教育券视角下义务教育择校治理研究

祝志芬(湖北师范大学 历史文化学院，湖北 黄石 435002)

教育券视角下义务教育择校治理研究

祝志芬(湖北师范大学 历史文化学院，湖北 黄石 435002)

义务教育择校问题不是某一国家单独存在的现象，而是全世界范围内所具有的共性问题。目前许多国家已制定、实施择校政策，其中美国的择校政策较为完善。以美国的教育券制度为研究对象，基于择校政策实践发展状况，揭示其影响与价值。并深入分析教育券的制度环境，力图为我国义务教育阶段择校政策的制定和教育改革提供参考。

教育券；义务教育；择校

为提高民族文化水平，世界各国采取各种不同的措施和政策保障义务教育发展，以保障其社会成员的义务教育平等权利。但由于每个国家都会面临优质教育资源短缺的问题，义务教育阶段择校问题成为全世界所关注的热点问题之一，也是教育理论界的热门主题之一。多年来，学术界围绕义务教育公平与效率问题进行了系列的激烈争论，并提出了许多义务教育择校治理建议或实践方案。美国经过多年的历史经验积累，形成了一套适合解决义务教育公平与效率问题的较为完善的教育券制度，掀起了世界许多学者也包括我国理论界从不同研究方法和学科立场出发，对教育券研究的热潮，就“教育券”的理论渊源、内涵、实践情况等进行了大量研究，试图推行本土化的教育券计划。但随着美国对公共教育券计划的不断调整，教育改革对象的转移使教育券计划引起了很大的争议。笔者结合我国浙江长兴、湖北监利等地的教育券实践情况，试图从社会政策视角出发，研究教育券的制度环境，为解决我国义务教育择校问题提供借鉴和参考。

一、美国教育券制度的实践与发展

1955年，美国公共教育存在制度僵化、资源使用效率低下等严重问题，美国芝加哥新自由主义经济学家米尔顿·弗里德曼提出实行“教育券制度”。即改变政府对公立学校直接补助的教育投入方式，主张政府把教育经费折算成等价的教育券直接发给所有适龄儿童，学生凭券可以进行自由选择公立学校或私立学校。[1]教育券制度，意味着公立学校的教育经费份额取决于其所吸纳学生、教育券的数量，不再由政府划拔和指定。教育券使学校和教师真正成为教育的自主生产者，使学生及其家长真正成为教育的自主消费者，不仅可以打破公私立学校之间的制度性分割，有利于促进公立、私立学校之间的公平竞争，还可以全面提高美国的教育质量和确保教育公平。美国现行教育券模式按照资助对象的类型分为通用券、城镇券、弱势学生券、特殊教育券。在美国，由于各州和地区具有自治权，所采用的教育券类型不完全一样。[2]

美国教育券制度在支持与反对的争论中得以发展。2003年8月，曼哈顿政策研究院以参与教育券计划的家长和学生为调查对象，就教育券计划对佛罗里达州公立学校影响、公众对公立学校与私立学校或教会学校的满意度进行研究，发现参与教育券的家庭对公立学校的满意度远远低于所择的学校，同时发现实施教育券计划虽使佛罗里达州公立学校面临竞争性压力，但产生了重要的积极的影响。1990年至2000年， 密尔沃基市的公共教育评价结果显示， 由于教育券计划参与学校在1990-2000年间从7所增加到103所，教育券增加了低收入家庭学生进入私立学校的机会，他们的教育选择权在增强。[3]通过系列研究成果，教育券制度支持者认为，教育券计划不仅有效地激励学校特别是公立学校不断主动改进教育和管理，在竞争中不断提高办学质量和社会效益，教育券计划也为家长和学生提供了更多的择校机会，满足教育需求。尽管如此，在美国教育券制度的反对者也振振有词。他们认为，教育券制度是一种冒险性的教育改革。政府允许学生持教育券到营利性的私立学校或教会学校就读，政府必须拨付资金给私立学校，使占主体地位的公立学校教育经费被参加教育券计划的私立学校挤占了，教育券计划不仅损害了绝大多数学生的利益，也有悖于美国宪法所规定的营利性活动不能占用公共资金的原则。虽然2002年美国最高法院已向公众宣布裁定结果为教育券制度并不违宪，但仍有些州立法中明确规定教育券不合法，至今反对者的声音没有停止过。纵观美国教育券计划40多年历程，由于其自身的不完善和既得利益集团的反对等原因，该制度艰难而缓慢地发展，所覆盖区域、实施规模和层次都十分有限。但每一个制度从实施到发展都不是一帆风顺的，越来越多的迹象表明，美国教育券计划在促进教育质量、教育公平和效益的导向和示范作用越来越显著，美国教育券制度发展的速度在加快。

二、中国教育券的实践与发展

我国浙江省长兴县率先推行教育券制度，于2001年出台了《关于教育券使用办法的通知》，引起国内社会各界的广泛关注和研究热潮。长兴县教育局根据不同的对象发放不同面值的教育券，再根据学生入学后的教育券金额拨教育经费给相应学校：(1)九年义务教育的民办学校学生。可一次性获得的教育券面值为500元。(2)九年义务教育的贫困生。每学期小学贫困生、初中贫困生可获得的教育券面值为200元、300元。(3)公办普通高中和民办高中的新生。通知规定凡到指定的公办普通高中和民办高中就读的新生，可一次性获得面值200元和100元的教育券。(4)职业高中的学生。凡就读于职业高中(含公办和民办)的新生，可一次性获得教育券的面值为300元。[4]目前为止浙江省已在全省内推广教育券，主要有救助型、支持型和发展型三种。“救助型”教育券，主要用于减免贫困家庭学生学费；“支持型”教育券”适用对象为民办学校、职业学校的学生，扶持职业教育和民办教育的发展；“发展型”教育券”，主要用于继续教育，衢州的“农民工培训教育券”、杭州市上城区的“社区终身教育教育券”。[5]2005年，长兴县提出了在高中阶段全面推行教育券计划，每年政府把生均经费以教育券形式发放给学生，学生持券自由择校。推行教育券后，长兴县教育事业得到了很大的改善：(1)基本解决了义务教育阶段贫困生学费问题。2001年，浙江省长兴县发放了面值共65万元的教育券，1800多名学生获得了教育券。(2)基本解决了普通高中、职业高中发展不均衡的问题。为了鼓励学生报考职高，扶持公办职业高中的发展，自愿报考职高的学生可获得由县教育局发放的教育券，学生报到时职高可直接减免300元学费，2000年-2003年，普高、职教招生比由1∶0.73达到了1∶1，职高报到率大大增加，职高招生情况有了明显的转好。为了扶持民办清泉武术学校，县教育局发放教育券给在该校就读的义务教育阶段学生，获券学生每学期凭券可减免500元杂费，清泉学校生源从40多人增加到290人。[6]

由于长兴县教育券的试点为解决教育发展不均衡问题奠定了良好基础，全国各地教育券试点风起云涌。2003年夏季，由于淮河流域遭受特大洪涝灾害，安徽省淮安市发放教育券给遭洪涝灾害地区的贫困生，以确保贫困学生正常入学。2003年10月，湖北监利县出台了《关于基础教育综合改革的实施意见》，决定从2004年起义务教育经费设立专项账户，政府将义务教育生均费以教育券的形式发放给全县所有义务教育阶段的中小学生，学生持券可自由选择到公办学校或民办学校就读。同时县政府还发放“义务救助卡”以保障贫困学生完成学业。2004年10月10日，山东淄博市发行的教育券，可以为义务教育阶段贫困学生减免学费，建立了贫困救助新机制。学前期幼儿的教育券由街道财政和教育等部门统一盖章后发放给街道居委会或村居委会再发给幼儿家长，入园时持教育券可抵缴相关费用，幼儿园将收到的教育券交到街道财政部门可以兑换等额现金，用于幼儿园公用经费和支付幼儿教师工资。此外，山东沾化、广东南海、浙江上虞、山东海盐等地都相继试行了教育券制度，云南省大理白族自治州推行的教育券制度包含了公办和民办中学，杭州市上城区教育局为加强教师的继续教育，首创了教师教育券，吉林省长春市为了扶持中等职业学校的发展，发放教育券给报考了全市职业高中的农村应届初中毕业生。[7]

以上我国兴起的教育券制度实施目的都是为了解决本地区贫困学生失学、普职比例失调、民办学校薄弱等问题，无论是从广度上还是在深度上都非常注重教育公平。教育券制度削减了政府的教育行政职能，政府只负责发行教育券，有利于政校分离，一方面可以从权力的源头遏制义务教育择校引起的腐败，减少原有校际间教育资源分配的不公平，另一方面，学校为争取经费，只有赢得家长和学生信赖，既保护了学生教育择校权利，提高了学生教育福利，也激发了学校真正的办学自主权活力，促进了民办学校发展。总之，教育券旨在扶助贫困学生就学、推动职业教育和促进民间资金对教育的投入，有效地解决了各个地区普通存在的教育发展不均衡问题，从而促进了实验区教育系统的全面协调发展，是一种教育模式的创新，有益于创建具有中国特色的教育制度，是值得推广的。

三、构建中国特色的教育券制度环境的思考

纵观中美教育券的演变过程，同为择校政策但两者在价值取向、政策目标、改革背景、实施措施等都不相同，[8]在借鉴美国先进的教育理念和择校政策来完善我国义务教育教育体制时，对教育券制度环境必须有深入的认识。

1.经济增长是推行教育券制度的必要条件

从2001年和2008年布什政府多次提出了以减税为核心的财政政策，为经济刺激计划创造了较好条件。美国经济很快渡过了泥淖地带，已进入扩张阶段。2003年，美国联邦政府设立了国家择校激励基金，总额为7500万美元，主要用于资助首都华盛顿以及其他城市推行教育券计划，允许家长凭教育券为子女选择私立学校读书。[9]浙江省长兴县是全国综合实力百强县，2001年长兴县财政预算内有1.9亿元的可用资金，其中约有8600万元的教育经费投入。2002年，政府为3220名中小学贫困学生提供了156万元教育券，2004年共有5046名学生获得了总额达221万元的教育券。中美教育券的实践证明，社会经济是教育发展的物质基础，社会经济增长是教育水平提高的必要条件。如果不考虑其他因素，当一国经济处于增长时，教育发展就有充分的物质基础，政府可以为国民提供高质量、多元化的教育服务，社会成员享有的教育资源、自由就比较丰富、充分。相反，当一国经济处于下滑时，教育发展就缺乏必要的物质基础，政府只能提供水平较低的、单一的教育服务，社会成员享有的教育资源、自由就比较匮乏、不足。当前，我国经济发展不平衡，借鉴邓小平的先富带动后富论，在经济发达地区可率先试行教育券制度，逐步推广，最终全面实现教育券制度。

2.法律建设是推行教育券制度的保证条件

为了适应人们对义务教育的多元化需求，解决教育资源的供需矛盾，美国把教育立法放在重要地位。2003年9月美国国会通过《华盛顿哥伦比亚特区家长择校激励法案》，使美国部分州、市较好地实施了教育券计划。2004年，科罗拉多州《教育券法》规定，如果该州辖区共11个学区中有8所以上未达标学校的学区，只要符合条件的低收入家庭提出申请就可以获得教育券，家长凭借教育券可以为其子女选择私立学校、教会学校就读，其他学区是否参与教育券计划可自行决定。规定还要求，对符合条件的家庭，由学区在每个学年内分四次发送教育券，再由家长上交给子女就读的私立学校或教会学校，对享受教育券的学生，学区必须进行跟踪评估，并必须给州有关部门提交提交季度、年度评估报告。目前，我国长兴县和监利县出台了《关于教育券使用办法的通知》和《关于基础教育综合改革的实施意见》，但都是地方政府部门通过的用于指导地区义务教育教育发展的法律规定，其实施力度和范围都有一定的局限性，要消除义务教育择校问题，实现和谐社会目标，必须凸显以人为本的要义，进一步加快建设相关法律体系，保障公民的义务教育权利。

3.价值取向是教育券制度路径依赖的重要决定因素

目前为止，美国还没有通用教育券，最常见的是私立券和有限券。据统计，美国39个州至少有100多个城市实行了私立券项目。而实行有限券项目的主要有佛罗里达、俄亥俄、威斯康里、宾夕法尼亚等州和地区。有限券主要适用于在薄弱学校就读或低收入家庭学生，家长可以使用弱势学生券为学生选择已经达标的任何其他公立学校或私立学校就读。私立券，主要为那些在寻求优质教育但条件不够的学生设计，资金主要由慈善机构或慈善家筹措，获得资助的学生可以凭私立券选择就读于优质公立或私立学校。[10]

制度学派的经济史学家诺斯提出的制度依赖理论，发现人们过去做的制度选择总会必然地决定了他们现在可能的选择，国家先前的制度也会决定它现在可能的制度选择。美国先行教育制度是以社会效率为导向，通过市场竞争来提高教育效率，决定了其现行的教育券制度也可能以效率优先原则，实践已证实了这种可能，美国教育券制度在实施过程中更注重教育质量和维护学生的教育自由选择权。我国推行的教育券制度多是对弱势教育、弱势群体的一种补贴，也有义务教育券、教师教育券等，与先行的公平优先原则一致。无论是哪一种制度选择，平等和效率之间的冲突是无法避免的。在推行教育券过程中，我们都应该坚持：在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道。[11]

[1]宋晓霞.美国教育券研究及对我国教育的启示[D].大连：辽宁师范大学，2009:11-22.

[2][10]赵萱.国际比较视闽中的教育券政策研究[J].现代教育管理，2015,(8)：40-43.

[3]曹清华.詹克斯型教育券研究[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)， 2012,(5):64.

[4][6] 梁巧华.关于浙江省长兴县教育券制度的政策分析[J].新疆石油教育学院学报， 2004,(1).

[5]赵映平，顾金龙. 关于“教育券”在我国实施的思考[J].内蒙古师范大学学报教育科学版 ，2006,(10).

[7]王增伟.关于教育券制度在我国的实施[J].中国职业技术教育， 2007,(11).

[8]米绅生，刘胜男.政策转移过程中的差异与选择——以中美教育券政策为个案[J].现代教育论丛，2011,(1)：26.

[9]崔保师.备受争议的美国教育券制度[J]. 基础教育参考， 2004,(5).

[11][美]阿瑟·奥肯著.王奔洲译.平等与效率—重大的抉择[M].北京:华夏出版社.1987.

(责任编辑：胡乔)

湖北省教育厅项目“湖北城市义务教育择校研究”(项目编号：14G327)

2017—01—25

祝志芬，女，湖北武汉人，副教授，研究方向：社会福利与社会工作。

G521

A

2096- 3130(2017)04-0044- 03

10.3969/j.issn.2096-3130.2017.04.008