“美丽乡村建设”政策效应的权利分析视角*

肖方仁

(湖州师范学院 社会发展与管理学院，浙江 湖州 313000)

“美丽乡村建设”政策效应的权利分析视角*

肖方仁

(湖州师范学院 社会发展与管理学院，浙江 湖州 313000)

公共政策效应的权利分析，是一个较新的视角，它一改往日公共政策研究中以成本收益、效率等价值观指导的简单分析。经济发展进入新常态的当下，民众的权利意识凸显，农民权利更是备受关注，它是建设和谐社会、实现中国梦的核心问题。“美丽乡村建设”是新农村建设的升级与继续，是一项重要的民生工程。本文通过权利分析方法构建的分析框架，基于经济收益权、生存环境权和自由发展权，借助行为研究、价值研究和规范研究三个维度，展现了“美丽乡村建设”相关政策对农民权利的关注。

“美丽乡村建设”；政策效应；权利分析方法

一、导 论

传统的政策分析基本上围绕成本收益、效率等一些关键词展开，随着公共政策学科的发展以及人们对政策分析认识的不断深入，政策分析逐渐从实证主义转向后实证主义，相应的，对公共政策评价的标准从关注经济、效率转向了更为全面的价值分析，不仅包括效率和效益，还包括民主、公平、公正、权利等议题。

(一)政策分析的三个维度

政策是政治组织的职能，应该取决于包括政府的性质、权利来源以及其他社会组织压力等在内的许多因素[1](P30)。有人认为，政府决定做和决定不做的事情都是公共政策[2](P2)，而政策分析可以被理解为提供政策过程中的知识的过程[3](P39)。政策分析的目的不仅限于提供“事实”，政策分析者还设法提供关于价值及可取的行动方法的信息；它不仅包括政策建议，还包括政策评价[3](P72)。在政策分析过程中，“分析”一词是从它最普遍意义上被使用的，政策分析是个非常综合性的工作。

有多种方法贯穿于政策分析的全过程。政策分析者应该能提供关于三种问题的信息及合理的论证，即价值、事实和行动。价值的实现是问题是否已被解决的主要检验；事实的存在会限制或促进价值的实现；行动的采纳会导致价值实现[3](P73)。在提供相关信息及合理论证时，分析者可以运用三种方法中的一种或多种，即经验的方法、实证的方法和规范的方法。基于此，R.M.克朗指出对公共政策进行系统分析的三个相互关联的范畴，即行为研究、价值研究和规范研究，分别涉及“是什么”，“偏好什么”和“应该如何”的问题[4](P47)。虽然公共政策的纯行为研究一般不涉及价值观念，或者说应该将事实与价值观念区分开来，然后在更大的价值观念范围内考虑这些事实，然而事实上很难将事实和价值观念截然分开。因为人们观察的视角、边界、观察所选取的资料都受到分析人员价值判断的影响。

政策研究的第二个范畴，即价值研究，更是体现为以某一价值观标准对公共政策进行的较为全面和深入的考察。价值研究所做的分析工作，在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。价值研究通过价值的确认与分析而直接面对价值问题。它的假设前提是人类系统价值观是所有行动和行为的主要决定因素。

规范研究作为政策分析的第三个范畴，它提出了“应该如何”的问题，更在于价值观标准的最后指导。规范研究在三个方面与价值问题相联系：首先，想取得某种结果，原因就在于对它们是好的和值得的；其次，在选择手段时要考虑其是否合意、可行、可用和有效；第三，假定受到未来政策影响的任何组织，对政策所产生的结果不会面临价值对抗。

在整个研究中，这三个范畴不应该各自孤立的进行，我们将它界定为政策评价的三个维度。通过这三个维度的分析，应该可以实现较为全面的评估。不过，这三个维度的分析都与价值标准紧密相连。因为不同的评估者会依据自己的价值与标准，对同一政策的优劣与否得出截然不同的结论，从而可能造成冲突。这就需要有一种价值观标准贯穿于这一评价的整个过程，指导相互关联各维度的政策分析。本文是一项对“美丽乡村建设”相关政策进行的较为详细的思考与评价，而确立一种价值观基础作为我们政策评价的标准是首先要思考的问题。

(二)权利：公共政策分析中一种备受关注的价值

政策过程中的简单化思维是一种普遍现象，从成本收益的经济价值和功利视角进行的公共政策分析，就是这样一种简单思维。这种价值观，其思想根源可以追溯到文艺复兴时期对科学和理性的崇尚，之后的牛顿经典力学将它发展至高峰，它直接影响到社会生活的方方面面。欧洲多少年以来几乎所有的政治和社会生活都成了理性主义或近理性主义的[5](P3)，因为这种简单性信念满足了人类对于确定性和稳定性的需求和渴望。

在迈克尔·欧克肖特看来，理性主义政治的特点首先在于它是功利主义的，这种理性主义的政治是将理性视作纯粹工具使用的政治，它唯一的目的就是成功，按照现代的评价标准就是经济发展上的成功。为了实现效率与成功，不甘失败者总是身不由己地倾尽全力去扩大生产、降低成本、拓展市场、操控资源……，而生态环境的失衡便是在这种格局中铸就的*可参见：丹尼尔·A·科尔曼：《生态政治》，译者的话，上海译文出版社，2002年版。。不过，仅有效率是不够的，单纯追求理性与效率，必然会耽误和忽视其他方面的价值。[6]其实，除效率之外，社会中其他很多重要价值，它们对于人类的体面生活和尊严地生存同样也是至关重要的。阿玛蒂亚·森的研究核心主题就是对这种简单地以经济效率来看待发展的观念进行批判，从而提出“自由是发展的首要目的，自由也是促进发展的不可或缺的手段”这一重要论断[7](P7)。显然，公共政策评价的标准不能仅局限于传统的效率和理性，而需要扩展至包括自由、权利在内的更为广泛的价值领域。

在整个近现代社会中，权利概念都是最神圣而又最含混的概念。从启蒙思想家确立起权利的概念以来，关于人的权利的理解一直从属于一种“普世精神”*可参见：张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年版。虽然启蒙运动是以理性主义作为基本指导思想的，但是对权利的强调也正是在这时候开始。，一直影响着西方国家的发展。比如，强健的权利意识就一直是美国法律文化的重要特征，而弱势群体的权利要求与权利抗争是其法律文化的一个亮点[8](P8)。现代观点认为，权利概念之要义是资格[9](P111)。权利包括两类，行为权和接收权，即有资格去做某事或用某种方式去做某事的权利和有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。

不过，随着对权利理解的深入，它所涉及的范围也扩大化了。任剑涛曾经指出，权利是基于人的不可剥夺的天赋性质而言的，它是平民得以正常生活的依托，它包括得到法律保护的法律权利，以及合理要求受到尊重、个人得到肯定等道德权利[10](P4)。显然，权利概念已经包含了一种道义，只有这一概念才能为独立、自主、平等、自由等所有有利于个体存在的要求提供合理的根据。比如，因为生态环境是人生存和发展必须具备的最基本条件，享有良好的生存生态环境就是一项基本权利，根本不在乎法律是否为此做出明确规定。别人不给你提供好的生态环境和生存环境就构成了对权利的侵犯。

不过，权利是与义务相对应的，每个人在享有权利的同时也有保护他人权利的义务。因此，对权利予以保证的问题，更多地隐含着一种对平等的追求。大家都拥有权利，实质性地是大家都能拥有实现某种目标的可能资格，不能随意侵犯。按照科恩的观点，平等主义的目的“是消除非自愿的不利条件”[11](P213)，即某些人不应该比其他人差，平等就是实现最差者的优先权。在发展已经不平衡的今天，权利的缺乏者因为长期受到忽视，形成了不平等的地位，他们需要优先对待，实现福利、资源、机会直至能力平等，而实现公民权利的真正平等，是社会制度完善、制定正义的公共政策的本质要求。那么作为国家和政府，如何在公共政策中体现对民众权利吁求的及时回应，其结果又会如何，这已经成为公共政策分析之重要课题。

改革开放30多年，中国政府强调以人为本的发展，开展将发展作为执政兴国的第一要务前提下的新农村建设以至“美丽乡村建设”，体现了国家对农民权利的逐渐重视，这是一个从义务本位转向权利本位的转型过程。

(三)“美丽乡村建设”的发展历程

在中国，对农村建设与发展的探索从未停止过，其历史可以追溯到20世纪二、三十年代晏阳初在河北定县开展的乡村平民教育试验。1978年党的十一届三中全会之后，百家争鸣的理论研究与生机勃勃的农村发展实践相映生辉，农村建设较之改革开放前发生了巨大的变化。

2001年开启的农村税费改革标志着国家对农村问题的重新认识。之后，2003年国务院出台了《关于全面推进农村税费改革试点的意见》，2004年正式以新世纪第一个一号文件的形式，提出关于促进农民增加收入若干政策的意见。2005 年3 月，时任总理温家宝在《政府工作报告》中提出，2006年将在全国全部免除农业税。

2005 年10 年月召开的党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的时代命题。“建设社会主义新农村”包含了新的含义和新的思路，提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设的目标和要求。2006 年2 月21日，中央下发了《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(即2006年一号文件)，对建设社会主义新农村的意义、内涵和任务做了更为全面和深刻的阐述，让建设社会主义新农村成为具有崭新和鲜明时代内涵的国家战略*参见，郭伟：《社会主义新农村建设的历史脉络》，载《广东社会主义学院学报》，2007年第7期。真正意义上的新农村建设从2006年前后算起，是有道理的。。

2006年至今，每年的中央一号文件都在年初对未来一年的新农村建设相关问题进行规划和部署，将农民增收、现代农业、生态农业、稳步推进社会主义新农村建设作为其核心议题*可参见历年中央“一号文件”。http://www.tdzyw.com/2016/0129/39864.html.。特别是最近几年的中央一号文件更是从加快转变农业发展方式，关注农村生态环境，促进农民增收，加大惠农政策力度，实现城乡发展一体化，进而深入推进新农村建设等方面进行了反复强调。中央政策从过去更多集中关注农民收入，转向关注农业发展方式，切实关注农村生态环境，建设现代农业，体现了政策从聚焦单一权利主题，转向更广泛的权利关注。

2012年中共十八大闭幕之后，习近平提出了实现中国梦的宏大议题，此后在很多场合对中国梦进行了深刻地阐述。习近平多次强调，中国梦是和平、发展、合作、共赢的梦，是所有中国人的梦，它需要实现包容式发展，平等对待农民、关注农民权利。2013年12月，习近平在中央经济工作会议上强调：“我们要的是实实在在、没有水分的速度，是民生改善、就业比较充分的速度……，是经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度。”要真正富裕农民，提高农民，扶持农民。

注重生态文明建设是我国“美丽乡村建设”的工作重点。早在2005年8月，时任浙江省委书记的习近平在浙江湖州安吉余村考察时，就提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。2013年9月7日，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲中又重点指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这生动形象表达了党和政府大力推进生态文明建设的鲜明态度和坚定决心。2013年12月的中央农业工作会议指出，“中国要强农业必须强，中国要富农民必须富，中国要美农村必须美”，“强、富、美”就是中国三农的目标。在这次会议上，“美丽乡村建设”作为全面小康社会建设的重点乃至实现中国梦的定位被着重强调。

“美丽乡村建设”和新农村建设这两个概念之间，不是替代的关系，而是包容的关系；不是转变的关系，而是升级的关系。美丽乡村是新农村建设需要实现的目标。随着国家对“美丽乡村建设”的重视，各地政府也将新农村建设作为头等大事来抓，政府政绩评估也开始逐渐转向包括生态文明在内的综合性评价机制，直接引导着政府行为方式和价值观念的转变。

二、权利视野下“美丽乡村建设”政策效应分析

“美丽乡村建设”是一项大型工程，它包含内容广泛的政策体系，是为实现农民生活条件改善、生态环境良好、发展空间自由，其根本目的是为使农民获得前所未有的权利。那么对于新农村建设以及为之而准备实现的“美丽乡村建设”而言，广大农民的权利体现得如何，这是判断和评估“美丽乡村建设”系列政策效应的一个核心价值标准。

有学者从法学视角将农民权利类型分为生存型、保障型和发展型权利，并将政治参与权作为一个重要分析内容纳入此分类中予以探讨[12]。本研究将与农民直接相关的基本权利细化为三种，即经济收益权、生存环境权以及自由发展权，并借助于R.M.克朗提出的政策分析中行为研究、价值研究和规范研究三个维度，对农民的三种权利做出较为全面的考察。

(一)经济收益权

起码的经济收益是保证人之生存所必须的，它属于生存权之最重要内容。根据《经济、社会、文化权利国际公约》，经济权是指公民有通过参加工作或国家提供帮助而获得相当生活水准、免于饥饿的权利[13](P10,14)。收益权是指基于所有者财产而产生的经济利益的可能性，是所有权在经济上的实现形式。经济收益权就是指人们能够基于个人劳动和财产所有权获得经济利益的权利。

中国早已认识到，生存权和发展权是首要的人权，是享有其他人权的基础。不过也应承认，政府对经济收入增长以及财产收益等权利的重视，是随着经济的进步、社会现实的发展，以及国家本身所做努力而实现的，而与新农村建设以及“美丽乡村建设”相关政策所体现的，正是加快这一进程所做的积极努力。

温铁军指出，20世纪60年代的农业学大寨就算是新中国新农村建设的萌芽，只是它偏重于基础设施建设，才导致了学大寨运动没能实现如日本、韩国一样的新村效果[14]。农民经济收益长期不能得到较大的改善，与国家发展战略也密不可分。和其他很多欠发达国家一样，在建国之初依靠牺牲农民利益推进工业化是一种普遍现象*比如在韩国，朴正熙政府在20世纪60年代就采取了牺牲农民利益发展工业的高速现代化政策。。虽然国家并不拒绝将农民带入更好的生活状况，但由于经济实力不够，加上面临国际经济竞争，特别是东西方两个阵营竞争的压力，国家财政因此显得力不从心，农民权利无法得到充分保障。

1978年十一届三中全会奠定了中国改革的基础，在农村的改革就是围绕增加农民收入这项工作来开展的。实行联产承包责任制，“交足国家的，剩下的都是自己的”成为农民经济增收的一个重要动力，也成就了一次难得的农民权利重构历程。不过农村改革释放的活力，因为20世纪90年代农民负担加重，农业的边际收益递减而萎缩。经济不公也成为阻碍社会进步和团结，阻碍社会主义目标实现的最大绊脚石。“相对剥夺”“权利贫困”成为新时期凸显的问题，因农民负担引起的社会矛盾加剧，因社会贫富差距加大而出现的群体性事件层出不穷。资料显示，中国居民个人收入的基尼系数1994年就已经超过0.4这个临界点，达到0.456。1998-2001年间分别是0.456、0.457、0.458和0.459，每年递增0.1个百分点。基尼系数的拉大，主要是由于城乡差距拉大引起的。1998-2000年城镇居民收入分别是农村居民收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍，呈现出不断扩大化趋势[15](P144)。这都表明农村的问题越来越严重，农村改革势在必行。

历史地看，始于2001年的农村税费改革在一定程度上减轻了农民负担，“税改费”提高了农民税费完成方式的灵活性，但是农民经济权利获得的程度依然缓慢，直到2006年新农村建设以及全面取消农业税费，农民经济权利才实现了中国历史上一次突破。然而，单靠农民所拥有的非常有限的土地和稀缺的个人素质与禀赋，农民增收遭遇瓶颈。农产品价格不高且波动剧烈，对农民收入产生负面影响，因此为农民寻求增收渠道依然是摆在国家面前的一项艰巨的任务。

单施氮、磷、钾肥与不施肥处理相比，N30P0K0施肥处理下鲜草产量显著高于对照N0P0K0(P<0.05)，其他各单施处理北林202苜蓿的鲜草产量与对照N0P0K0无显著差异(P>0.05)，鲜草产量增幅为0.05%～5.29 %；氮、磷、钾肥单施，N0P0K50、N0P0K100、 N0P60K0的干草产量显著高于N0P0K0，其他肥料单施处理的干草产量与N0P0K0无显著差异，干草产量增幅为5.7%～21.6 %。

2003年12月31日，中共中央国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》(即第2004年的1号文件)出台，中央再次把农业和农村问题作为中央“一号文件”的主题，提出坚持“多予、少取、放活”的方针，首先解决农民增收问题。2004年至今每年的一号文件主题都始终围绕农民增收和新农村建设，其目的是拓展农民经济收益权利，增加农民收入。农民生存权利的改善状况，可以用减少的贫困人口数字证明。数据显示，1978年以来，参考国际扶贫标准，中国共减少了6.6亿贫困人口，全球贫困人口数量减少的成就93.3%来自中国[16]。中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，农民的人均收入一直保持持续稳定增长的态势。农民的人均纯收入从1978年的134元，增加到2008年的4761元。2015年农民人均可支配收入11422元，与2014年相比，扣除价格因素之后，增长了7.5%，和2015同期城镇居民收入增长幅度相比，比城镇居民收入增长幅度高了0.7个百分点，农民收入连续六年增长幅度高于居民*参见新华网，官方：中国农民收入增幅连续六年高于城镇居民，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/28/c_128679352.htm。

从2006年新农村建设和全面免除农业税费至今已经十年，农民所拥有的经济收益权利越来越广泛。农民从原来完全依赖于土地种植获得收入，到依靠土地转让或者以土地入股形式获得年终分红，到可以将土地使用权作为抵押贷款，实现了农民权利的增长。不过，问题依然存在，比如，中国西部地区人口的“隐性饥饿”问题*参见，搜狐新闻网，院士：中国“隐性饥饿”人口数量达到3个亿，http://news.sohu.com/20160903/n467500753.shtml、乡村旅游市场中劣势群体竞争力不足的问题、精准扶贫基层“救命钱”可能被挪用的问题；还有，农民的土地产权不完整，土地权益被分割，甚至被侵犯的问题；土地作为农民最主要的财产，能为他们带来的财产权收益依然有待提高。

(二)生存环境权

人类社会依次经历了农业文明和工业文明，现在进入了生态文明这一人类文明发展的新阶段。生态文明建设涉及广泛的公民权利，而其标志性权利为环境权，它赋予人们享有良好环境的权利*学术界所探讨的环境权，一般不包括环境开发和使用权。可参见，胡启忠、袁佰武：《公民环境权利与环境保护》，载《生态经济》，2008年第12期。。在当今国际社会，公民的环境权利作为一项新兴的基本人权而受到广泛关注[17]。

历史地看，环境权与经济发展等权利在一定程度上产生了冲突。传统农业文明和工业文明的发展虽然极大地丰富了物质产品，但都忽视了环境容量和承载力，是靠牺牲环境换来的。在中国，长期以来城市甚至全国经济的发展，在很大程度上也是以乡村环境的牺牲为代价，以农民生存环境权利作沉痛代价而实现的*参见，中国网，秦大河：中国改革开放30多年环境付出沉重代价， http://news.china.com.cn/2014lianghui/2014-03/09/content_31723960.htm.。农民受环境污染而生病，生病致穷，这样更是影响了他们的增收致富的能力，影响了其家庭参与社会竞争的资格。李昌平指出，和13年前相比，农村环境作为城市生态系统的支持者一直是城市污染的消纳方，绝大多数农村的生态环境更加恶化了*参见，中国新闻网，专家：绝大多数农村生态环境比十几年前更恶化,http://www.chinanews.com/gn/2013/07-15/5041889.shtml.。各级地方政府普遍存在“重城镇、轻农村”的环保观念，对农村环境污染治理重视程度不够，环保投入严重不足，没有固定的治理资金来源和明确的投入政策。

中国改革开放经济高速发展的三十多年，是与污染和反污染相伴随的三十多年，是民众环境权抗争的三十多年。改革开放之后的20世纪，中央多次召开环境保护会议，强调“绝不能走先污染、后治理的弯路”；强调环境保护是一项基本国策；确立环境保护三大政策*即：预防为主、防治结合；谁污染，谁治理；强化环境管理。参见法律教育网，http://www.chinalawedu.com/web/21676/wl1510263667.shtml.和八大制度*即：环境影响评价、“三同时”、征收排污费、限期治理、排污许可证、污染物集中控制、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度,http://www.chinalawedu.com/web/21676/wl1510263667.shtml.；提出“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”，实现“经济效益、社会效益与环境效益的统一”目标和“努力开拓有中国特色的环境保护道路”；强调将环境保护纳入经济发展中统筹考虑。

进入21世纪，特别是自新农村建设开展以来，中国政府对农村生态环境的重视程度不断加强。2003年中国政府提出应该放弃单纯追求GDP，强调科学发展观所内涵的循环经济、有效经济。2005年10月提出、2006年初开始的新农村建设的目标之一就是村容整洁。2005年中共中央十六届五中全会上将新农村建设列为全面贯彻科学发展观的八项战略之首，重点提出建设资源节约型、环境友好型社会。2007年一号文件指出农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。国务院特别批准把农业污染列入全国污染普查，一改过去仅关注城市污染而忽视农村环境的片面性。2007年党的十七大文件首次提出“生态文明”理念[18](P4)。2008年7月，国务院首次召开全国农村环保会议，强调“统筹城乡经济社会发展和环境保护，切实把农村环境保护放到更加重要的战略位置。”之后，在习近平“两山论”的指引下进行的“美丽乡村建设”，更是体现了国家尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，体现了对农民生存环境权利的最大尊重。各级政府也强调，中国要美，农村必须美；强调美丽乡村要注意生态环境保护，尽快改变农村脏乱差状况，给农民一个干净整洁的生活环境。

国家的重视虽然并没有带来立竿见影的效果，但人们对环境权的重视比原来加强了，政府环境投入不断加大。随着国家战略重点和政策转向，政府相关部门也开始调整政策和具体做法，将农业转向生态农业、现代农业上来。新农村建设作为国家战略体系的一部分不仅要解决农村长期以来发展不足的问题，更要解决几十年来经济高速增长所积累的环境恶化、社会治理失序等严重的外部性问题。与之相关的就是要解决几十年来对农村、农民权利重视不够而带来的“权利贫困”问题。

发展权是生存权的延伸[19]。一切权利的实现，其目的是为人的自由发展。联合国《发展权利宣言》明确指出，发展权利是一项不可剥夺的人权，各国都应采取必要措施实现发展权利，确保所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。阿玛蒂亚·森认为，发展是对人全面自由的追求，是扩展人们享有真实自由的过程，自由既是发展的手段，也是发展的结果。以自由看待发展，能力的自由是其核心，是发展的首要目标。

个人的自由与充分的个性发展，不仅是个人幸福所系，而且也是国家繁荣和社会进步的主要因素。对人民而言，自由发展的权利，从宏观视野来看是包括赋予经济发展的权利、生存环境的保障以及有利于农民作为人的全面发展的一切可能能力的实现。但农民由于受到政策、市场结构、自身文化素质、地缘条件等因素的限制，往往不能平等分享并自由行使本应属于自己的权利[12]。1991年11月1日，国务院发表《中国的人权状况》白皮书，这是中国政府向世界公布的第一份以人权为主题的官方文件，系统总结和深入分析了中国的人权状况，从中国的国情出发，首次确立了“生存权、发展权是中国的首要人权”。而新农村建设以至“美丽乡村建设”，代表着从国家发展战略上将农民发展权利当成国家重点考虑的问题。农民的自由发展之路不仅仅意味着农业产值、农民收入、现代化水平的提高，农村生存环境的改善，以及工业化、城市化进程中农民在城乡之间的自由迁徙，更重要的是农民个体的自由发展和整体福利的提高*参见，光明时政，柳华文：《国家尊重和保障人权》，http://politics.gmw.cn/2015-09/18/content_17083417.htm.。2011年4月15日胡锦涛在博鳌亚洲论坛上阐述了中国对“包容性发展”的看法以及中国在“包容性发展”上的实践，即在经济发展的同时，要促进社会的发展和人的发展，强调经济、社会、教育、医疗等各个方面的共同发展。发展的目的不是单纯追求GDP的增长，而是追求经济增长、生活改善与资源环境的协调发展。以习近平为核心的党中央领导集体继承了这一思想，提出了创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，使农民、农业和农村持续健康发展。

随着中国改革开放，特别是新农村建设以来，中国农民发展权利不断完善。中国社科院李培林主编的《2016年中国社会形势分析与预测》对各项现行制度公平性的评估结果显示，半数以上农民认为公平的制度有以下几项：高考制度，公共医疗，司法与执法，政治权利，社会保障待遇，工作就业机会。数据显示，农业户籍人群中拥有养老保险的比例为57.1%，拥有医疗保险的比例为91.1% (以新型农村合作医疗为主)。*可参见，李培林教授主编的《2016年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2016年版。报告基于2015 年中国社会状况的综合调查(简称2015CSS)数据，由中国社会科学院社会学研究所于2015年6-10月在全国开展，覆盖了除新疆、港澳台之外所有省份的18～69岁的中国户籍人口。从相关统计数据看，农民生活状况的改善是明显的。超过半数(62.7%)的受访者认为自己生活水平比5年前有所上升；受访者整体上幸福感较强，评价平均分为7.00分，八成以上的受访者评分在“及格线”(6分)之上。中国农村改革的方向就是要实现农民的全面自由发展，增进其实质性的自由。这种自由既是作为过程的自由，也是可行能力的自由。长期以来，农民为我国的经济发展做出了巨大的牺牲。而“美丽乡村建设”伟大工程，新型城镇化等等，就是国家对农民权利做出补偿的政策性安排，都体现了国家为缩小权利差距，保证农民权利实现的重要举措。不过，农民发展权利政策的真正落实，还需要很长一段距离。比如，李培林教授团队的研究结果显示，农民对自己教育程度的满意度最低，而教育是影响农民自由而全面发展的关键因素*可参见李培林教授主编的《2016年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2016年版。。

其实，中国梦的本质是国家富强、民族振兴、生态良好、人民幸福。中国农村所取得的进步是明显的，但问题不是一朝一夕所能完全解决，这需要改变政府绩效评价机制，进一步加大惠民政策力度，强化“美丽乡村建设”各项配套政策措施。

三、余 论

亨廷顿在对现代化进程进行分析时曾经指出，在现代化政治中农村扮演着关键性的“钟摆”角色，农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源[20]。李普塞特和达尔等学者已经通过很多研究证明了，社会民主政策和实践能够加强民主国家的效能和稳定性*可参见，T·Meyer，L.P.Hinchman：The theory of social democracy(导言部分)，Polity Press，2008年版。。对于中国而言，这个道理体现得更为明显，农村稳，则国家安；农民富，则国家强。占据全国人口50%以上的农业人口的生活质量和发展状况，决定了中国现代化实现的进度，决定了中国小康社会建设的程度，决定了中国生态文明建设的进程。

徐勇指出，中国不同于其他国家，中国奇迹的诞生与农民的理性扩张有着必然的联系，农民的理性推动着制度的创新与社会的变迁。不可否认的是，农民是现代化进程的重要推动力量，在每一次历史文明形态起承转合的历史关节点上，广大农民对新文明的出现都起着至关重要的作用。[20]在某种程度上来说，农民权利意识的觉醒，促进了政府不断重视农民权利。国家将对政府官员的评估机制的价值导向予以改变，成为引导地方政府政策发展的重要举措。党的十八大提出“五位一体”总布局，将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。在建设美丽中国的背景下，“美丽乡村建设”要求的不仅仅是对新农村建设初期“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”理念的简单复制，它包含的是整个“三农”发展新起点、新高度、新平台和新期待，是为了让农村更具有可持续发展的活力，为农民提供更加优良的生态环境，为农民提供更加全面自由的发展空间。

只有政府的积极作为，才能通过“美丽乡村建设”使农民拥有更广泛的权利。西方有学者将“自由”看作下列三者之间的关系，即行为主体人、障碍或某种成本和目标或可能的结果，当一个人做某事或达到某个目标是无障碍或无代价的时候，称其为是自由的[11](P192)。在赛亚·柏林所指的消极自由和积极自由的概念中，消极自由是指通过尊重被保护个人的氛围和满足他们偏好的道路上少设障碍来实现，而积极自由更强调为他们提供便利，使之具有实现目标的权利与机会。西方自由主义曾经认为，要保护权利，政府管得越少越好。其实，越来越多的学者已经认识到，权利要想真正成为法律意义上的权利，需要政府积极地创设和实施，而不是管得越少越好*可参见，史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦：《权利的成本》(译者序)，北京大学出版社，2004年第1版。。霍尔姆斯和桑斯坦认为，无论是积极权利还是消极权利，都需要政府的积极保护。所有权利都是积极的，也就是赋予权利，需要政府的创设与实施，权利的本质不是对抗政府的[21](P2)。对于中国而言，需要切实落实中央三农政策，加大政策执行力度，保证政策执行效果。“美丽乡村建设”和农民权利的真正实现，需要国家能力予以保障，需要各级地方政府的努力。

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[责任编辑 杨 敏]

The Analysis of Policy Effect about “Beautiful Village Construction” from the Perspective of Right

XIAO Fangren

(School of Social Development &Management，Huzhou University，Huzhou 313000，China)

The analysis of the right about public policy effect is a new perspective. It is a substitute for the simple analysis under the direction of value of cost-benefit and efficiency in the study of public policy. In the time of this “new normal” economy，people's awareness of the rights and the farmer’s concern of the rights, and all these have become the core issues about the construction of a harmonious society and the realization of China’s dream. The Construction of Beautiful Village is the upgrading and continuation of the new country construction, and is also a livelihood project about giving back right to farmers. Based on the categories of rights of economic benefits, ecological rights and free development，by the three dimensions of behavior research, value research and normative research，this study shows the concern about the rights of farmers in the policy of beautiful village construction with the help of the analysis framework through the rights analysis method. The success of the construction of the beautiful country means the arrival of the era of the rights of Chinese farmers.

Beautiful village construction; Policy effect; Rights analysis method

2016-10-27

国家社会科学基金特别委托项目“全国文明先行示范区建设理论与实践研究：以湖州市为例”(16@ZH005)；湖州师范学院人文社科预研究项目(2016SKYY09)。

肖方仁，博士，讲师，从事公共管理与公共政策研究。

F327

A

1009-1734(2017)01-0030-08