这对党政领导干部显然有失公平。

然而，即使是在尚未形成全国统一的政府绩效管理体系和制度的情况下，仍然可以针对一个相对独立的一级政府和党政部门实施政府绩效管理，即各级政府和党政机关都应当根据自身的职能定位和上级要求，确定本级政府和党政部门的总体绩效目标，然后在组织内部层层分解并落实组织绩效目标。到目前为止，我国很多地方政府以及一些党政部门已经探索实施了以目标管理、关键绩效指标（KPIs）以及平衡计分卡（BSC）等指导的多种政府绩效评价实践①，有些地方甚至还采用过“万民评议政府”的政府绩效评价方式②。总的来说，这些政府绩效管理实践尽管还有很大的改进和优化必要，但还是具有一定的现实性和可操作性，在一定程度上有利于对各级政府以及政府部门的绩效作出相对科学和公平的评价。现在欠缺的是将这种政府绩效管理与党政领导干部的考核评价以一种正式的形式相结合的制度，未来的发展方向应该是用更加科学合理、客观公正的政府绩效评价来取代民主测评，从而实现对党政领导干部的实绩进行科学评价的机制，通过建立以实绩为导向的绩效评价体系来解决当前存在的党政领导干部考核评价体系与政府绩效管理之间脱节的问题，为各级政府以及党政部门的绩效提升提供有力保障。在建立这套党政领导干部绩效评价体系的过程中，首先要重视整个政府的绩效管理体系的建设，其次是科学设计党政领导干部个人绩效评价体系。

二、关于建立自上而下的政府整体绩效管理体系的思考

（一）建立从中央到地方的完整政府绩效管理体系的必要性

一个组织的绩效管理从总体上来说是一个自上而下的过程，也就是说，组织的绩效管理过程首先是从制定组织的整体目标和计划开始的，通过层层传递，将组织绩效目标转化为部门绩效目标，然后在各部门内部将部门绩效目标转化为员工个人绩效目标。党政组织的各级领导者需要对领导的整个组织的整体或一部分或者是某个部门的绩效负责，因此他们的个人绩效实际上在一定程度上就是所领导的组织或者部门的绩效。在党政部门建立对党政领导干部的绩效评价体系时，同样需要有一个正式的组织绩效管理体系。

尽管中央政府的一些部门以及一些地方政府已经在政府绩效管理体系构建以及政府绩效评价方面进行了多方面的探索，很多学者也在政府绩效评价以及绩效管理方面做了一些探讨③，但我国当前对党政领导干部的绩效评价实际上是在尚未建立统一的政府绩效管理体系的情况下开展的，这种先天不足就造成了对党政领导干部的绩效进行评价时缺乏明确的方向和统一的标准。由于对各级政府部门的绩效进行评价的指标、程序、评价主体、评价方式以及评价结果等方面都缺乏统一的规范，这种情况就造成对党政领导干部的绩效进行评价时，各个部门和各地政府的做法差异很大，也带来一些问题：有些地方对党政领导干部的绩效评价存在评价指标过多、过杂，重点不突出；评价指标设置过分向经济指标倾斜，而政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等方面的指标被淡化[5]。因此，我们必须对从中央到地方的整个政府绩效管理系统加以梳理，只有建立了自上而下的以业绩和结果为导向的政府绩效管理体系，才能在一定程度上改变这种只能借助于笼统的民主测评，而不是基于事先制定的科学的、规范的绩效目标来对党政领导干部进行绩效评价的局面[6]。

（二）建立从中央到地方的政府绩效管理体系的基本思路

从逻辑上来说，中国政府的绩效管理过程应当是这样一种先后顺序：首先，制定整个国家的年度工作目标或绩效目标；其次，按照中央各部委的职能定位以及各省、直辖市和自治区的实际情况，将整个国家的工作目标或绩效目标分解下去，形成中央各部委以及各省、直辖市和自治区的年度绩效目标；最后，由各中央部委以及各省、直辖市和自治区内部进一步进行逐级绩效目标分解，只有这样，才能确保相关全体工作人员共同努力实现整个国家制定的目标。从这个角度来看，我国在建立政府绩效管理体系方面进行的尝试还存在着一些误区，其中最突出的表现就是先将中央政府的绩效管理职能界定给纪检监察部，后来又因纪检监察部的工作重心重新回归纪检监察工作而将规范政府绩效管理工作的任务转移给了中编办。事实上，这两种安排都不符合绩效管理的基本原理，既然是从中央政府到地方政府这样一种自上而下的绩效管理方式，对政府绩效管理工作负责的最高领导人应当是政府总理。

在理想情况下，政府总理应当主持制定政府每年的工作计划和绩效目标，然后通过全国人民代表大会表决通过的形式确定政府的年度工作计划及其所要达到的目标。在全国人民代表大会通过了中央政府的工作计划和绩效目标之后，再通过层层分解将中央政府的工作计划和绩效目标分下去。中央政府可以组建一个绩效管理领导小组来协助总理完成每年的工作计划和绩效目标，小组成员应当是总理、副总理以及其他相应级别的党和国家领导干部，该绩效管理领导小组下设国家绩效管理委员会，该委员会的构成可以参照国务院已经批复的政府绩效管理工作部际联席会议制度，其常设机构应该放在国务院。此外，中央各部委以及各省、直辖市和自治区则需要逐级建立相应的政府绩效管理领导小组以及政府绩效管理委员会，从而将整个政府绩效管理工作实现组织体系的完整化和规范化，确保政府绩效管理工作能够真正落在实处。

在中央政府一级的绩效管理机构建立和完善之后，中央政府首先制定整个国家每年的绩效目标、关键工作任务以及考核办法，然后再结合各部委的使命和职责定位以及各省、直辖市和自治区的具体情况，制定各自的年度绩效目标和关键工作任务及其考核办法，此后，各部委以及各省、直辖市和自治区再逐级对相应的绩效目标以及关键工作任务加以分解。各级组织或机构的绩效目标和关键任务的制定一方面要着眼于国家整体绩效目标和关键任务的达成，另一方面又要与本机构或本地的具体情况相结合，避免对各部门以及各级地方政府制定看似整齐划一的绩效考核框架，但实际上却不符合实际或不利于实际工作的完成情况，尤其是对同一类政府机构或地方政府的绩效避免根据绝对的指标值进行简单排名的做法。

三、关于建立科学规范的党政领导班子绩效评价体系的思考

党政领导班子的绩效和党政领导干部的个人绩效之间既存在联系，也存在区别。党政领导班子绩效并不等于党政领导班子成员个人绩效的机制相加，相反，它往往是党政领导班子成员个人绩效的一种有机结合，现在这种把“德、能、勤、绩、廉”的民主测评模式不加区分地运用于党政领导班子和领导者个人的绩效评价是不科学的。

从管理的基本逻辑上来说，一个党政领导班子的绩效主要应当包括三部分内容，即业务目标绩效、人员管理绩效以及团队合作绩效。

第一部分是所在单位的业务目标绩效。一个单位的党政领导班子最重要的责任就是确保本单位达到上级制定的绩效目标和相关要求，履行本单位的各项职能，这种绩效强调组织达成的结果及其产生的效果。对党政领导班子的这部分业务绩效评价应当由以上级主管部门或领导班子为主的绩效评价委员会作出，主要的依据是事先制定明确、具体、可衡量的并以相对客观的工作业绩和结果为导向的绩效目标，这种绩效目标是对上级政府制定的绩效目标和关键工作任务的承接或分解，一般干部群众不参与对这部分绩效的评价。

第二部分是所在单位的人员管理绩效。即本单位的人员管理是否规范、有序，并且富有激励性，具体表现是员工的凝聚力、工作积极性以及对领导班子的认可度等，这种管理绩效一般可以通过对该单位的全体员工进行员工满意度调查或组织氛围调查来加以评价，调查的内容则可以涉及到一个单位内部管理的方方面面，尤其是广大干部群众最关心的一些问题。由于这种评价方式并不是直接对领导班子或领导班子成员个人进行评价，而是对领导班子作一种间接评价，广大干部群众在参与这种评价时，仅仅需要就个人的实际观察和感受对组织管理的具体方面作出相对客观的评价，因而心理上应该会更为放松，比需要对领导班子或领导班子成员直接作出评价时会更为客观，评价效果会更好。不仅如此，这种评价还能够将本单位的一些管理问题暴露出来，有助于领导班子下一步有针对性地改进本单位的管理和领导水平。

第三部分是领导班子的团队合作绩效。即领导班子成员在决策、管理以及日常工作中是否能够做到协调配合，而不是各行其是、相互牵制甚至制造矛盾。对领导班子的这种合作绩效主要应当通过领导班子成员共同对领导班子的团结协作情况进行评估和判断，并综合考虑该单位的上级管理部门或领导班子对该领导班子的团队合作情况所作的评价。领导班子成员在对领导班子团结协作绩效进行评价时，不需要针对领导班子中的任何个人，而仅仅是对整个领导班子内部的团结协作程度作出个人判断即可。至于组织中的其他成员，尤其是普通干部群众，由于对领导班子的具体工作情况缺乏充分了解，因而没有作出评价的能力和基础，并不适合参与对领导班子绩效的评价。

最后，除了以上三部分绩效构成之外，对党政领导班子的绩效评价还应当增加一部分约束性指标或控制性指标，即业务绩效、管理绩效和团队合作绩效，这些内容都是从正面的工作效果或业绩角度作出评价，但对于党政领导班子而言，除了需要达成预定工作目标并取得相应的结果，同时还需要注意工作过程的合法性和合规性，即党政领导班子成员在工作中是否能够遵守各项法律法规以及党政规章制度，是否出现违规、违纪甚至违法现象，是否发生重大工作失误或造成不良影响，但这些内容应当作为主要控制指标或者扣分项，而不需要纳入正式的绩效评价部分，正式的绩效评价内容还是应当以引导党政领导班子达成业绩为主。

从绩效管理的一般原理来看，党政领导班子的绩效评价内容和指标设计重点需要考虑三个方面的因素：①上级的工作计划和总体绩效目标。各级党政领导干部首先需要承接上级制定的重要绩效目标和工作任务安排，因此，在建立系统政府绩效管理体系的情况下，各级党政领导干部的绩效评价内容和评价指标首先来自于对上级的目标和任务的分解，这样才能确保中央政府制定的战略规划和年度工作目标得以层层落实，同时也才能确保在全国范围内实现对党政领导干部考核的指导思想和思路的一致性。②党政领导干部领导的政府或党政机构的使命与职能定位。一方面，对党政领导班子的绩效评价必须强调以组织的使命为核心，确保使命的达成。很多市场经济国家政府都很重视使命描述以及使命与政府实际工作之间的联系，而我国在这方面相对滞后，各党政机构往往只有职责分工，而并无明确的使命描述，这就使得对党政领导班子的考核缺乏一个长期性的方向指引[7]；另一方面，对党政领导班子的绩效评价或考核在理论上不能超越他们所在机构的职责范围，即确保党政领导班子承担的绩效评价指标必须在他们所领导的机构或组织的职能范围之内，从而能够通过自身的努力影响到最终的评价或考核结果，党政领导班子不应该对他们无法控制或影响的绩效指标或结果负责。③党政领导干部领导的政府或党政机构的实际情况。即使是相同行政级别和性质的政府或党政机构，由于地域等方面的差异，也不能完全采用相同的绩效评价和考核内容以及评价指标，而是要考虑到各地的具体情况、原有的工作基础以及亟待解决的具体问题。在绩效评价内容和指标设计方面既体现出全国一致的部分，同时又能体现地方特色或者本机构的具体特点。

四、关于建立科学规范的党政领导干部个人绩效评价体系的思考

我国党政领导干部过去采用的考核评价形式主要是民主测评，这种测评方式在党政领导干部的考核评价指标方面采用的是“德、能、勤、绩、廉”的统一指标模式，这种模式存在的明显问题就是由于不同部门承担不同职责，但处于不同岗位的党政领导干部的考核评价内容基本相同，缺乏针对性，很难与党政领导干部的日常工作及其实际绩效联系到一起，结果导致领导干部考核评价流于形式[8]。总的来说，过去以民主测评模式为主导的党政领导干部考核评价内容和指标设计必须彻底推倒重来，在重点以业绩为导向的指导原则下，重新设计科学、合理的考核评价指标体系。

在明确了以业绩为导向的党政领导班子绩效评价内容及其评价方法之后，对党政领导干部个人的绩效进行评价的内容和方法就比较容易了。在对党政领导干部个人的绩效进行评价时，最主要的是需要对党政领导干部正职和副职加以适当区分。

党政领导干部正职需要对他们领导的一级政府或党政机构的整体绩效负责，同时他们又是党政领导班子的最高负责人，因此，总体而言对他们的绩效评价就等于党政领导班子绩效。领导班子绩效中不仅包括了一个单位的总体业务绩效达成情况，而且包括了人员管理方面的绩效以及班子管理绩效，所以已经比较全面地对党政领导班子正职的总体工作绩效作出了较为全面的考核。此外，正如对党政领导班子进行绩效评价时一样，同样需要对党政领导班子正职个人设置一部分控制指标或约束指标，即评估他们在工作过程中是否存在违规、违纪行为或者是否需要对一些造成不良影响的个人承担责任，这部分指标不作为他们个人绩效的正式组成部分，而是作为扣分项甚至否决项。

对于党政领导班子副职的绩效评价可以划分为两部分，一是党政领导班子总体绩效，二是个人分管工作绩效。一方面，党政领导班子副职尽管有个人的分管工作，但是作为领导班子的一员，必须对党政领导班子的整体绩效负责，因此，在党政领导班子副职的绩效中应当有一定比例（30%或40%左右）与所在党政领导班子的整体绩效挂钩；另一方面，党政领导班子副职更要对个人分管的工作负责，对这部分绩效的评价主要应当由党政领导班子正职来完成，主要的依据是根据年初组织绩效分解到副职身上的重要业务目标和任务，在副职个人述职的基础上，由班子正职作出评估，这体现了管理的基本要求，即下级应当主要对上级负责。除此之外，对党政领导班子副职同样需要设置约束指标或控制指标，这方面的内容与对班子正职的要求是一样的。

对党政领导干部的绩效评价内容一方面取决于他们所领导的单位需要完成的上级制定的绩效目标以及相关工作任务，另一方面取决于他们个人的工作职责范围，因此，要想将对党政领导干部的绩效评价落到实处且公平合理，还需要对党政领导干部的工作职位范围及其对应的主要工作任务进行分析，即需要完成在人力资源管理中非常重要的一项基础性工作——职位分析。事实上，我国对党政领导干部以及整个公务员队伍的绩效考核工作一直停留在“德、能、勤、绩、廉”这种模式上，其未能取得根本性进展的原因之一就在于至今为止未能对政府机构的职位设置及其工作内容进行全面、系统的分析，而是仅仅依靠笼统的编制管理。职位分析不仅要确定职位的主要职责和相关工作内容，而且要确定职位的任职资格条件，它是各种组织实施人力资源管理的重要基础。只要明确了一个职位需要履行的主要工作职责及其需要完成的主要工作任务，才能真正将任职者的绩效评价建立在结果和业绩的基础之上，因此，我国必须注意逐渐通过职位分析来系统地确定党政部门的职位设置及其职责界定，从而为建立以结果和业绩为导向的党政领导干部绩效评价以及公务员绩效评价制度打下坚实的基础。

注释：

①参见陈洪江:《坚持改革创新 加强机关建设——天津市政府办公厅十年来实行目标管理的做法和经验》（《中国行政管理》，2001年第6期）；魏四新，郭立宏：《我国地方政府绩效目标设置的研究——基于目标设置理论视角》（《中国软科学》，2011年第2期）；孙荣，周晶：《以提高生活质量为目标 构建我国政府绩效评估体系》（《中国行政管理》，2006年第9期）；倪星，余琴：《地方政府绩效指标体系构建研究——基于BSC、KPI与绩效棱柱模型的综合运用》（《武汉大学学报：哲学社会科学版》，2009年第5期）；吴建南，章磊，李贵宁：《地方政府绩效指标设计框架及其核心指标体系构建》（《管理评论》，2009年第11期）；方振邦，罗海元：《政府绩效管理创新:平衡计分卡中国化模式的构建》（《中国行政管理》，2012年第12期）；李金龙，马骏：《基于平衡计分卡的地方政府招商引资绩效评估体系的设计》（《统计与决策》，2009年第12期）。

②参见吉鹏，王跃：《地方政府绩效的外部评价——南京市万人评议政府模式的研究》（《云南行政学院学报》，2006年第6期）；付景涛，曾莉：《对主观型政府绩效评估结果的统计分析——以珠海市“万人评议政府”为个案》（《学术论坛》，2010年第2期）。

③参见郑方辉，廖鹏洲：《政府绩效管理:目标、定位与顶层设计》（《中国行政管理》，2013年第5期）；贠杰：《中国地方政府绩效评估:研究与应用》（《政治学研究》，2015年第6期）；孙斐：《中国地方政府绩效评价的价值冲突管理——基于四川省资中县政府的质性研究》（《公共管理学报》，2015年第3期）；赵晓军：《公民参与政府绩效评估的过程模型建构》（《理论与改革》，2014年第4期）；包国宪，文宏，王学军：《基于公共价值的政府绩效管理学科体系构建》（《中国行政管理》，2012年第5期）；曹惠民：《地方政府绩效评价的制度创新研究——基于治理的视角》（《湖北大学学报：哲学社会科学版》，2016年第1期）。

[1] 王爱民，牛玉彩. 干部选拔任用中民主测评问题及对策研究[J].辽宁行政学院学报，2011（1）:33-35.

[2] 尚虎平. 政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治[J].政治学研究，2015（3）：91-100.

[3] 瞿芃. 肩负使命 扬帆启航——中央纪委监察部绩效管理监察室工作速写[N].中国纪检监察报，2011-07-24（1）.

[4] 尚虎平，雷于萱. 政府绩效评估：他国启示与引申[J].改革，2015（11）：66-76.

[5] 洪向华. 当前党政领导干部绩效考核制度存在的问题及对策[J].中共中央党校学报，2011（3）：41-44.

[6] 刘昕.我国政府绩效管理中亟待梳理的几个关键问题[J].中国行政管理，2007（4）：37-39.

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[责任编辑 周 莉]

2016-12-12

国家社会科学基金项目（编号：11BGL018）.

刘 昕，中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,主要从事组织与人力资源管理研究.

D262.3

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.02.005