襄阳市政府购买公共体育服务的问题及对策

苏家福，周红萍，张 娟，何 忠，吴佑年，王 伟

（湖北文理学院 体育学院，湖北 襄阳 441053）

襄阳市政府购买公共体育服务的问题及对策

苏家福，周红萍，张 娟，何 忠，吴佑年，王 伟

（湖北文理学院 体育学院，湖北 襄阳 441053）

政府向社会购买公共体育服务已成为促进健康中国实现的重要途径.我国各地政府在向地方社会组织和个人购买公共体育服务中存在各种失灵，如何有效地解决这些问题，是当下体育同仁致力研究的重要课题.文章运用文献、调查和专家访谈等方法，搜集襄阳市政府购买公共体育服务项目及运行机制.结果表明：政府购买公共体育服务，促进了政府购买公共服务的制度建设，提升了体育社会组织能力，提供了多元化体育服务平台，缓解了部分群众日益增长的体育需求，降低了政府行政成本.同时指出政府设计公共体育缺乏科学性，公共体育服务范围狭窄，运行管理不到位，服务公信力不足等问题.并提出政府加强购买公共体育服务顶层设计，拓宽服务范围，培育服务平台，加强服务管理，完善服务评价机制等解决措施.

公共体育服务；襄阳市政府；购买

1 研究背景

党和国家高度重视我国体育事业的发展,1995年出台了奥运争光计划(竞技体育)和全民健身计划(群众体育),近年来又出台了体育产业计划(国发46号文)、中国足球中长期发展规划(2016—2050)和健康中国2030规划纲要.各地政府按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出的“发挥各类社会组织在基本公共服务需求表达、服务供给与监督评价等方面的作用,把适合由社会承担的基本公共服务事项,以购买服务等方式交由社会组织承担.［1］文献研究表明,我国各地政府在向地方社会组织和个人购买公共体育服务中存在各种问题,如何有效地解决这些问题,是当下体育同仁致力研究的重要课题.本团队将以襄阳市政府购买公共体育服务项目及运行机制为个案,采用文献、调查和专家访谈等方法,研究政府购买体育公共体育服务的典型问题,并提出相应解决措施,为襄阳市政府购买公共体育服务提供方法和手段.

2 襄阳市购买公共体育服务现状

为贯彻与落实国家体育发展战略,推动体育强国梦实现,助力“两个中心”和“四个襄阳”建设,经调查和专家访谈了解到:2015年襄阳市出台了《襄阳市文化体育新闻出版广电局向社会力量购买公共服务管理办法》,［2］并初步尝试获得了一定经验.2016年,市文体新广局拿出75万元,购买6大类、15个项目的公共服务.2017年襄阳市体育公共服务经费增加到80万,对群体工作7大类、16个项目面向社会邀请承接主体.邀请对象是在市区备案并登记成立的体育社会组织、经国务院批准免予登记的体育社会组织和符合条件的企事业单位均可申报承接.经过严格的项目申报及资格初审,15家单位为项目承接单位.为确保这7项体育公共服务落实到位,市文体新广局还对各项目提出了“硬指标”,对参赛队伍、活动场次、宣传报道、观众人数方面都进行了量化规定.［3］经过近3年的运行取得了显著成效,但同时也暴露出政府失灵等相关问题,这些问题都需要在发展中认真研究并加以解决.

2.1 政府购买公共体育服务取得成效

政府购买公共体育服务是指政府通过财政向各类社会体育服务机构支付费用,以契约方式购买其公共服务产品和服务行为的总称,分为基本公共体育服务和非基本公共体育服务2大类型.基本公共体育服务是指政府免费提供体育设施(含学校体育设施)向公众开放、免费指导公民健身技能、参加健身活动、获取科学健身知识、提供公园绿地等公共场所、提供全民健身器材等.非基本公共体育服务则是为满足不同人群的体育需求而提供的专业性、休闲性和欣赏性的体育服务.襄阳市通过近3年实践,取得以下成效:

2.1.1 促进了服务的制度化建设

为保障政府购买公共体育服务的规范性和实效性,襄阳市政府按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求,2011年出台了《襄阳市体育类社会组织管理办法(暂行)》.本办法是根据宪法和法律制定的,用来约束体育类社会组织和规范市场行为、特殊活动的一种规章制度.它具有法律效力,人人必须遵守,违反就要带来一定的法律后果.［4］2015年编制了《襄阳市文化体育新闻出版广电局向社会力量购买公共服务管理办法》,随后襄州区、樊城区、襄城区和周边市县制定了各类体育服务项目招标细则和相关措施,这无疑在一定程度上促进了政府购买公共体育服务的相关制度建设.

2.1.2 提升了体育社会组织能力

体育社会组织是指体育社团(包括项目和人群协会)、体育民办非企业单位、体育基金会、自发性群众体育组织(包括健身活动站点、团队、网络组织等)等以发展群众体育为目的非营利性组织.［5］体育社会组织的发育程度是购买关系达成的基础.近年来,襄阳市通过公布公共体育服务招标条件,体育社会组织加强规范化、专业化和职业化建设,积极参与公开竞争、项目运作和绩效评估,极大地提升了体育社会组织水平,体育社会组织功能性和服务性不断凸显,襄阳市长跑协会、市健身气功协会、市武术协会、冬泳协会、市社会体育指导员协会等15家体育协会,通过承接公共体育活动,社会认知度和认同度有所提高,其公信力和活动力大幅提升.

2.1.3 提供了多元化体育服务平台

截至2017年,襄阳市在册体育社会组织共有218家,数量之多,范围之广,为公共体育服务提供了多元化服务平台.近年来,体育社会组织为提高竞争力,扩大影响力,不断加强自身建设,具体表现在:组织规模不断壮大,管理制度日益完善,服务能力逐步提升,赛事活动提档升级,内部发展活力进一步激发,规范管理、民主决策、主动作为、争先创优的局面日益显现.通过招标,2016年、2017年15家社会体育组织购买了本市三大球联赛(足篮排3项)、市级项目联赛或大型展示活动(10项)、二级社会体育指导员培训、国民体质监测、“健康襄阳”体育进社区惠民暨培训活动、健身气功推广培训及比赛等公共服务.

2.1.4 缓解了群众日益增长的体育需求

部分群众从事体育活动的愿望和要求得到满足.襄阳市政府每年委托一些组织机构举办广场舞大赛,专门为跳广场舞的老年群体搭建舞台；每个周末市体育局和教育局组织精英教练进校园,对足球特色学校师生进行足球知识、技术和技能培训；寒暑假选拔全市优秀运动苗子进行集训,培养国家后备体育人才；组织丰富多彩的竞赛活动,提高群众体育竞技水平,丰富体育文化生活,促进“四个襄阳”建设；每年由湖北文理学院承办社会体育指导员培训、青少年足球冬、夏令营和体质健康监测等,为群众提供多样化、专业化的体育服务,缓解了人民群众对体育的多元化需求,弥补了政府无法满足群众多元化体育需求的缺陷,营造了襄阳体育文化氛围,推动了全民健身计划的实施.

2.1.5 降低了政府行政成本

经过近年来政府向社会体育组织购买公共服务,体育社会组织的规模不断扩大,专业化管理程度不断提高,项目运作更加科学规范,为政府购买体育公共服务提供了丰富的资源.成熟的体育社会组织可以与政府进行更加有效的信息沟通,花费更少的政府资金,优化资源配置,提高服务效率.如襄阳市青少年足球训练中心设在湖北文理学院,不仅充分利用了本校的人力资源、还充分利用了本校的体育场地、设施和器材资源,政府不用在上述方面进行投入,更好地满足政府购买服务的需求,从而降低了行政成本.

2.2 政府购买公共体育服务存在的问题

襄阳市政府购买公共体育服务虽然取得了一定成绩,但失灵现象普遍存在,如缺乏对襄阳体育组织的深度了解,招标不够科学,服务范围狭窄,管理不到位和滥用资源等,降低了体育公共服务的有效实现.具体表现在以下几个方面.

2.2.1 信息化程度不高

当今世界已处于信息化时代,要想准确、有效获得或处理相关信息,取得良好的经济和社会效益,信息化已经成为最有力的杠杆之一.但襄阳市体育局和教育局在体育组织信息化建设方面做的还远远不够.如没有进行本市体育智库建设,无法掌握本市体育组织的专业性质、规模大小、人员结构、能力水平、服务项目等基本信息.没有建设襄阳市体育人员的学历、学位、职称、年龄、性别、专业、专项、单位、技能水平等基本信息,这必将影响招标的导向和质量.

2.2.2 招标缺乏科学性

招标的科学性是指招标公告具有名称、项目编号、项目简要说明、投标者资质要求、谈判文件发售信息、谈判时间及地点、谈判联系事宜等.而襄阳市招标项目缺乏上述公文,只是投标一些体育公共服务项目,因此,招标缺少操作的科学规范性.在政府购买公共体育服务的实践中,存在体育部门将政府购买公共体育服务看成是政府对地方组织的信任、施恩或卸包袱,有时用行政手段强压给体育组织,而对购买公共体育服务的数量、质量大打折扣.完善相关法律和制度规范,使政府购买社会组织公共服务有法可依、有章可循就显得格外重要.

2.2.3 公共体育范围狭窄

当下襄阳市政府购买公共体育服务仅局限在竞赛、体育活动展演、指导员培训、体质健康测试等方面.这些服务远远不能满足大众对政府提供的公共体育服务要求,襄阳市政府未向社会体育组织购买公共体育规划、体育政策研究、体育智库、公共体育资讯、体育相关行业标准、国民体质测试及指导、体育健身科普、体育设施和场所养护与管理、俱乐部和健身房的管理等.襄阳市政府购买公共体育范围急需向广度和深度发展.

2.2.4 运行管理不到位

襄阳市政府购买公共体育服务在运行上明显存在以下问题:一是政府预先未对各种招标项目进行精确经费预算,有的项目经费十分宽裕,有的项目经费很少,难于保障项目的有效实施；二是缺乏竞标评审,有时直接将项目给予某个体育组织；三是在项目开标时仅举办开标仪式,很少有项目中期监督和检查；四是许多项目没有绩效评估体系,项目做到什么程度和应取得的社会、经济效益没有要求.

2.2.5 服务公信力不足

体育服务公信力是指国家机关或公共服务部门在处理体育公共关系事务中所具备的为社会公众所认同和信任的影响能力.［6］襄阳市政府体育部门人数少,许多公共体育服务工作是找熟人来做.而襄阳市大多社会体育组织本身存在专业化程度低,管理责权利不统一,缺少行业标准和管理措施等问题,所以在公共体育服务的数量、规模、专业化和社会公信力方面均存在一定的问题.

2.2.6 评价机制缺乏

本研究中的评价机制是指三个方面含义:一是政府向社会体育组织购买公共体育服务的招标许可审批的评价指标体系.二是公共体育服务部门内部的工作规范和质量标准.三是政府对承包公共体育项目的效益评价指标.目前襄阳市政府和服务组织缺少这些评价机制,具体表现在襄阳市政府购买公共体育服务多数是给予有关系的组织,缺少第三方评价招标,操作不够透明；政府领导一般都参加项目开标仪式,获取政治影响力,事后常表现出“不管不问”,不对项目进行跟踪监控以及评价等问题.

3 襄阳市政府购买公共体育服务的措施

针对上述存在的问题,谁来解决？如何解决？是大家关心的核心问题.为此,研究团队提出了以下具体措施:

3.1 加强顶层设计

2013年9月30日,国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,鼓励、支持和指导地方推进相关工作.襄阳市2015年开始进行政府购买体育社会组织公共体育服务的实践,但在实际操作中,存在许多问题,因此,必须加强顶层设计.如每年年初政府应设置并向社会公布公共体育服务购买目录、项目内容、定价标准、考核指标等事宜,让招标者和竞标者双方明确购买服务的基本原则和方法,规范购买服务方式、范围和程序、监督评估制度等.为政府购买体育社会组织公共体育服务和体育社会组织科学、规范、有效地开展公共体育服务提供有力的制度保障.

3.2 拓宽服务范围

近3年来,襄阳市政府购买公共体育服务仅局限在竞赛、活动展演、体育培训、体质健康测试等方面.而体育政策、法规、标准、智库、文化、环境建设还相当薄弱,必须分期分批设置这些项目.如政府运用职能手段,搜集本地区体育人信息,建立襄阳体育智库；购买地方体育专业学生劳动力,对地方公共体育资讯进行收集与统计分析；购买地方体育专家团队,对国家体育政策法规进行研究,制订公共体育规划、相关行业标准、项目评估、成果鉴定以及体育职业技能培训等；购买体育社会组织举办群众性体育活动、国民体质测试及指导服务、公共体育运动竞赛组织与实施、体育健身科普、体育场管设施的维护管理、体育健身俱乐部的管理等.

3.3 培育服务平台

当前襄阳市体育社会组织建设和管理很不健全,体育社会组织种类齐全、繁多,但有名分、有品牌的很少.主要原因是社会体育组织“入门难”“运行难”“发展难”和“监管难”.大批体育组织无法获得合法地位及合法权益.也就无法获得公共体育服务项目.因此,政府必须加强对地方体育组织的培育.首先,简化登记手续,降低准入门槛,使大量体育组织获得合法身份；其次,每年由政府牵头举办体育社会组织论坛,交流信息,取长补短,共同发展；再次,政府对一些体育社会组织给予小额资金补助,帮助其理顺各种关系,为其发展铺路搭桥等；最后,积极向社会体育组织公布每年公共体育项目,通过承接项目促进体育社会组织成长.

3.4 加强服务管理

襄阳市政府购买公共体育服务在管理上主要表现在三个方面,一是提供项目实施规则和目标；二是充分利用体育社会组织各种资源,监管、控制项目实施过程,有效提供服务；三是对实施效果进行评价、总结与处理.［7］加强服务管理必须按照以下程序:项目设立—预算申请—立项审查—汇编目录—竞标评审—资质认定—项目申报—公布信息—中标公告—签订合同—项目管理—评估验收.［5］另外,为保证政府购买公共体育服务的合法性、科学性和操作性,要引入第三方监督,既可平衡内部矛盾,又可公正、公开、公平的满足体育社会组织竞争要求和愿望,同时惩治和预防政府腐败.

3.5 完善评价机制

评价不仅可以促进项目的规范运行,而且能够保障项目的实施效果.研究显示,就政府购买公共体育服务评价而言,目前并无通行标准.笔者认为,政府购买公共体育服务评价是指在监督行为实施完毕后,政府根据各种完成指标,按照一定的方法对体育公共服务组织实施的项目程序和所取得的效果进行分析、评估的活动.完善评价机制的主要措施:一是确定评价内容.根据项目性质,编制评价内容指标体系；二是确定评价主体.谁来进行评价,即购买方、项目实施方和第三方；三是确定评价方法,通过公众接触、公开听证、民意调查、利益代表等方式,拓展社会参与评估的途径,采用定性或定量,客观或主观,过程或结果等方法来评价项目实施情况；四是根据评价结果进行总结,对项目实施优秀者给予奖励,对项目实施成果不佳者给予惩罚.

随着公共体育服务形式多元化的现实需要,公共体育服务供给主体也向多元化方向发展.政府向社会购买公共体育服务已成为促进健康中国实现的重要途径.我国各地政府在向地方社会组织购买公共体育服务中存在各种失灵,主要表现在:政府设计公共体育缺乏科学性,公共体育范围狭窄,运行管理不到位,服务公信力不足等问题.因此,政府需要在购买公共体育服务中加强顶层设计、拓宽服务范围、培育服务平台、加强服务管理、完善服务评价机制等方面开展研究,努力实现政府、市场和社会组织协调配合开展公共体育服务的创新机制,切实提高襄阳市公共体育服务水平.

［1］ 国务院.国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知(国发［2012］29号)［EB/OL］.(2012-07-20)［2017-06-08］.http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content＿2187242.htm.

［2］ 襄阳市文化体育新闻出版广电局.关于印发《襄阳市文化体育新闻出版广电局向社会力量购买公共服务管理办法》的通知(襄文体新广发〔2015〕21 号)［EB/OL］.(2015-12-15)［2017-06-12］.http://wtj.xiangyang.gov.cn/zwgk/gkml/tzgg/201512/t20151215＿67680.shtml.

［3］ 襄阳市文化体育新闻出版广电局.2017年市文体新广局购买公共体育服务项目承接单位的公告［EB/OL］.(2017-04-28)［2017-06-12］.http://wlx.xf.cn/publish/cbnews/201704/28/cb12585＿1.shtml.

［4］ 襄阳市民政局,襄阳市体育局.襄阳市体育类社会组织管理办法(暂行)［EB/OL］.(2011-08-22)［2017-06-18］.http://xf.hbmzt.gov.cn/xwxx/201108/t20110822＿105686.shtml.

［5］ 郭修金,戴 健.政府购买体育社会组织公共体育服务的实践、问题与措施——以上海市、广东省为例［J］.上海体育学院学报,2014,38(3):7-12.

［6］ 卢元镇.体育社会学［M］.2版.北京:高等教育出版社,2006.

［7］ 张瑞林,秦椿林.体育管理学［M］.2版.北京:高等教育出版社,2012.

G80-05

A

2095-4476（2017）11-0066-04

2017-08-21；

2017-09-15

鄂北区域发展研究中心项目(2017JDY023)；湖北文理学院教师科研能力培育基金项目(2017kypy026)

苏家福(1964—),男,河南民权人,湖北文理学院体育学院副教授.

(责任编辑:徐 杰)