试论中国的对澳大利亚政策——基于“中等强国”行为逻辑的认知

崔 越 牛仲君

中等强国在“非大国”的实力排序中处于前列，它们往往掌握着一定的外交资源，并愿意以“中等强国”的认知去指导国家的对外行动。在基于不同实力数据指标而得出的中等强国排序中，澳大利亚往往名列前茅，同时其不同时期的政府也明确提出了“中等强国外交”的理念，并以此来指导国家的外交。加之，澳大利亚邻近中国，其对外行为不仅影响着中国外交，甚至对整个亚太地区的秩序与格局都有着不可忽视的影响力，中国对澳大利亚的政策应摆脱传统思维的束缚，更加重视发展中澳关系。

一、中国对澳政策的传统思维

从新中国建立之初在建交问题上与澳大利亚失之交臂，到冷战中与它站在了东西方两个阵营对垒的位置上，中澳关系在国际体系结构性压力和意识形态因素作用下步履艰难。建国初期，中国政府将外交最重要的任务定位为“反美”。 1959年，与中国建交的国家从少数几个社会主义国家发展到93个。对此，中国宣布“美帝国主义在国际事务中孤立和排斥新中国的企图已经遭到了失败”。[1]《1959年国务院政府工作报告》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/test/2006-02/23/content_208774.htm。因此说，当时的中澳关系是被放在反美的大框架下来考虑的。

在冷战中，“社会主义扩张论”在西方世界十分盛行。因此，“帝国主义殖民势力”积极“拼凑军事集团，缔结军事条约”。[2]《1959年国务院政府工作报告》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/test/2006-02/23/content_208774.htm。澳大利亚所加入的“东南亚条约组织”（Southeast Asia Treaty Organization）正是其中的重要代表。在这种情况下，澳大利亚自然会被中国视为“美帝国主义”的帮凶。

20世纪70年代初期中美关系破冰后，国际形势发生了逆转。在中美苏大三角关系中，先是中苏关系产生了裂痕，继而是美国尼克松政府进行战略调整，中美关系得到改善。在这一背景下，中澳实现了建交。1974 年，毛泽东主席提出“三个世界”的理论，澳大利亚被归入第二世界，正式成为中国在国际上反对霸权主义事业中联合的对象。[1]贾庆国、侯颖丽: 《走向平等互利：冷战结束以来的中澳关系》，载《国际论坛》1999年第4期，第40页。

上世纪70年代末，中国开始实行改革开放。从此，澳大利亚不再是中国的敌手，而成为经济发展上的伙伴。中国积极发展与澳大利亚“在政治、经济、文化、科技等各个领域的交流”；在维护世界和平的问题上，加强政治磋商；还特别“在经济贸易和科学技术方面，加强合作”。[2]《1984年国务院政府工作报告》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200834.htm。

从20世纪80年代开始，中澳关系增加了一层特殊的含义：成为不同社会制度和不同经济发展水平国家发展双边关系的典范。1982年适逢两国建交10周年，邓小平在会见第二次访华的澳大利亚总理弗雷泽时，强调中澳开展经济技术合作的重要性，希望澳大利亚能够成为中国与西方国家开展经济技术合作的示范。此后，经济技术合作一直成为推动两国经贸关系发展的重要推动力。[3]汪诗明: 《全面深化的澳中关系——20世纪80、90年代澳中关系评述》，载《阜阳师范学院学报(社会科学版)》2004年第1期，第27页。中澳技术合作长期领先于其他西方发达国家，在中国经济发展中发挥了一种特殊而有益的作用。

到了1989年，“加强同西欧各国和加拿大、澳大利亚、新西兰的友好合作”已经成为中国外交工作的“一项长期方针”。[4]《1989年国务院政府工作报告》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200875.htm。20世纪90年代，澳大利亚以推动亚太地区一体化为己任，积极发挥一个中等强国在地区多边机制建设中的作用，日益成为中国“密切合作”的对象。

跨入21世纪，中澳经济合作不断得到深化与扩展。随着经济的发展，中国对能源、矿产的需求不断增加，而澳优质矿产资源对中国经济发展的战略性意义开始凸显。因此，澳大利亚在中国外交中的重要性也有所上升。但同时，两国在政治信仰和价值观问题上存在重大分歧，很难弥合差异、建立共识。

总体上看，中国对澳政策的传统思维首先是把澳大利亚作为西方国家的一员来考虑的。在东西方冷战对峙的历史背景下，拥有西方意识形态和价值观的澳大利亚只能被归入敌对的一方。随着改革开放，中国的思想观念也随之发生变化，在对外关系上东西方关系缓和，中澳关系获得了长足的发展。然而，中国外交对澳大利亚的基本定位并未改变，两国间合作更多的是基于务实而非战略的考量。

二、澳大利亚作为中等强国的行为逻辑

事实上，澳大利亚在二战后的对外行为中存在着中等强国的行为逻辑。这一逻辑能够更好地解释澳战后外交的三个支柱——联盟外交、地区外交和多边外交，凸显其对外行为的倾向性。

（一）联盟外交是澳大利亚外交的首要方面

澳美同盟堪称二战后澳外交的第一支柱。由于在政治、文化上与美国存在天然的亲缘关系，澳美两国在二战中建立了亲密的战时同盟关系。澳大利亚牢牢把握住了这一政治资源，把战时同盟延伸到了战后。[1]汪诗明：《澳美依附同盟关系——二战后至越战期间澳美关系研究评述》，载《世界历史》2007年第3期，第121-122页。而且，这一同盟在战后日益紧密：作为当今世界上拥有最强大军事力量的国家，美国将军力投放到全球各个地区，不仅需要依靠海军、航母的远洋投送，更需要依靠盟国在各战略要点提供的军事基地作为支撑；而澳大利亚是美国同盟体系中最坚定、最亲密的盟友，成为美国地理、政策乃至战略的延伸。

作为亚太地区一个地广人疏的西方国家和军力有限的中等强国，澳大利亚对于自己所处的地缘安全环境以及国家安全怀有深刻的忧虑。[1]Rawdon Dalrymple, Continental Drift: Australia's Search for a Regional Identity,Burlington, VT: Ashgate, 2003, p. 6.而澳美同盟是澳大利亚获得安全感最重要的渠道。此外，在二战后的国际秩序中，美国作为霸权国主导着主要的国际机制。保持与美国的特殊关系也将澳大利亚置于国际经济和国际多边机制中的有利位置。因此，澳大利亚获得了更多的外交资源以及更大的国际影响力。

而作为回报，澳必须参与美国的海外军事行动，以表“忠心”，这是“澳大利亚外交和防务政策发展的必然选择和逻辑结果”。[2]汪诗明： 《澳大利亚参与伊拉克战争原因探析》，载《南京大学学报(哲学、人文科学、社会科学版)》 2003年第3期，第105页。第二次世界大战后，美国组织和领导的主要战争有朝鲜战争、越南战争、海湾战争等。而澳大利亚都毫无例外地出现在上述每一次战争中。澳大利亚选择参与这些战争最重要的原因应该是出于维持、甚至发展澳美同盟关系的需要，即联盟的代价。即使澳在这些战争中得不到实际的利益，但是通过参与战争从而得到美国回报性的信任以及更紧密的联盟关系，已足够抵消澳在战争中的投入。作为一个中等强国，澳大利亚将与大国结盟看做一种既可获得安全保障、又可节约成本投入的国际战略，从而表现出了强烈的联盟倾向。这符合其中等强国的实力现实和心理取向。

（二）地区外交是澳大利亚中等强国外交的第二根支柱

功能主义中等强国理论认为，中等强国由于实力的局限，会集中于地区事务和自己擅长的功能领域。较之于大国的“同时下多盘棋”，[3]John Ravenhill, “Cycles of Middle Power Activism: Constraint and Choice in Australian and Canadian Foreign Policies,” Australian Journal of International Affairs, 52(3),1998, p. 311.中等强国无法在全球范围或许多领域同时展开外交行动，而必须有所取舍，集中于自己的优势地区以及问题领域。在地区层面上，澳大利亚积极参与地区事务，表现出强烈的经济动机，追求于己有利的地区秩序。

以维和行动为例。从1990—2010年的20年间，澳大利亚所参加的多边维和行动有三分之一是在东亚和亚太地区。在这些维和行动中，澳大利亚多次领导行动，发挥着绝对的骨干作用。在亚太地区的维和行动中，又以东南亚为重中之重。在东帝汶维和中，澳大利亚成为联合国主持的公民投票主要的捐资者。在安理会1264号决议之后，由澳大利亚委派的司令官率领9,000人的国际维和部队进驻东帝汶， 其中一半人员是澳大利亚派出的。[1]刘鹏：《冷战后澳大利亚对东帝汶政策的评析》，载《东南亚南亚研究》 2009年第2期，第 19-20页。在解决柬埔寨问题的过程中，澳大利亚不仅提出了全面、详细的解决方案，还成功地进行斡旋，取得了相关各方、地区大国以及联合国的认可，在最终促成柬埔寨问题的和平解决过程中起到了关键作用。[2]Cambodia: An Australian Peace Proposal, Working Papers Prepared for the Informal Meeting on Cambodia, Jakarta, 26-28 February 1990, Deptment of Foreign Affairs and Trade of Australia, Canberra: Publ ished for the Depar tment of F oreign Affairs and Trade by the Australian Govenment, 1990.

随着历史的演进，澳大利亚的地区认同不断拓展，由传统的大洋洲、南太平洋地区向外辐射。在最初融入亚洲的努力遭遇瓶颈后，澳大利亚调整了方向，推动“亚太”地区认同的形成与发展，并获得成功。近来，又提出“印太” （Indo-Pacific）地区的概念，进一步拓展自己的地区空间。这是澳大利亚不断创建更符合自身利益的地区概念，来扩大自己地区活动范围的一个过程。特别是对“亚太”地区概念的成功运作，体现出澳大利亚外交具有设定目标的战略眼光以及成功实现目标的操作能力：在“亚太”这个地区中，澳大利亚不仅摆脱了它只是一个“外人”的尴尬身份，处于太平洋之中的澳大利亚甚至转而成为了地理上的中心；“亚太”概念涵盖了“亚洲—太平洋”，澳大利亚借此将东太平洋的美国——自己最重要的盟友囊括进该地区。在“亚太”地区，它不仅可以依靠其与美国的特殊关系，加大自身在地区事务中的发言权和影响力，甚至可以成为连接东西方的一座桥梁。同时，太平洋另一头的亚洲也可以在一定程度上制衡美国，使非对等的澳美同盟关系更加平衡。可以说，“亚太地区”概念有效地拓展了澳大利亚的外交空间，使它得以同时借力于美国和亚洲。

澳大利亚的中等强国认知促使它主动地寻求在国际事务中发挥作用，特别是在地区事务中采取主动，追求地区强国的作用与影响。积极参与地区一体化建设，并不断创新地区概念和认同，来指导自己的地区行为，符合澳大利亚地区大国的身份以及中等强国由于实力所限而将外交政策目标更多地集中于所在地区的特征。

（三）多边外交是澳大利亚战后外交的第三根支柱

行为主义中等强国理论认为，中等强国是一类具有多边主义行为倾向和特征的国家，这些国家能够在国际合作中起到催化剂、协助者和管理者的作用，倾向于通过多边方式解决国际问题，并发挥超出其本身实力的影响力。[1]Andrew Fenton Cooper, Kim Richard Nossal and Richard A. Higgott, Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order, pp. 24-25.二战后，联合国在国际事务中的作用使多边外交上升到一个前所未有的高度，小国联合起来有可能制衡大国，在二战后初期的联大中已经有所显现。上世纪60年代由于民族解放运动，众多新独立的发展中国家加入了联合国，这一趋势得到加强。

澳大利亚领悟到，通过与“具有类似想法”的国家建立联合，中等强国同样能够改变与大国之间的实力对比，从而实现自己的政策目标。因此，二战后的澳大利亚外交致力于追求两种联盟：一是正式通过条约绑定的军事联盟，如澳美同盟；二是非正式的由于在具体事务上持有相同立场而协调行动的“事务联盟”，主要应用于多边外交中。“事务联盟”因为没有正式的承诺作为保障，因此往往需要投入更多的外交资源和努力。但是它不需要将两个或更多国家全方位的利益捆绑在一起，这就给各国外交留有更多灵活操作的空间。此外，中等强国在发挥创造性思维、坦诚沟通、建立互信等方面具有优势，而这些是有效推动多边外交议题的重要条件。因为中等强国在争端调解中属于不牵涉直接利益的局外人，更易获得各方的信任。缺乏信任、坚持己见往往是国际争端无法解决的隐形根源所在。

冷战后，澳大利亚在多边外交领域成就斐然，尤其是在工党执政时期，澳外交对多边主义显示出更大热情，在行动上也更为积极主动。澳大利亚在参与国际争端解决时，在兼顾各方诉求的前提下，重视创造性地提出解决方案，在丰富的多边调解实践中建立了一整套增强互信的做法，[1]David Lee, “Australia as a Middle Power since the Second World War,” a seminar paper at University College Dublin, p. 18.包括以实力为支撑的穿梭外交等。笔者认为，多边主义的行为方式使澳大利亚这样的中等强国能够联合立场相同的国家，在国际事务中发挥影响力、甚至领导力。这完全符合行为主义中等强国理论对中等强国行为方式的总结。

三、未来中国对澳政策的方向

澳大利亚是亚太地区重要的中等强国，中国外交对这类国家应给予更多的重视。笔者认为中澳关系今后应朝以下方向努力。

一是要正确认识澳美同盟，利用国家利益因素来推动中澳关系的发展。一直以来，澳美同盟像一座大山横亘在中澳之间，束缚着澳大利亚，也束缚了中国。澳美之间有着不同寻常的政治和军事互信，在两国军队之间的深度合作、甚至融合之下，这一同盟关系显得坚不可摧。澳大利亚各个党派都将澳美同盟放在其外交的首要位置，承认美国在其对外关系中的绝对优势地位。因而，澳中关系的表现总是随着中美关系的紧张而紧张，随着中美关系的回暖而回暖。

而从中等强国的角度去理解澳美同盟会带给我们新的视角。澳外交始终是以本国利益为宗旨的。所以，澳美结盟以及追随美国是其国家利益所决定的。忠实于本国国家利益，而非某一大国的国家利益，这从根本上决定了中等强国外交具有独立性。只有当执政者认定追随某一个大国符合自己的国家利益时，外交才与该大国保持一致。也就是说，追随是一种姿态，是一种实现国家利益的方式，而这种姿态在与该大国利益产生分歧时，会成为可变的因素。这意味着，澳美关系并非铁板一块。因此，中国需要深入地了解澳大利亚等中等强国对本国利益的设定，更好地掌握这些国家对于国际事务的具体立场。在此基础上，去寻找两国国家利益的共同点，才能发展好同这些国家的双边关系。

二是利用两国间强大的经贸纽带，借助地缘优势和不断加强的文化联系，推进中澳双边关系的深化。经贸关系一直是中澳关系中极为重要的一部分。即使在冷战时期两国尚未建交且政治对立的情况下，两国之间的小麦贸易也没有间断。[1]E. M. Andrews. Au stralia and China: The Ambiguou s Relationship, Carlton, Vic:Melbourne University Press, 1985.1972年建交时，中澳双边贸易额仅1亿美元；到2012年，双边货物和服务贸易额已超过1,200亿美元。在40年间增长了1,000多倍。[2]孙晖明：《中澳关系的现状与未来》，载《国际资料信息》1997年第2期，第12页。澳大利亚与中国在贸易上具有较强的互补性：澳大利亚在矿产方面具有强大的资源优势；而中国人力资源充足，价格相对便宜，在发展制造业方面具有优势。两国贸易在互补中实现了大幅度的增长，中国于2007年首次超过日本，跃升为澳大利亚的第一大贸易伙伴，且将这一地位保持至今。而澳大利亚向中国出口大量的能源和矿产资源，成为中国工业发展的重要资源供应国，目前是中国第八大贸易伙伴。2015年12月20日，《中华人民共和国政府和澳大利亚政府自由贸易协定》正式实施。这一项具有里程碑意义的、高质量的自由贸易协定为两国经济关系跃上一个新的台阶提供了巨大的机会。

作为一个中等强国，澳大利亚的经济结构以及人口规模决定了它的经济主要依赖出口。澳是世界上最大的农牧产品出口国之一，矿产品出口更是在其贸易中占有首要的位置。经济动机是澳外交的重要驱动力，而在近50年的经济发展中，澳大利亚更多地依托于亚洲国家经济的起飞，中国是其中最重要的因子之一。作为第一大贸易伙伴，中国对澳而言具有举足轻重的意义，因此，吉拉德政府《亚洲世纪白皮书》的出台表明了澳大利亚有强烈的意愿加强与亚洲国家，特别是中国的关系。

中澳建交40年来，人员往来和文化交流的规模日益扩大。中国已成为澳最大的海外留学生来源地和第一大旅游收入来源地。[1]外交部政策规划司：《中国外交》，北京：世界知识出版社， 2013年版，第73页。随着大量中国和亚洲移民移居澳大利亚，澳大利亚在文化上也在与中国、亚洲靠近。中国对外开放不断深化，越来越多的中国人走向世界，越来越多的中国企业走出国门，澳大利亚成为他们的主要选择之一。从这个角度来说，两国关系的潜力巨大，前景广阔。澳大利亚经济具有一定的脆弱性，与中国的经贸纽带绝不能轻易斩断。因此，中国应借助良好的发展势头，继续加深两国的经济与文化联系，以确保两国关系的持久发展。

三是在国际事务与多边舞台上，加强中澳两国的交流与合作，从而推动双边关系向纵深发展。积极行动的多边主义是澳大利亚中等强国外交的重要特点以及成就领域。不管是在联合国的发展、国际和平的维护，还是国际人道主义援助、环境保护等领域，澳大利亚都发挥着建设性的作用。澳大利亚作为亚太地区重要的中等强国，在区域一体化进程以及区域安全事务中寻求发挥重要乃至关键性的作用，都离不开大国的支持。中国是澳大利亚发挥其中等强国影响力需要争取的对象。澳大利亚的经济繁荣、国家安全也离不开中国。而随着国家实力的上升，中国对多边外交的参与程度不断加深，参与领域不断扩展，影响力也在不断增强。这就使得中澳两国在国际多边事务中存在更广阔的合作空间。