刍议我国农村宅基地退出机制的构建

胡建锋

(许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000)

刍议我国农村宅基地退出机制的构建

胡建锋

(许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000)

随着我国工业化、城镇化进程的加快，每年有大量的农村人口要转移到城镇就业、生活，由此农村将会出现大量的空闲宅基地。然而，由于传统、体制、机制等多方面原因，农村转移人口的宅基地却不能及时有效地退出，农村建设用地大量被闲置。应该认真分析造成宅基地退出困难的种种现象，从明晰宅基地产权制度体系，设计有效的退出机制来推动宅基地退出工作。

宅基地；退出；机制

当前，随着我国城镇化和工业化进程的进一步加快，越来越多的农村剩余劳动力将要脱离农业生产，迁入城镇从事二三产业，随着农村劳动力的流动，在农村将会出现大量的闲置宅基地。面对城镇化日益紧张的用地需求，加之我国制定的18亿亩耕地保护的政策底线，由此形成了一种悖论。据相关资料显示，目前我国已经约有 2 ～ 3 亿农民从农村转向城市就业、居住。正是由于这部分农民由农村转向城市，导致全国2亿亩农村宅基地中大约有 10% ～ 15% 处于空置或闲置状态。[1]这会造成极大的土地浪费，进而阻碍我国“三化”协调发展的战略进程。面对我国农村宅基地使用中的不经济现象，正确分析这些现象的原因，据此设计有效的宅基地退出机制则成为理论和实践领域关注的焦点。

一 宅基地退出问题的理论内涵

(一)何谓宅基地

关于什么是宅基地，本文认为首先应该从国家政策法律文本中寻根溯源。2010年3月2日中华人民共和国国土资源部颁布的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中提出，农村宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

目前，学术界从不同角度对宅基地问题进行了理论研究，但并未形成一致意见。陈士银、周飞和吴明发根据研究需要将农村宅基地分为三种类型：己建房屋、建过房屋、决定建造房屋的土地；杨杰则认为农村宅基地指的是在农村集体经济组织所有的土地上建造的用于私人住宅的土地，此住宅不是用于商业性开发而是供家庭成员居住所用的住宅；谌种华认为，农村宅基地包括农村村民用于建造的住房用地和用于居住生活有关的附属建筑物以及其他相关设施的用地。王远燃则强调附属建筑物用地应被划入生产性用地范围，宅基地仅仅指的是住宅用地。同时，杨杰还指出农村宅基地制度既是一项基本土地制度，也是一项民事财产权利制度，它是集农民的居住权、人身权和财产权于一体的客观存在物，意味着农民的一项基本财产权利，有的还涉及台胞及海外华人的权利。

综上所述，文章认为，所谓宅基地就是指村民依据国家政策法律法规的规定依法取得的，仅具有使用权的，用于农民建造住宅及生活附属设施(附属设施包括厨房、厕所、禽兽舍、围墙内的庭院等)的，所有权归属农村集体的建设用地。

(二)为什么要实施宅基地退出

我国现行的农村宅基地制度是按照“居者有其屋”的政策目的逐步形成的，它是我国农村土地制度体系的重要组成部分。这套制度长期以来对保障我国农民基本生产生活需要，保证农村经济社会的稳定发展发挥了重要作用。

当前，我国正处于经济高速增长时期，与之相伴随的是城镇化进程的加快，城乡建设用地需求的进一步旺盛。然而，现实中我们面对严峻的土地政策法律制度对土地资源管制的压力，以及宅基地使用现状的现实窘境。一方面，我国从粮食安全和代际可持续发展的战略高度出发，制定了世界上最严厉的耕地保护政策，设定了18亿亩的耕地保护政策底线，并且通过制定具体的法律法规制度来保证这一政策的贯彻实施，这就使得城镇发展遭遇到土地资源供给严重短缺的政策掣肘。另一方面，现实政策执行过程中，由于多方面原因，农村宅基地的使用现状却令人堪忧。根据全国第二次农业普查对22108万户农村居民的生活条件调查资料显示，截止2006年末，拥有2处住宅的有1421万户，占6.4%；拥有3处以上住宅的77万户，占0.4%。[2]在面积超标方面，根据2004年对四川省双流县中和镇三个村的调查，该镇所辖的三个村超标准占地面积251.6亩，占宅基地总面积的42.7%，人均居住用地67.87平方米，是当地制定标准的2.7倍。[3]此外，很多地方还存在违规乱占地现象，根据2006年对北京市某镇的调查显示，超批多占户占57%，私搭乱建户占8.3%，新建不拆户占3.5%，总计违规面积占宅基地总面积的59%。[4]

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植根于计划经济福利思想之下的现行农村宅基地制度，无论是在分配方式上还是在制度设计上都没有很好地确立宅基地髙效集约利用的有效机制，更没有设计出有效的宅基地退出制度，由此造成我国当前城镇化快速发展下农村居民点面积不减反增的悖论，严重威胁到耕地资源的保护。[4]这同我国政策倡导的“节约集约”的用地原则严重不符。那么，如何盘活农村土地资源，集约节约利用农村建设用地，在保证我国城镇化有序实现的过程中，积极稳妥地推进农村流动人口退出宅基地就显得特别重要。

(三)宅基地退出的模式分析

目前，全国各地都在农村宅基地退出方面探索出不同的退出模式，每一种模式都有其适用的环境和条件，同时也都产生了不同的政策功效。

一是政府主导型模式，也就是宅基地退出从发起、规划再到执行的整个过程都是由政府来组织和实施的，体现了明显的政府权威色彩。

二是村民自发型模式。也就是在政府监督指导下，以村集体经济组织或村委会为主体而实施的宅基地退出模式。这种模式相对来说，是在充分尊重村民意愿的前提下实施的，一般通过设计基于村民理性经济人特性的具体制度、办法来推动实施。

三是企业推动型模式。这种模式是指在退出实施过程中，充分发挥了企业作为实施主体的作用，由企业来承担宅基地退出和补偿过程所需的资金，对房屋及其附属物进行拆迁和补偿，对腾退的宅基地进行复垦和整理。

四是市场配置型模式。这种模式主要是通过构建完善的城乡土地市场，充分发挥市场机制在优化资源配置方面的作用，通过运用价格机制，来实现宅基地资源的优化配置，平衡相关各方的利益，为农村发展聚集资金，是统筹城乡发展的有效途径。

二 我国农村宅基地退出中的问题分析

我国现有的农村宅基地制度赋予了农民“公有私用”的土地使用权利，宅基地具有安居、养老、储备家庭财产以及支持副业生产等功能。已有研究显示，农民，特别是进城务工农民退出宅基地的意愿主要受宅基地的保障功能、经济补偿期望值、家庭经济收入状况、技能培训状况、家庭赡养人口状况等因素的影响。[5]这些研究充分说明，宅基地退出是一项系统工程，要充分考虑退出过程对利益相关各方权益的影响，有效平衡因宅基地流转而产生的利益关系。现实中，我们认为，各种宅基地退出的模式都有其利弊得失，也就是说各种模式都有其适用的具体条件和环境。模式的选择是第一步，此外还要解决模式运用过程中的现实问题。总结起来，主要有以下几点问题：

中国问题的本质是土地问题。[6]土地问题的关键是产权问题，产权制度是一个社会的最基础的制度。[7]现实中，我国确定了土地所有权归国家和集体，使用权适当放开管制的政策主旨。农村宅基地对于农户来说，是仅享有使用权而没有所有权，对农户来说其产权是不完整的。尽管国家为了保护农民土地权益，提高土地资源的使用效益，设定了适当限制所有权权能、扩大使用权权能的措施和制度，但是具体到农民休养生息的宅基地，国家还是坚持保证农村基本生产生活稳定的政策基调，通过制定相关制度规范来限制宅基地自由流转。虽然2007年国家颁布的《中华人民共和国物权法》明确地将宅基地使用权规定为一种特殊的用益物权，然而现实中法律赋予的这项权利却不能充分实现，这就为农民宅基地产权权能的实现制造了障碍，由此必然降低农民宅基地的市场价值。另外，我国法律规定了房屋是农民的私有财产，农民对其房屋拥有占有、使用、收益和处置的完整权能。但是，土地和房产是一种特殊资源，具有不可移动性和相互依赖性，不完整的农户宅基地产权必然影响到房屋产权权能的实现，加之国家的产权制度设计使得房屋财产权和宅基地使用权没有很好地耦合，由此导致房屋财产权权益的不完整。农民住宅能否流转，直接关系到农民的财产能否转化为资产进而转化为资本，进而影响到农民财产性收益的增加。农民需要拥有住宅的完整产权，希望自主处置房产，政府严格规制的宅基地使用权流转却限制了农民的这种权利，由此造成了农村房屋财产"沉淀”，农民房屋财产权很难实现，不能为其落户城镇提供有效的经济支撑，继而阻碍了宅基地退出的进程。

(二)城镇化进程的不平衡性弱化了农民退出宅基地的积极性

目前，我国推行的城镇化，在动力机制上是政府主导的城镇化进程，也就是以政府强力推动的，体现为政府单方意志性的过程。城镇化的政策制定、法律法规的创设、规划方案的设计和实施都是在政府强大力量的主导下实现的。这种实现过程较少地公民和社会组织的参与，来自于农民群体的诉求只能在一定程度上体现出来。另外，我国政府长期以来实施的赶超型的经济社会发展的政策思路，各级地方政府盲目圈地搞开发，多上、快上工业开发项目的，体现了明显的政府推动型特征，政府为了提高GDP增速，有着强力推进工业化进程的主观冲动，在没有历练好“内功”的情况下，一批企业项目被引进过来，由此制造了城镇化形式和内容的不平衡性。工业项目快速发展虽然提供了大量的创业机会和就业岗位，但是没有经过市场历练的企业不可能为进城农民工提供稳定的就业预期，在城镇生存发展不能有效被保障的情况下，返乡归巢就成为农民的理性选择。由此，影响到了农民宅基地退出的积极性。

(三)不合理的宅基地退出补偿标准削弱了农民退出宅基地的动力

宅基地退出是一个涉及多方利益重新调整的过程，是一个系统推进的过程。要顺利实施，必须设计出完善的政策制度体系。当前，最急需的是要有一整套严格的程序和监管制度来保证实施。要保证宅基地退出的公开、公平和透明，要防止公权滥用和暴力拆迁现象的发生。但是在现实中，各地不管采用哪一种退出模式，都是在基层政府的主导下实施的，至少是在政府的默认、许可下实施的。长期以来，在强大的耕地保护和加快城镇化发展的双重政策压力之下，一些地方政府为了获取大量的城市和工业建设用地指标，获得巨额土地出让收益，纷纷采取低成本占用农民宅基地，高土地出让价格进行商业性开发的办法来推动宅基地退出的进程。一些地方政府通常采用政府单方意志的决策过程，退出方案的制定没有充分的协商程序，农民较少参与方案的制定过程；方案的实施也没有农民的广泛参与和配合，农民的利益难以得到表达和维护。各地上演的政府、村两委、开发商合谋侵吞补偿款，人为降低宅基地退出补偿标准，削弱、无视农民土地发展权的现象也就心照不宣，这就大大削弱了农民退出宅基地的积极性。

三 完善宅基地退出机制的政策建议

宅基地对于农民具有特殊的社会保障功能，对维持社会稳定起到了不可估量的作用；宅基地作为土地资源，也具有资源和资产的两重性，其配置效率对经济社会发展发挥着重要作用。所以，宅基地的退出机制设计，既要保证城镇化稳步协调推进，又要引导宅基地作为资源、资产的合理流动。本文认为，要立足于我国现有的产权制度现状，特别是农村土地产权制度的现状，在不改变宅基地基本产权制度架构的前提下，通过有效的机制设计来促进农村宅基地的有效退出。

(一)构建明晰的宅基地产权制度体系

如前所述，我国农村土地产权存在先天性的不完整性，这就为宅基地退出过程中农民土地权益被剥夺，乃至农民退出不积极等现象制造了前提。产权经济学理论认为，明晰的产权关系不但能降低交易成本，而且还能最大限度地激励权利人有效利用资源，实现资源的优化配置。明晰的宅基地产权关系是宅基地退出政策顺利实施的前提和必要条件。

1.应该从法律上进一步明确宅基地所有权主体为村集体经济组织，在具体宅基地管理制度方面要体现这一产权制度前提，要规定申请和使用宅基地必须符合《中华人民共和国土地管理法》等相关配套性法规的政策主旨。

2.应该明确界定农村宅基地使用权权能，合理界定满足农民基本居住需求的福利性宅基地的面积标准和范围，并且还要对超标部分如何处置作出具体政策和法律制度的设计。对于空闲或者房屋灭失两年以上未恢复使用的宅基地，也要作出相应的处置性规定。

3.要加强农村宅基地使用权的确权、登记、颁证等规范化管理工作，避免由于产权不清晰带来的对农民权益的随意侵害，这样做同时也为宅基地流转提供了产权规范化的基础。

4.应该制定科学合理的宅基地流转管理办法，设计有效的流转主体、流转客体、流转用途、流转方式等制度规范，规范流转合同，防范借宅基地流转侵害农民宅基地权益的现象发生。

(二)设计系统化的宅基地退出制度

明晰的宅基地产权制度仅仅为农村宅基地有序退出提供了前提，在具体工作中，还需要根据客观情况构建合理的制度体系。

1.要制定合理的社会保障制度。长期以来，我国农村宅基地承载了大量的社会保障功能，从国内开展的农村宅基地退出意愿调研中发现，没有宅基地，农民就会缺乏安全感。要让农民解除后顾之忧，割断“恋土情结”，就要完善社会保障制度，建立城乡统一的社会保障体系。当前，要改变现有的户籍制度，消除附着在户籍制度上的城乡差别，让农民进城之后能够享受到与城市居民同等的教育、医疗、卫生、住房、养老、就业、失业等社会保障待遇，消除进城农民的后顾之忧，以此消除其恋土情节。一些地方政府探索出的“以土地换社保”的方式就是一种可以推广借鉴的模式。所谓“以土地换社保”就是宅基地使用权流转收益归集体所有，村集体对其用途进行严格监管，通过制度建设保证所得收益一部分用于农地建设，另一部分则用于新建集体住宅楼，为农民设立住房保障基金等用途，保障农民居住权。

2.要建立有效的农民土地权益保障制度。要进一步完善宅基地退出过程中的农民土地权益保障机制，农村宅基地的退出工作必须充分尊重农民意愿，保障农民的土地权益，尤其重视农民土地“发展权”问题，保障法律法规确定的农民宅基地的“用益物权”的实现。可以灵活探索在农民自愿的基础上，设计有效的宅基地资本化的实现形式，引导农民自愿以其宅基地置换成一定标准的城市住宅。此外，还可以通过完善土地市场，通过市场机制来变现农村宅基地使用价值。另外，可以通过完善金融市场，积极探索宅基地的抵押方式，使农村宅基地使用权转变为流动资产，以实现其资本化。

3.要制定合理的补偿制度。理论研究和实践探索认为，宅基地的经济补偿价值即为因宅基地退出而产生的宅基地社会保障价值和资产价值的损失，也就是说补偿的标准要以能保障农民基本居住权力的实现和宅基地投入价值的实现。首先，要采取多样化的补偿和安置方式，这样可极大地推动农民退出宅基地的积极性，提高政策适应性。[8]面对目前我国大部分宅基地退出中出现的公众参与少，决策议事程序不民主，农民缺少话语权，农民利益难以得到表达和维护等不良现象。要充分尊重民意，将农民参与原则贯穿于宅基地退出全过程。因地制宜，因时而异，因村而异，设计多样化的退出模式供农民自主选择。其次，要推动农村土地特别是宅基地的资产化进程，制定和公布宅基地的区位补偿参考标准，为宅基地退出提供客观的经济补偿依据。要开展宅基地价格评估，按照与国有建设用地“同地、同权、同价”的原则来确定标准。只有这样，才能消除农民的不平衡感，进而获得良好的政策效应。

[1] 罗伟玲，刘禹麒.基于产权的宅基地退出机制研究[J].国土资源科技管理，2010，27( 3).

[2] 于华江，王 瑾.我国农村宅基地管理调查分析[J].中国农业大学学报，2008,25(2).

[3] 魏西云.新形势下农村宅基地管理亟需加强[A].中国土地学会，依法合理用地促进科学发展论文集[C].2006.

[4] 韩 康，肖 钢.积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究[J].理论前沿，2008(3).

[5] 张怡然，邱道持，等.农民工进城落户与宅基地退出影响因素分析——基于重庆市开县357份农民工的调查问卷[J].中国软科学，2011(2).

[6] 陆大道，等.中国区域发展的理论与实践[M].北京：科学出版社，2006.

[7] 胡建锋.略论我国非营利组织产权制度的构建[J].湖北社会科学，2011(7).

[8] 肖碧林，王道龙，陈印军.我国农村宅基地置换模式，问题与对策建议[J].中国农业资源与区划，2011，32.

On the Construction of China’s Rural House Sites Withdrawal Mechanism

HU Jianfeng

(College of Law and Politics, Xuchang University, Xuchang 461000， China)

With the acceleration of industrialization and urbanization process in China, a large number of rural population move to urban area to work and live, life, whereby there will be a lot of idle rural homestead every year. However, due to various reasons such as traditions, institutions and mechanisms, the transfer of rural population homestead can not be promptly and effectively finished, a large amount of rural construction land lays idle. This paper argues that we should carefully analyze the difficulties of the homestead exit so as to promote homestead quit work by making clear the system of property nights and designing effective exit mechanism.

house sites; withdraw; mechanism

2016-08-08

河南省科技厅2015年软科学项目“城乡一体化进程中的农村宅基地退出机制研究——基于河南省的实证分析”(152400410567)；河南省哲社规划项目“新型城镇化进程中农民土地权益保障机制研究”(2014BJJ039)。

胡建锋(1974-)，男，河南许昌人，硕士，副教授，中原经济区“三化”协调发展河南省协同创新中心研究员，许昌学院中原农村发展研究中心特聘研究员，研究方向：“三农”问题。

F301.3

A

1671-1181(2017)01-0018-05