公立高校的过度借贷、软预算约束及其变革——兼论化债的作用

吴振顺，廖文军，常耀中

(湖南工程学院 管理学院，湖南 湘潭 411104)

公立高校的过度借贷、软预算约束及其变革
——兼论化债的作用

吴振顺，廖文军，常耀中

(湖南工程学院 管理学院，湖南 湘潭 411104)

公立高校预算软约束制度导致了政府和银行对高校代理人的双重监督约束失灵，无论高校扩招是否停止，都会诱发高校代理人过度借贷问题，引起债务违约风险。扩招停止后预算软约束制度失去了必要性，应实施高校代理人硬预算约束制度，防范高校过度借贷现象的再次发生。

公立高校；软预算约束；代理；化债

从1999年开始，中国公立高等院校开始了扩大招生规模的工作。从1999年到2009年10年间，普通高校平均在校本专科学生数从5342增加到9465。[1]扩招使得高校基础设施建设规模迅速扩大，随之而来的是高校贷款量的猛增。2005年我国高校向银行贷款总量约在1500亿元至2000亿元之间，几乎所有高校都有贷款；[2]2006年底全国高校贷款额度在4500亿元到5000亿元；[3]到2010年，全国高校负债保守估计则达到5000亿～6000亿元，负债经营成为了我国高等教育的一个基本特征。[4]国家对于高校债务兜底，使得高校管理者风险意识缺失，导致超前规划、铺张浪费、甚至腐败等一系列问题，不仅恶化了高校财务状况，而且影响了正常教学科研活动。

2012年教育部停止了持续达13年的高校扩招工作，大幅度降低了高校基础设施建设支出。2010至2012年财政部、教育部通过奖补方式支持地方高校化解债务，以促进高校化解债务风险和健康发展。然而，尽管高校高负债现象得到了缓解，但前述问题并未根本解决，经营意识缺乏、支出控制松懈、效率意识淡薄等问题依然普遍存在。[5]因此，要从根本上改变高校管理者风险意识淡薄、责任意识缺失的现状，必须进一步变革高校代理人约束机制，强化高校代理人责任意识，改变国家对于高校债务兜底的现状。

本文从代理关系视角分析了高校管理者风险意识缺失、债务风险加剧的软预算约束制度根源。首先，运用代理理论探讨公立高校软预算约束制度造成政府和银行双重监督约束失灵以致高校代理人过度借贷行为的内在逻辑，分析扩招及化债的负面效应。其次，运用三方博弈分析扩招和非扩招条件下，政府、高校、银行三方策略的纳什均衡，探讨了抑制过度借贷行为的最优预算约束制度类型。再次，以2009-2014年湖南6所省属高校数据为样本和邹氏稳定性检验为方法，检验了软预算约束条件下停止扩招及化债是否能改善高校债务结构的问题。最后，小结前述规范分析和计量检验所得出的结论，并就高校扩招结束和化债后实现硬预算约束、控制高校代理人过度借贷行为提出管理和政策建议。

一 过度借贷与软预算约束

(一)代理理论和高校代理关系

代理理论是公司治理的重要理论视角，研究由企业两权分离所产生的代理问题，探讨对委托代理双方间关系作出何种制度安排才能实现委托人经济目标。Jensen和Meckling指出当公司投资人和债权人把资产委托给经理人看管时，就产生了委托代理关系，委托人将监控和管束代理人，使其按自身利益行事，由此产生了代理成本。[6]为促使企业经营者努力最大化公司和股东的利益、同时不损害债权人的利益，最小化代理成本，就需要建立一整套处理经营者、所有者和债权人三者之间代理关系的制度安排。

公立高校是由政府举办的非营利性组织，实现政府设定的公益性办学目标，依法办学和自主管理，接受政府相关部门的管理。大学治理是大学组织内部管理与外部制度环境互动的过程，其核心是处理好政府与大学、市场与大学等关系。[7-8]由此可见，一方面，公立高校所有者与经营者相分离，存在与公司相似的代理问题，另一方面，公立高校特殊的目标偏好和管理体制又使得代理人问题具有其特殊性。政府需要努力建立起一整套监督和激励机制，促使高校管理者运用好政府资产、实现好政府目标，减少执行过程代理成本产生，并妥善处理好高校与债权人间的借贷关系。

(二)高校代理人过度借贷与软预算约束

软预算约束最早由科尔奈在1980年提出，是指社会主义国家在其国有企业面临困境时将不得不给予其相应财政支持使其免于倒闭。软预算约束理论随后被运用于解释更多类型的非营利性机构所出现的经济现象，例如高等院校在扩招中的过度举债问题。[9]王红萍认为从外生性角度看，政府父爱主义、政府官员经济与非经济目标、财政投入不足直接激发了高校向银行大肆借贷。[10]庞晓波、黄卫挺进一步指出高校所提供服务的准公共品性质、公立性质等制度成为预算约束软化的成因。[9]研究者从高校公有性质和教育公共品特征视角解释了预算软约束产生及对过度负债的影响。然而，一方面，从代理关系视角解释软预算约束制度影响代理人监督约束及代理人借贷行为的研究还不多，另一方面，纳入债权人、综合考虑软预算约束制度影响双重监督约束的研究还较为欠缺。

公立高校依法占有和使用国有资产，接受财政投入作为主要经费来源，依照政府教育和财政部门相关法规实施财务预算的制定、执行和决算，并接受主办部门和审计部门的审计、监督和考核。因此，财务预算是政府委托人对于高校代理人实施监督控制的重要手段。在高校扩招过程中，由于财政资金难以满足规模扩张资金需求，出现了高校向银行大量举债的贷款热， “量入为出，收支平衡”的预算编制原则被打破，高校面临巨大的财务偿还压力，中央和地方政府为此被迫伸出援手、化解高校财务危机，硬预算约束被软预算约束所取代。[11-12]本文把高校这种超出自身偿还能力、突破预算限制的借贷行为称为过度借贷行为。尽管高校代理人举债扩张是为了执行委托人所赋予的政策职能，但软预算约束纵容了过度举债行为，使得高校暴露在债务危机和破产风险中，导致财政资金的过度支出和低效使用，不仅损害了委托人资产、造成了委托人损失，而且加大了债务违约风险、损害了债权人利益。

以市场化机制运行的国有商业银行治理结构较为完善、风险防范机制较为严格，但却成为了高校过度举债以实现规模扩张的重要借贷资金来源，这与扩招中的高校财务软预算约束关系密切。银行对于借入长期债务资金进行项目建设的贷款单位，不仅会对于借贷者经营业务、资信、偿还能力进行严格的考核，而且还会在贷款协议中设定一系列对于贷款者维持流动资金量、举借新债、贷款用途等方面的严格限制，以控制贷款人做出损害债权人资金安全的行为。高校作为非营利性机构，资金主要来源于财政投入和学费，因而收入有限，过度举债扩张显然加大了借贷资金风险、损害了债权人利益。由此可见，在高校持续举债过程中，银行作为委托人显然放松了依据合约对于高校代理人所进行的监督和约束，这与银行作为委托人实现自身利益最大化的目标是矛盾的。一般来讲，当贷款人具有良好的物资和财产保证、担保单位具有相应的经济实力时，银行可以考虑优先贷款。软预算约束表明政府承担着高校贷款偿还兜底者的角色，因而政府为高校借贷扮演了隐性担保人，且信用等级很高。这就有效地解释了银行委托人放松对高校代理人监督约束与实现自身利益最大化目标之间的矛盾。当政府作为委托人实施软预算约束和债务兜底时，使得自身和银行委托人对于高校代理人的双重监督约束失灵，使得高校过度举债行为具备了充分条件。扩招结束后政府支持下的高校化债行为即是软预算约束的直接体现。显然，从高校化债后的借贷行为看，化债不仅不能制约高校过度举债行为、还为高校举借新债提供更好的贷款条件，除非政府停止债务兜底和银行收紧监督约束。因此，防范高校债务风险不在于化债而在于变革现有的预算约束制度、对高校代理人借贷实施严格的监督考核机制。

(三)高校化债与过度借贷

在高等教育从精英教育向大众化教育的转变过程中，为满足扩招需要而进行了长期的高校基础设施建设及持续的贷款扩张，这导致了中国高校债务迅猛增长，高校财务风险日益集聚以至影响正常的教学科研活动。中央和地方政府为化解高校债务而采取了一系列化债举措。但是，仅仅通过财政投入和专项资金还不足以解决高校债务扩张的问题，还要建立高校财务风险防范机制、适度控制高校贷款规模[13]。刘闫锋也指出政府帮助高校化债后仍面临着高校管理者“经营学校”意识和能力不足、办学成本意识缺乏、优化教育资源配置和提高现有资源利用效率意识缺乏等问题，要从严安排预算、提高资金使用效率、加强考核监督。[5]、[14]

上述观点表明，政府协助高校化债暂时解决了高校财务风险，但仍需要从制度和文化上化解和防范新的债务风险的产生。不过在现有软预算约束制度下，即使采取严格预算控制来限制高校各类支出，但是只要有政府兜底并且超预算支出收益较高，就有诱发过度借贷再次发生的可能。

二 三方博弈分析

(一)三方代理成本和收益

代理人所产生的代理成本分为监管费用、管束费用和剩余损失。[6]其中，监管费用是委托人监督代理人产生的，用M表示；管束费用是委托人给予代理人的、保证代理人不会做出对委托人有害行为的补偿，用S表示；剩余损失是代理人决策与委托人福利最大化的分歧所导致的委托人福利减少，用L表示。政府、银行和高校分别用下标1-3表示。

1.政府。硬预算约束会产生对高校代理人监管费用M1，为促进高校执行扩招政策任务会产生管束成本S1，过度借贷会带来剩余损失(包括财政支出和资产风险)L1，高校扩招为政府公共政策目标实现带来好处I1。

2.银行。监管高校代理人会产生监管费用M2，贷款规模扩大会带来利息收益I2，银行作为理性的市场主体，会规避贷款风险带来的损失。

3.高校。过度借贷以促进学校规模扩大会带来收益(例如声誉等非金钱收益)I3以及得到政府对扩招给予的激励S1，过度借贷后促进规模扩大所需付出的努力W3。

(二)博弈模型构建

政府、银行和高校之间围绕过度借贷而实现各自利益的博弈过程是一种三方博弈，可以分为扩招条件和非扩招条件下的两类情况。

1.总体假设。第一，完全信息；第二，高校代理人面临着政府和银行两方委托人的双重监督约束，仅当两方委托人都放松监督约束时(政府监督约束源于硬预算约束)，代理人才可以顺利过度借贷。第三，委托人监督高校代理人过度借贷行为会产生监管费用；仅在扩招条件下政府会产生管束费用，相应高校代理人会得到管束收益。第四，扩招条件下，过度借贷给政府带来的政策收益要大于相应管束费用和剩余损失，非扩招条件下，过度借贷不会给政府带来政策收益，且所产生的剩余损失将大于监管费用。第五，过度借贷给高校代理人带来的规模扩张收益(不含促进扩招所得到的政府激励)大于扩大规模所付出的努力。

2.参与人。政府用P1表示，银行用P2表示，高校用P3表示。

3.策略。政府，选择软预算约束用1表示，选择硬预算约束用0表示；银行，选择不监督用1表示，选择监督用0表示；高校，选择过度借贷用1表示，选择不过度借贷用0表示。

(三)扩招条件下均衡分析

扩招条件下，支付矩阵如表一所示。从P1支付看，采取软预算约束即策略1是占优策略；当P1选择策略1时，从P2支付看，采取不监督约束即策略1是占优策略；在P1和P2分别选择策略1和1时，从P3支付看，采取过度借贷即策略1是占优策略。因而可知，三方博弈的纳什均衡为(1,1,1)，三方选择合作从而使得各方利益最大化。

(四)非扩招条件下均衡分析

非扩招条件下，支付矩阵如表二所示。从P3支付看，采取过度借贷即策略1是占优策略；当P3选择策略1时，从P2支付看，采取不监督约束即策略1是占优策略；当P3和P2分别选择策略1和1时，从P1支付看，采取硬预算约束即策略0是占优策略。因而可知，三方博弈的纳什均衡为(0,1,1)，三方策略选择使得各方损失最小化。否则，在非扩招条件下，如果政府继续执行软预算约束、延续化债策略，政府将面临过度借贷所带来的较大损失。因此，在非扩招条件下，政府理应调整预算约束政策以减少自身损失。

扩招及非扩招条件下的三方博弈分析表明，当扩招政策结束后，政府应停止支持高校化债，变革预算约束政策，通过硬预算约束制度来减少自身损失。

表二 非扩招条件下三方博弈的支付矩阵

三 计量研究

(一)计量模型构建

综合前述规范分析和博弈分析可知，如果在扩招结束后政府仍采取软预算约束，高校采取过度借贷仍是其最佳方案。因此，虽然政府采取了化债措施，但只要未对软预算约束政策加以调整，那么高校债务结构也难以产生根本变化。为判断此假设，将采用邹氏稳定性检验加以检验。

变量指标分别是时间、扩招和债务结构。其中，时间是自变量，用X表示，采用年份数据；扩招是因变量，用Y1表示，采用平均本科生人数；债务结构是因变量，用Y2表示，采用平均债务与平均固定资产比值。计量检验采用2009-2015年湖南6所省属高校财务报表中的年初数据样本的平均值。

依据前述分析，2009年至2012年为扩招阶段，2013年至2015年为扩招停止后阶段，因此学校本科生人数变化趋势在两个阶段会产生结构性改变，但因为未改变软预算约束制度，债务结构在第二个阶段将难以产生结构性改变。邹氏稳定性检验将对此假设加以验证。

(二)计量结果分析

如表三邹氏稳定性检验结果所示，平均本科生人数在2009-2012年与在2013-2015年相比，人数变化趋势发生了5%水平上的显著结构性变化；与此相对照的，平均债务与平均固定资产比值在2009-2012年与在2013-2015年相比，比值变化趋势并无5%水平上的显著结构性变化。这说明，当扩招停止之后，学校学生规模变化明显减少后，债务规模变化并无明显减少。因此，即使停止扩招并进行了化债之后，债务比重并未显著降低。计量结果反映出停止扩招和协助化债对于降低高校负债规模作用不显著，同时从侧面反映出预算约束制度对于高校负债结构的重要作用，与前述规范分析和三方博弈分析结果一致。

表三 扩招及债务结构变化趋势的邹氏稳定性检验结果

四 小结和建议

运用代理理论和三方博弈对于高校预算约束制度和代理人过度借贷间关系的分析表明，政府作为委托人实施软预算约束不仅会削弱其对于高校代理人借贷行为的监督约束、而且会削弱银行委托人对于高校代理人借贷行为的监督约束，从而导致政府和银行双重监督约束失灵，造成高校代理人有激励实施过度借贷。扩招会导致政府委托人采取软预算约束来满足高校代理人过度借贷需求，政府支持下的化债直接体现了软预算约束政策且为新的过度借贷创造条件，两者都对于抑制过度借贷行为产生了负面效应。在非扩招条件下，政府委托人转而采取硬预算约束而非化债才能抑制高校代理人过度借贷行为、减少自身损失。邹氏稳定性检验也从事实上表明停止扩招和化债并未有效抑制高校代理人过度借贷行为，维持软预算约束无助于改变高校代理人过度借贷行为。

当扩招政策结束、高校债务通过化债恢复到合理水平后：一方面，政府应尽快停止利用财政资金等手段协助高校化债工作，改变高校代理人对于政府委托人协助化解高校新债务的预期，特别是改变银行委托人对政府委托人会兜底代理人债务的预期进而更为严格地监督约束过度借贷行为，从而改变高校代理人对过度借贷行为后果的评估，从思想意识上重视预算控制、加强支出管理、防范债务风险。另一方面，政府必须改革现有预算约束政策、实施硬预算约束制度：首先，政府应建立相关制度来限制为高校化债而进行预算外财政支出；其次，要对高校借贷规模和借贷成本划立红线，通过预算制度和审计制度加以严格的监督考核，并制定严肃的奖惩措施、加大执行力度；最后，要把高校预算安排、资金使用、支出管理与债务规模严格挂钩，特别是对高校代理人在基础设施建设项目等的预算外支出给予严格的控制、考核和奖惩，量入为出、严控高校债务风险。通过上述措施，改变高校代理人对于过度借贷行为所导致的自身成本收益的预期，促使高校代理人严肃认真地对待财务预算和债务风险，约束自身借贷行为。

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Over Loan, Soft Budget Constraint and its Reform in Public University——Concurrently Analyzing Function of Resolving Debt

WU Zhenshun, LIAO Wenjun, CHANG Yaozhong

(College of Mageuent Hunan Institute of Engineering, Xiangtan 411104, China)

Soft budget constraint leads to fail of supervision and control of government and bank principles on public university agent, which led to over loan of university agent and risk of debt default. Whether enrollment extension of public university ends or not, the above problems will always happen under soft budget constraint. After ending enrollment extension of public university, soft budget constraint institution on public university agent loses its necessity and hard budget constraint institution should be implemented to prevent happening of over loan phenomenon once again.

public university; soft budget constraint; agent; resolve debt

2016-07-09

湖南省教育科学规划重点课题项目“‘后化债’时期地方本科院校财务管理目标体系的构建研究”(XJK014AGD006)；湖南省重点学科建设项目资助(湘教发〔2011〕76 号)。

吴振顺(1965-)，男，湖南南县人，硕士，教授，研究方向：财务管理。

G475-054

A

1671-1181(2017)01-0071-05