域外公职律师制度及在税务机关设立的启示*

□ 朱敏嘉

（湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116）

域外公职律师制度及在税务机关设立的启示*

□ 朱敏嘉

（湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116）

我国公职律师制度建立和完善迫在眉睫。列举一些国家以及中国香港地区比较成熟的公职律师相关制度，通过总结和分析域外公职律师制度的相关特点，为完善我国公职律师特别是税务机关公职律师制度提供参考。

公职律师制度；税务机关

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在“加强法律服务队伍建设”中提出：“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。”要求“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。”

国家税务总局也在近日印发了《关于在全国税务系统开展公职律师工作的通知》和《税务系统公职律师管理办法》，要求在全国税务系统建立健全公职律师制度。这就意味着，不管是全国范围还是税务系统内部，公职律师的推进都势在必行，我国公职律师发展也必将进入一个新阶段。

公职律师虽然在我国是一个全新的尝试，在许多其他国家和地区已经建立了比较完善的公职法律制度。虽然这些国家和地区的政府法律顾问在内涵上不尽相同，在职能上尚存差异，但从最终效果上来看，这些担任政府法律顾问的律师都在促进政府依法行政、维护政府合法权益、推进国家法治化进程等方面发挥着重要作用，可以为我国公职律师制度的建立和完善提供参考。

一、域外公职律师制度

1．美国公职律师相关制度

美国的公职律师（Governmentlawyer）①，是指为国会、政府机构、司法机构以及特殊机构（法律援助组织、工会、公共辩护人组织等）工作的法律顾问律师。

美国公职律师的主管机构是司法部，司法部长与部门法律总顾问共同组成联邦政府法律委员会，该委员会是公职律师的最高领导机构。且美国法律规定其部门法律总顾问由最高行政首长直接任命，其法律地位高于其他部门，这就赋予公职律师较高的权力来审查其所在部门及其部门首长和各级官员的工作，可以很好地发挥公职律师的中立性优势。

在职能方面，美国的公职律师由于其入职部门和岗位的不同有明确的分工。由于美国的律师制度来自于英国，所以美国的公职律师制度实行法律诉讼职能和法律顾问职能分离。在诉讼案件中，司法部的公职律师占据主导地位，主要由司法部的公职律师承担诉讼职能，而部门公职律师一般并不参与诉讼。一般部门的公职律师仅从事准备法律文书、起草法规、规定，参与有关谈判协商，向司法部主管律师提出建议等工作。且美国的公职律师要求其职能专门为所在机关提供法律服务，不能对外执业。

在入职门槛方面成为美国公职律师，律师的要求非常严格。除了要考取律师资格，不仅要参加美国的司法考试，同时对学历要求亦非常严格，通常要经过6－7年的法学专业教育后才达到取得律师资格的学历要求。而公职律师除了要通过律师资格考试取得律师资格外，还需要通过政府单独组织的录用考试。公职律师除了要服从本单位管理外，美国大多数州还要求律师必须加入州律师协会，接受州律师协会的管理。同时，因州律师协会必须接受州最高法院指导，公职律师同样也要受州法院管理。

在待遇方面，美国公职律师与公务员管理相类似，且待遇比其他公务员要高，工资采取薪级制，且可以定期自动提薪。通常享有比较好的福利待遇，包括年休假、家庭与医疗假、病假、紧急事件假等等，内容广泛，项目繁多。

2．新加坡公职律师制度

新加坡公职律师主要由法律服务委员会负责管理工作，该委员会由大法官、总检察长、3名由大法官任命之成员、1名公共服务部副主席共六人组成，岁新加坡所有的公职律师进行统一管辖。同时，其《律师法》规定，凡是具有律师资格者与法律官员皆应被视为新加坡高等法院官员。但此官员非彼官员，并不意味着新加坡所有的律师都是通常意义上的公职律师。但由于社会律师和公职律师他们都是新加坡高等法院的官员，所以公职律师也要受到高等法院及最高法院之监督与管理。

新加坡公职律师的职责包括：①扮演法律顾问的角色，参与相关政策的决定；②为政府提供法律咨询服务，为政府解决法律问题；③代理行使政府的职权，处理相关法律事务；④接受政府的相关委任，拟定有关的法律制度；⑤在刑事诉讼的过程中，代表政府进行公诉。

从获得资质来看，新加坡的公职律师同我国的一样，也必须要先获得律师资格，后通过考试加入公务员队伍。从取得报酬的方式上来看，新加坡的公职律师只拿政府公务员薪金，每位公职律师所拿薪金的多少只能根据其在公务员序列的级别来定，而不能到社会上办案收取费用。值得一提的是新加坡的公职律师虽然属于公务人员，但在人事管理上又不同于一般的政府工作人员。他们由上文所提到的法律服务委员会进行统一管理，包括选任、定岗、转岗、撤职、晋升、纪律处分、辞退等。

3．中国香港地区公职律师制度

香港特别行政区的公职律师是指受雇于政府部门，拥有律师或大律师身份，专门为政府提供法律顾问服务的公务员。他们专门从事政府法律顾问工作。香港的公职律师没有统一的执业机构，而是受雇于各政府部门，接受所在部门的领导，其也是公务员，参加公务员协会，受公务员纪律条例的约束。其受聘于政府的不同部门后与政府便是雇主与雇员的关系。一旦受聘后，公职律师不得从事私人执业的工作；除非取得有关政府部门雇主的同意，不得从事兼职，一般而言，获批准的兼职工作主要涉及法律教学。

同时，根据香港特别行政区《法律执业者条例》第3（2）条的规定，每名律师均为法院人员，须按香港法例第4章《高等法院条例》及《法律执业者条例》的条文接受法院的司法管辖权限。作为法院人员，每名公职律师均在认许、登记为法律执业者及违纪处分方面接受高等法院的管辖。但在处理案件方面，香港的公职律师与法院是完全独立运作，全无干预或影响双方的决定，这也是法治精神的一种体现。

香港公职律师的职责主要包括①所有属于律政司司长掌管的范畴，并经其允许交付的事由；②与特区政府、军队及公共服务部门相关的事项；③与任何引渡有联系的法律程序。

在薪资待遇方面，虽同为公务员，但香港地区公职律师在刚入职时的薪酬等级就高于其他普通公务员，此外，还对公职律师在住房、医疗、休假等提供各种福利。

二、域外公职律师制度的特点

（一）职务方面

1．职务有排他性

公职律师与其他社会律师相比最大的特点在于其职务的排他性。为了保证公职律师职业的专业性，几乎所有国家的公职律师都不允许公职律师接受其他社会诉讼和法律咨询案件。也就是说公职律师只能依照其职务，办理各种政府法律事务，维护公共利益和政府的利益，或依照其岗位要求向社会提供无偿法律服务外，不得兼职，不能承接社会上的其他事务。

2．职务具有专业性

公职律师的岗位具有专业性。公职律师的工作主要是提供法律服务，即虽为政府公务员，但该公务员岗位为全职专业从事法律服务，包括负责为行政决策提供合法性审查、起草、审查法律文件，为政府提供法律咨询，代表政府出庭应诉等等。通常这些工作已经让人应接不暇，所以政府公职律师全职从事法律工作，不从事其他行政事务，不在其他行政岗位兼职，更不在其他行政岗位上任职。

3．职务权力较高

公职律师的基本职责是提供法律意见，对业务项目官员给予法律指导，同时还包括审查这些部门行为是否符合法律以及是否超越职权，并且直接向中央负责，因此这一审查权力的掌握决定了公职律师职务权力很高，甚至高于其部门所在部门。

（二）管理方面

1．中央统一管理

中央有专业的部门进行统一的管辖。如美国有联邦政府法律委员会，新加坡有大法官为首的法律服务委员会负责。这些中央专门机构对受聘于各个部门的公职律师进行统一的管辖，公职律师直接对中央管辖部门负责。且这些中央部门往往是具有实权，这就有力地保证了公职律师法律服务的公正性和中立性。公职律师不能仅从政府机关的角度，也可以站在国家和公众的角度来维护他们的利益并且提出相关法律意见，亦可以对部门或政府行为是否合法进行审查。

2．双重身份受双重管辖

公职律师具备律师和公务员双重身份，要成为公职律师首先必须是律师。所以公职律师除了作为公务员要接受部门或中央管辖以外，同时其作为律师也要接受律师行业协会或律师管理机构（如：新加坡的最高法院）管辖。所以公职律师要接受公职律师专门管理机构以及律师行业管理机构的双重管辖与监督。

（三）入职门槛高、待遇较高

公职律师的任职资质要求非常严格。在这些国家或地区，对于律师的要求本身就非常的严格。而公职律师除了要求具有本国政府颁发的律师资格证外，还要具备专业法律知识和过硬的业务能力。需要通过经过严格的专业知识和律师业务考查。所以其入职门槛相当之高。如此有竞争力的岗位也意味着同样竞争力的待遇，所以千里挑一的公职律师人才也就意味着其相关薪资和福利待遇都要高于其他公务员岗位。

三、域外公职律师制度在税务机关设立的启示

随着公职律师试点在全国的开展，一些税务机关也探索开展了公职律师试点工作，但实际上并未见太多成效，没有落到实处。制度不能是空中楼阁，建立理想的政府法律顾问制度，需要立足于中国的现实情况，并设计出一套切实可行的法律顾问运行模式。国外优秀的公职律师制度不能一味照搬，但有以下经验可供参考。

1．明确职责，逐步设立专职公职律师岗位

国外公职律师普遍为专职岗位，不从事其他的行政工作。这是公职律师能够有效发挥作用的重要保证。因为作为公职律师，如果其仍然从事其他的行政岗位，受限于受制于其部门人员的身份，更受制于其上级领导的压力，就不能很好地全面地完整地发表意见。

据了解，现开展试点的税务局没有任何一个税务局设立了公职律师专职岗位，大多是在法规部门设立公职律师办公室，从其他岗位或本身法规岗位抽调参加公职律师的工作。没有固定工作岗位和工作机制，使得大多公职律师依照税务机关领导的指示来开展工作，很难公正严明的对机关决策提供法律意见，更别提开展监督了。且部分公职律师反映其行政岗位所赋予职责已相当繁重，难以有精力和时间兼负公职律师的职责。

所以，要更好地发挥公职律师的作用，必须使得公职律师完全脱离其他事务性的岗位，逐步设立专业的公职律师岗位。否则，公职律师永远是空中楼阁，难以发挥作用。

2．设立独立管理部门，由总局或省局统一管理

虽然我国没有明确公职律师的管理部门，但大多数税务部门均在省局法规部门成立了公职律师办公室，专门负责管理系统内公职律师人员及其工作的开展。地市以上税务部门设立公职律师办公室，挂靠在所属单位的法规部门，由法规部门进行统一管理。使得公职律师接受公职律师办公室和所在单位的双重管辖。但这种双重管辖，与域外双重管辖的性质是大不相同的。省局公职律师办公室只负责推进公职律师制度，并不对公职律师进行统一管理。公职律师的人事关系、工资待遇、职务晋升等与本人切身利益密切相关的事项都由其所在单位管理。公职律师在个人利益受其所在单位牵制的情况下，并不能很好地发挥法律顾问的作用。

建议在系统高层由国家税务总局建立统一的公职律师管理机构，由该机构负责对公职律师进行管理、晋升和奖励。如果在短时期内难以落实由总局统一管理，可以先试点由省局对本省系统内公职律师的人事关系进行统一管理，可以参考社会律师的管理和奖励方式，制订公职律师岗位目标考核机制，根据公职律师完成专业任务的数量和质量进行考核和奖励。只有在管理上和经济上完全切断公职律师现所在单位对公职律师的控制，才能保证公职律师能够在一个独立的部门、独立的环境中中立的开展工作，才能够最大限度地发挥公职律师在依法治税上的效用。

注释

①Government lawyer译为政府律师或公职律师。本文为统一概念，下文所有Government lawyer均翻译为公职律师．

［1］董倩，张璐，黄勍．美国政府律师制度的特点及对中国的启示［J］．法治在线，2013（8）．

［2］朱心．律师政治参与问题研究［J］．甘肃政法成人教育学院学报．2003（6）．

［3］新加坡共和国政府总检察长办公室官方网站［EB／OL］．https：／／www．agc．gov．sg／．

［4］域外政府律师制度的考察与启示，学术堂［EB／OL］．http：／／www．lunwenstudy．com／tdxlshuoshi／faxueshuoshi／82296．html．

［5］张富强．试论香港律师制度的特色［J］．法学．2000（2）：69－7．■．

F810．423

A

1008－4614－（2017）02－0036－03

2017－3－18

朱敏嘉（1985—），女，湖南长沙人，湖南税务高等专科学校教师，专业研究方向：税收征管法，职务犯罪。