从租借达尔文港看澳大利亚的中美平衡外交策略[1]

赵 昌 许善品

2011年11月，澳美达成军事协议，在澳北部重镇达尔文部署美国海军陆战队及其他军事设施。2014年8月，协议进一步扩大，澳美签署了为期25年的军事合作协议，达尔文港向永久军事基地转变。2015年10月，澳大利亚宣布，将达尔文港的经营权租借给中国岚桥公司（Landbridge），为期99年。在敏感的达尔文港问题上，澳大利亚频出惊世之举，用达尔文港的军用和商用价值吸引中美两大国共同参与，这必然引起人们对澳大利亚当前外交策略的关注。

澳大利亚的上述两大决定分别是在美国宣布“重返亚太”战略和中国提出“一带一路”倡议之后做出的，显然是意在中美之间寻求某种战略平衡。自冷战结束，霍华德（John Howard）上台后，澳大利亚日益注重运用平衡策略调控处理东西方关系，保障其国家利益。平衡策略成为澳基本外交策略，达尔文港的租借则是这一策略的新应用和集中体现。本文试图以此为例，探讨澳大利亚在中美之间的平衡外交。

一、平衡外交策略的形成

澳大利亚外交向来以“追随”为特征：在1901年建国之前，甚至直到1931年《威斯敏斯特法案》赋予其自治领自主的外交权力，澳大利亚的外交均在大英帝国的管控之下；1931年后，澳大利亚也继续奉行追随英国的外交方针；二战结束后，澳大利亚弃英投美，积极促成了《澳新美同盟条约》的签订，而冷战的国际大环境也是促使其奉行追随美国的外交策略的重要原因。

但是自20世纪60—70年代冷战局势缓和以后，澳大利亚就试图加强自身外交的独立性，特别是1972年与中国建交，与其说是受到尼克松访华的触动，不如说这是澳中秘密接触的结果。[1]1971年7月5日，澳大利亚第21任总理高夫·惠特拉姆(Gough Whitlam)以反对派领袖的身份访华，先于基辛格秘密访华4天。1972年12月21日两国建交，惠特拉姆因此被称为“中澳建交之父”。继任的弗雷泽、霍克和基廷政府都纷纷转向亚洲，基廷甚至提出“全面融入亚洲”的口号。1996年霍华德执政后，“平衡”成为澳大利亚的外交基调：一方面，强调与美国等西方国家的政治文化联系，承担相应的军事政治义务；一方面，积极发展与亚洲国家，特别是与印尼、中国、日本、印度等国家的经济关系，推动澳大利亚与亚洲的经济融合，强调其地区强国的特性和多元特质，发挥地区影响力。其后，在一系列因素影响下，平衡外交逐渐成为澳大利亚推行的基本外交策略。

首先，平衡外交的推行与澳大利亚的政治抱负有关。二战后，长期紧张的国际政治环境和盟友责任使澳大利亚的外交政策无法完全自主，但它一直希望通过灵活的外交策略，确立自身 “中等强国” 的定位。而冷战后的和平氛围给澳大利亚施展政治抱负提供了可能。自1996年霍华德总理上台以后，澳大利亚日益强调自身的特殊性，认为无论在文化上、地缘上还是政治信仰上，澳都有别于美国等西方国家。这些特殊性使得澳大利亚可以作为一个中间力量调控各方，实现一种势力平衡，并在平衡中拓展自身利益。

同时，中国和美国在澳外交政策中的地位日益凸显：中国已成为澳大利亚的第一大贸易伙伴、第一大进口来源地、第一大出口对象国、第一大投资对象国，澳中关系的发展对澳大利亚的经济繁荣至关重要；美国是澳大利亚的安全保障，澳美同盟的政治意义不可替代。“澳大利亚倾向于用并行不悖的政治方针来保持与美国强大的战略关系，同时也与中国发展极为重要的经济关系”。[1]Robert Ayson, “Choosing Ahead of Time? Australia, New Zealand and the US-China Contest in Asia”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 34, No. 3, 2012, p.356.实际上， 澳大利亚的策略是： 在与中国发展经济关系时，尽量避免触及政治敏感话题；在履行美国盟友的义务时，不妨碍与中国继续经济合作。此外，澳还希望通过平衡外交达到第三重目的，即“利用自身优势塑造地区影响力”。[2]Brendan Taylor (ed.), Australia as an Asia–Pacific Regional Power: Friendships in Flux?Oxon: Routledge, 2007, p.170.

其次，中美关系的一些结构性矛盾也促使澳大利亚倾向于采取平衡策略。有学者指出，当代美国存在一种“新保守主义”思想，视中国的崛起为对美国的挑战，中美矛盾因此似乎不可调和。作为美国盟友，澳大利亚长期奉行追随美国的外交政策，但在经贸关系上其重心已经向亚洲国家转移，美国的霸权行径日益损害到澳大利亚的经济利益。2010年，澳学者休斯·怀特宣称，目前在亚太地区出现了历史性的“权力转移”，“我们可以依然与美国结盟，同时寻找另一个强大的伙伴；选择武装中立；与我们的东南亚邻国一起构建地区联盟等”。[1]Hugh White, “Power Shift: Australia’ s Future between Washington and Beijing”,QuarterlyEssay 39, September 2010, p. 60.澳大利亚意识到，无视客观现实的盲目追随并不符合本国利益，需要执行更加独立自主的外交政策，以明确自身在澳中美三角关系中的位置，同时调和中美矛盾，避免冲突。

澳大利亚的态度也代表了中国周边国家的立场。近年来，中国经济发展迅速，周边国家对中国的经济依赖度不断加深。在获取巨大经济利益的同时，它们依然保持警惕，担心对中国经济的日益依赖会损害其外交政策的独立性；但迫于自身实力限制，希望借助美国来达到自身目的。结果，“在华盛顿更加依赖它的区域伙伴的同时，许多国家也更依赖美国在亚洲的战略力量来制衡中国影响力的增长”。[2]Robert Ayson, “Choosing Ahead of Time? Australia, New Zealand and the US-China Contest in Asia”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 34, No. 3, 2012, p.351.反过来，这些国家同样注意把握尺度，避免美国的过分干涉影响它们搭乘中国的经济便车。正如美国世纪基金会的莫顿·阿布拉默茨、塔夫斯大学弗莱彻法律和外交学院的斯蒂芬·博斯沃思所说，中国周边国家欢迎美国维持地区影响力，但并不愿意在经济上疏离中国，也不打算搞坏与中国的关系或让美国来搞破坏。[3]Morton Abramowitz, Stephen Bosworth, “The Pivot and Its Discontents”, the National Interest, July 27, 2012, http://nationalinterest.org/commentary/the-pivot-its-discontents-7250.

第三，平衡外交策略是由澳大利亚的地缘特征决定的。从地缘政治角度看，整个澳大利亚就是一个具有重要地缘战略意义的大陆，它不仅联接着印度洋和太平洋，还是北进东南亚的战略要点。因此，美国不希望澳大利亚过多地向东南亚和中国开放，因为这会降低澳在其战略规划中的地缘价值。对中国来讲，澳大利亚在“21世纪海上丝绸之路”南线中具有举足轻重的地位，中国希望扩大与澳大利亚的经济联系，使其成为中国与南太平洋各国联系的中间纽带。在中美之间，澳大利亚希望发挥地缘优势，增强地区影响力，中、美、澳三国的外交战略既相互重合又纵横交错。

二、平衡外交策略的目标

由于与英国的特殊关系，历史上澳大利亚多次在“忠诚”和“利益”两者之间做出重大抉择：二战前，澳大利亚在文化上一直奉英国为宗主；两次世界大战中，澳为保护英国也付出了血的代价；二战后，亚太安全环境发生了根本变化，英国已无法保障澳安全之时，澳大利亚毅然抛弃英国，并努力促成了《澳新美同盟条约》的签订，使美国承担起保卫澳大利亚安全的责任。

冷战结束后，澳大利亚面临的安全形势再度发生重大变化，这促使其对澳美同盟的态度悄然改变：亚洲移民数量持续上升，使得澳大利亚的文化更加多元；政治上，亚裔选民的影响力越来越大；与东南亚国家及中国的经济联系已经到了可以左右澳经济发展走势的地步。2008年金融危机后，澳大利亚并未像西方国家那样，受到巨大冲击，反而持续繁荣。这完全得益于它与亚洲巨大市场的紧密联系。在当代亚太地区，美国和中国的统领格局日渐形成，守成国与崛起国都需要争取尽可能多的伙伴，澳大利亚需要谨慎地处理澳美、澳中关系，并在大国的外交平衡中拓展本国利益。

（一）重构澳美同盟，提升自身政治话语权

澳大利亚对澳美关系调整的总体方向是摆脱过重的盟友责任，提升在澳美同盟中的话语权限。澳美同盟的存在不仅保证着澳大利亚的安全，而且意味着作为美国的盟国，澳大利亚必须参与美国的海外军事行动，以表“忠心”，哪怕这些行动根本无涉、甚至可能伤害澳大利亚的利益。而美国的决策失误，如伊拉克战争、阿富汗战争等问题，屡次损害澳大利亚与亚洲国家的关系，使澳决策层对美国深感失望。近年来，美国为推动“重返亚太”战略的实施，除发展传统的美澳关系外，进而希望把澳大利亚融入美日联盟，使其承担更多的军事和政治义务。[1]Richard Rosecrance, “Australia, China and the US”, Australian Journal of International Affairs, Vol. 60, No. 3, September 2006, p.365.澳大利亚并不排斥同盟义务，但希望让美国决策者更多的看到澳大利亚的态度，或缺少澳大利亚配合的“后果”，因此越来越多地强调本国利益，要求独立行动。

在澳大利亚政学两界，不少人开始反思澳美同盟关系。已故澳总理弗雷泽多次撰文指出：美国是澳大利亚的危险盟友，应该终结与美国的盟友关系。[2]Malcolm Fraser, “Just a vassal of the US”, The Age, July26, 2006；Malcolm Fraser,“America: Australia's Dangerous Ally”, the National Interest, December 16, 2014, http://nationalinterest.org/feature/america-australias-dangerous-ally-11858.他批评澳大利亚没有把握住冷战结束的机会，提升自己的战略自主权，结果越来越受到美国的战略牵制。2014年5月，澳大利亚国际关系研究所（Australian Institute of International Affairs）组织了题为“美国是澳大利亚的危险盟友吗？”的论坛，澳大利亚知名的国际事务专家纷纷发表意见。[3]AIIA Fellows, “Is the US a Dangerous Ally for Australia? ”, May 9, 2014, http://www.internationalaffairs.org.au/australian_outlook/is-the-us-a-dangerous-ally-for-australia/.詹姆斯·英格拉姆（James Ingram）坦承：美国常常优先考虑本国利益，损害盟国利益，确实是危险的盟友；对澳来说，最大的挑战是避免卷入将来可能发生在中美之间的战争；大国之间的争霸战争不可避免，澳大利亚存在“选边”的危机，而其安全有赖于建立一个自主的、中庸的外交政策，而要达此目的，必然要“在对华政策上表现出一定的独立性，采取不同于美国的举措”。[1]丁念亮:《霍华德政府时期澳大利亚在中美之间的平衡策略》，载《太平洋学报》2010年第2期，第51页。萨姆·贝特曼（Sam Bateman）认为，中美之间存在一个“安全困境”，美国意图在亚太地区包围中国、维护自己的霸权地位，中国则进行回击；作为美国的忠实盟友，澳大利亚对中国的任何温和表现都会被看成是对美国战略的威胁，美国对澳大利亚租借达尔文港给中国的批评态度，就是这种心理的具体反映。[2]Sam Bateman,” The Darwin Port lease: setting the record straight”, the Straight,November 24, 2015, http://www.aspistrategist.org.au/the-darwin-port-lease-settingthe-record-straight/.

为提升自身地位和影响，澳大利亚采取了一系列有别于美国的外交措施：霍华德时期，在东帝汶危机的处理上已初现端倪；陆克文时期的“亚太共同体”倡议则步其后尘；在“亚投行”问题上，澳也是美国亚太盟友中的少数创始国之一，明显有别于日本和加拿大；在决定把达尔文港租借给中国的岚桥公司之前，澳政府并未与美通气，表现出强烈的自主气势。在租借事件发生之后，美国政商各界包括奥巴马总统都表达了对澳大利亚的强烈不满，但澳总理特恩布尔却表现得风轻云淡，认为租借是完全公开的事情，不会对澳国家安全及澳美关系造成负面影响。[3]Michell Grattan, “Turnbull jokes about Darwin port, but it's no laughing matter to the US ”, The Australian, November 20, 2015.有学者认为，当代亚太地区国际关系的变化给马来西亚、韩国、澳大利亚等中等国家提供了发挥国际影响力的机会，它们“在采取必要的调整措施，以便在中国崛起的过程中扮演主要角色”。[4]Baogang He, “Politics of Accommodation of the Rise of China: the case of Australia”, Journal of Contemporary China, Vol.21, No.73, 2012, p.54.

同时也要看到，澳大利亚对澳美同盟的批判和对美国的“挑衅”是有限度的。澳大利亚十分清楚澳美同盟在本国安全中的作用，这种思想在2016年的澳《国防白皮书》中也继续得到体现。白皮书把澳美同盟和独立外交结合起来，宣传“规则导向的国际秩序”，把“国家间竞争和无视规则的大国利益对决”作为当代国际秩序的主要威胁，把维护固有国际秩序作为指导国家外交行为的基本准则。[1]Department of Defence, 2016 Defence White Paper, Commonwealth of Australia, pp.14-18. http://www.defence.gov.au/whitepaper/Docs/2016-Defence-White-Paper.pdf.实力有限的澳大利亚必然不能单独推行这些规则，美国是它不可抛弃的依赖对象。

（二）化解双重忧虑、保障本国经济利益

在处理澳中关系时，澳大利亚存在着经济与安全的双重忧虑。要理解澳大利亚的对华政策，必须将它放在澳亚洲战略的大背景下考察。冷战后，澳大利亚与亚洲国家的经济联系日益加深，东南亚海域成为澳大利亚最重要的贸易海域，澳重要的贸易伙伴中国、日本、韩国都活跃于这一海域；而南海地区又是重中之重，澳大利亚的煤、铁、天然气等能源矿产的出口都有赖于此，占澳对外贸易额的60%以上。“融入是被澳大利亚两大政党接受的政治术语，这也构成了澳大利亚对华政策的主流方向”。[2]Baogang He, “Pol itics of Accommodation of the Rise of China: the case of Australia”, Journal of Contemporary China, vol.21, No.73, 2012, p.57.由于与亚洲国际贸易的发展，澳大利亚形成了一个“北方通道”，该通道以达尔文港为核心，是连接澳大利亚与亚洲市场的国际贸易大动脉。澳大利亚对亚洲经济的日益依赖使得它不得不以有别于其他欧美国家的方式，对待亚洲国家。

在亚洲，澳大利亚也存在安全忧虑：日本是近代历史上唯一侵略过它的国家；印尼是澳大利亚最大的邻国，两国仅一水之隔，同时印尼还是世界上最大的穆斯林国家。历史证明，澳大利亚的主要安全威胁来自北方。因此，澳大利亚沿北方边境，逐渐构建了一条由诸多军港和航空基地组成的“北方防线”。

“北方通道”与“北方防线”反映了澳大利亚的双重忧虑：要不要开放北方边境；要不要超出澳美同盟的范围，重新评估自身的安全环境等问题。在对“北方防线”与“北方通道”的权衡中，显然经济利益占据了上风，达尔文又是“北方通道”的重中之重，北领地州长亚当·贾尔斯（Adam Giles）称达尔文是“澳大利亚的东南亚城市”、“亚洲的门户”。[1]Serge DeSilva-Ranasinghe,” ‘Darwin is Asia’s G ateway to Austral ia’: Interview with Adam Giles, Chief Minister, Northern Territory”, http://w ww.internationalaffairs.org.au/australian_outlook/darwin-is-asias-gateway-to-australia-interview-with-adam-giles-chiefminister-northern-territory/.澳大利亚的几任总理也意识到，亚洲快速发展的工业化正在改变澳大利亚北部及其与亚洲的关系。[2]Mark Beeson, Yong Wang, “Australia, China, and the U.S. in an Era of Interdependence,Irreconcilable Interests, Inadequate Institutions?”, Asian Survey, Vol. 54, No. 3,2014, p.572.

澳大利亚正是在这种双重忧虑中处理对华关系的：中国的人口、政治制度、文化传统、经济实力都给这个地理位置特殊的西方国家以很大压力；近年来，中国经济影响力持续上升，外交战略日益主动，也在不断冲击着澳大利亚的外交政策，使其安全顾虑增加。2011年，澳美军事协定的达成正是这种防范心理的体现。

冷战结束后，澳大利亚极大地受惠于中国的经济崛起。中国大市场对澳大利亚的商品需求极大，特别是在矿产资源、农产品方面。中国在澳大利亚的直接投资也成为澳最重要的外汇来源，对经济开发、就业、税收、房地产等各方面都推动明显。而来自中国的旅游、留学、移民也给澳大利亚带来了可观的经济和社会效益。中澳自贸区谈判经过了十余年艰辛历程，最终于2015年6月17日正式签订协定。中国提出的亚洲基础设施投资银行计划，给极度需要加强基础设施建设的澳大利亚带来了历史性机遇。

但是中国提出的“21世纪海上丝绸之路”南线计划又使得澳大利亚对中国的战略方针争议激烈。澳大利亚担心，对中国依赖度的日益加深会使得自身在外交政策上无法自主，陷入中国战略的“圈套”。因此，“尽管中澳之间经济上日益相互依赖，也不必然意味着两国政治关系更融洽、更密切”。[1]Mark Beeson, Yong Wang, “Australia, China, and the U.S. in an Era of Interdependence, Irreconcilable Interests, Inadequate Institutions?”, Asian S urvey, Vol. 54,No. 3, 2014, p.579.

近年来，中国企业纷纷提出“走出去”战略，国际贸易的日益增加也要求中国建立稳定的贸易航线。因此，中国先后投资了不少国外港口。基于开发开放北方的需要，澳大利亚迫切需要中国企业参与，因为这可以给澳大利亚带来巨大的经济价值。但在把达尔文港商用部分租借给中国岚桥公司之前，澳政府进行了严格的资格审查，在确保该公司的纯粹商业性质后才签署协定，并一再宣称对达尔文港拥有绝对控制权。澳大利亚的态度集中反映了它对经济利益的渴望，并希望通过美国的驻军和本国的审查系统提供安全保障。

（三）发挥战略主动性、提升本国国际地位

对于澳来说，中国支撑着其经济繁荣，美国为其提供可靠的安全保障。澳大利亚希望“鱼”与“熊掌”兼而得之。因此，极力迎合美国的“重返亚太”战略和中国的“一带一路”倡议，力避中美冲突。澳大利亚希望通过平衡策略，利用美国的军事力量防范中国“可能的政治野心”，同时借助中国的经济影响，提升自身在澳美同盟中的话语分量。北方重镇达尔文就成为澳推行自身策略的理想选择。其试图发挥外交能动性，利用错综复杂的政治经济力量实现“对冲”效应。[2]刘新华，王多月：《在中美之间寻求平衡——绝对收益与相对收益视角下的澳大利亚战略困境》，载《战略决策研究》2016年第2期，第39页。此外，达尔文租借事件也是澳大利亚筹划“印太战略弧”[3]“印太战略弧”（Indo-Pacific Arc）是澳大利亚在2013年《国防白皮书》中正式提出的战略概念，澳大利亚认为从印度洋经过东南亚地区到东北亚地区的弧形地带是当代世界争夺的焦点，尤其对澳大利亚具有重要战略意义。相关研究参见：肖洋： 《一个“中等强国”的战略空间拓展——“印太战略弧”视阈下的澳大利亚安全重构》，载《太平洋学报》2014年第1期，第41-48页；徐明棋：《经济利益与地缘政治的深层次纠结——澳大利亚的亚太战略角色分析》，载《学术前沿》2013年第8期，第46-51页。整体战略规划的一部分，目的是在东南亚和印度洋地区，甚至包括南太平洋地区提升自己的政治影响力。正如理查德·方丹所言：“堪培拉对正在‘印太’崛起的中国力量的担心，导致其渴望通过展示必要的肌肉来扮演一个地区主导性角色，这也给美澳合作构建地区伙伴网络，巩固亚洲稳定提供了新机遇。”[1]Richard Fontaine, “China Looms Large in Australia's New Strategy”, the National Interest, May20, 2016, http://nationalinterest.org/feature/china-looms-large-australias-newstrategy-15595.

不过，澳大利亚的这种策略在其国内激起强烈的反对声浪。质疑达尔文港租借问题的主要有澳大利亚战略政策研究所（Australian Strategist Policy Institute）的皮特·詹宁斯、澳大利亚国立大学克劳福公共政策研究院的杰夫·韦德等人。皮特·詹宁斯是质疑岚桥公司资格的代表，他以公司网站上有“致力于实现中国梦”的字样为依据，认为出租达尔文港对澳大利亚国家安全构成潜在威胁。[2]Peter Jennings, “Security Crucial in Leasing Assets”, The Australian, October20, 2015.2015年11月，他两次撰文表达对此问题的不满，甚至还提出要重组外国投资审查委员会的请求。[3]Peter Jennings, “Darwin: storm in a port”, the Strategist, November 6, 2015, http://www.aspistrategist.org.au/darwin-storm-in-a-port/.Paul Barnes and Peter Jennings, “NT deal shows FIRB must be Given new National Security Credentials”, The Australian Financial Review,November 13, 2015.杰夫·韦德则关注岚桥公司的性质，虽然《澳大利亚金融评论》和《悉尼先驱晨报》都以“私人公司”称呼岚桥，但韦德认为由于公司董事长的全国政协委员身份、公司党支部书记的退役军官身份，显示“岚桥是一个与国营企业、中国共产党以及军队有密切联系的商业公司”，不可避免地为中国共产党和中国国家利益及战略服务；[4]Geoff Wade,” Landbridge, Darwin and the PRC”, the Strategist, November 9, 2015,http://www.aspistrategist.org.au/landbridge-darwin-and-the-prc/.租借达尔文港可以帮助中国打开通往澳大利亚、印度洋、南太平洋以及印尼等地区的通道。[5]Geoff Wade, “Port of Darwin: This is about more than China's economic interest”, the Drum, November24, 2015, http://www.abc.net.au/news/2015-11-24/wade-the-darwin-port-isanother-link-in-china's-expansion/6967640.独立研究中心的政策分析员本杰明·赫斯科维奇认为，澳大利亚从“一带一路”中得到的利益有限，应持谨慎的态度。[1]Ben Herscovitch,” China’s Belt and Road Initiative Likely to Bypass Australia”,the Interpreter, October 15, 2015. http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/10/15/Chinas-Belt-and-Road-Initiative-likely-to-bypass-Australia.aspx.还有学者把南海局势与达尔文港租借事件联系起来，把中国正常维护国家主权的行动解读为“破坏‘基于规则的国际秩序’和航行自由原则”的行为，租借达尔文港因而被看成是中国打通南线通道的棋子，意欲把澳大利亚纳入中国通盘战略之中。对此，也有学者提出不同意见，如悉尼大学美国研究中心项目主任詹姆斯·布朗，他认为关于租借问题广泛的讨论是必须的，但不能被主观臆断所迷惑。[2]James Brown, “The Darwin port and US poll: Who's sowing mischief in the Australian public debate?”, the Interpreter, March 9, 2016, http://www.lowyinterpreter.org/post/2016/03/09/The-Darwin-port-and-US-poll-Whos-sewing-mischief-in-the-Australian-public-debate.aspx.

2016年2月，美国国务院下属的一家情报机构在澳大利亚进行了两次民意调查。其结果显示， 90%的民众对中方租借达尔文港表示忧虑。[3]朱瑞卿，徐海静:《中澳官方力挺中企租用达尔文港》，载《中国贸易报》2016年3月15日第4版。对此，中国外交部发言人洪磊呼吁澳各界客观、理性看待中国企业与澳方的合作。[4]

澳大利亚国内的反应一方面说明了澳美同盟关系的根深蒂固；另一方面我们也应看到，这些忧虑表面上是对自身安全的担心，实质上是希望政府不要在平衡外交中走偏，要多利用美国的政治、军事力量对冲中国的经济影响。

三、澳大利亚的政策空间

（一）推行平衡策略的条件

首先，国家实力为澳大利亚推行平衡外交提供了物质基础。澳大利亚是地区中等强国，不仅幅员辽阔、物产丰富，而且军事实力和政治影响力也较强。澳大利亚已经形成了以海洋为边界的防御体系和包括南太平洋地区在内的“势力范围”，对某些地区事务具有主导性能力。这是澳大利亚外交自信的来源。

其次，澳大利亚地理位置优越，具有先天地缘优势。澳大利亚四面环海，除印尼外无强国相邻；它独占一块大陆，连通两大洋；它身处亚太，却又不在“印太”冲突的核心区，安全环境非常优越。这些都为推行平衡策略提供了先天条件。

再次，澳大利亚战略地位提升，可以满足大国的重大战略需求。在美国的亚太地区战略格局中，澳大利亚的“南锚”地位是任何国家都不能取代的。对中国来讲，澳大利亚不仅是能源的重要来源国，还是海外投资的理想场所，特别是其基础设施投资市场前景广阔，为实现中国经济转型提供了有利条件；从政治方面考虑，中澳两国不存在重大战略冲突，澳大利亚不像周边国家那样对中国的政治战略异常敏感，是中国打开周边困局的重要对话国。

最后，澳大利亚的外交思想趋于成熟，“平衡外交”已成为其外交的基本策略。在平衡外交指导下，澳大利亚外交决策者更注重把国家利益实现方式的灵活性与原则性相结合，利用自身的先天优势和实力开展“澳式外交”。

（二）推行平衡外交面对的挑战

经济和安全是决定澳大利亚外交走向的两大因素。[1]Allan Gyngell, Michae Wesl ey, Making Australian Foreign Policy, Cambridge:Cambridge University Press,2003,pp.208-209. [澳]马克·比森，李福建:《中澳关系:地缘政治抑或地缘经济？》，载《国际问题研究》2012年第3期，第38-49页。当前澳大利亚面临的地区外交形势逐渐明朗，中美两国对地区的统领作用日益突出，美国推行“重返亚太”的外交战略，中国推动“一带一路”的发展谋划。澳大利亚与美国的经济联系在减弱，但政治联系在加强；对中国经济依赖度在加深，但政治上还无法达到互信。中美两国有各自不同的政治战略利益，都希望在与澳大利亚关系上占据上风，这使得澳大利亚面临困境。“虽然中美两国有许多共同利益，但也有许多差异，并周期性地导致两国关系紧张，这种紧张态势的不断再现给澳大利亚外交带来严峻挑战”。[1]Stuart Harris, “China-US Relations: A Difficult Balancing Act for Australia?”,Global Change, Peace & Security, Vol. 17, No.3, October 2005, p.227.澳大利亚平衡外交的先决条件是中美两国关系的缓和，甚至有人认为是“中美关系缓和的附带品”，[2]Chengxin Pan, “Neoconservatism, US-China Conflict, and Australia's ‘great and powerful friends’ Dilemma”, Тhе Расіf i с Rеvіеw, Vol. 19 No. 4 December 2006, p.440.一旦两国关系恶化，这种平衡局面即刻就会消失，并且会同时承受两方面的压力。

复杂的地区结构是澳大利亚实行平衡外交的重要外部环境。澳大利亚虽然形成了“印太战略弧”的地区结构认知，但地区参与度并不高，特别是在东南亚，由于与邻国、也是东盟最大成员国印尼的关系长期平淡，地区融入并不顺利。而由于实力限制，澳实施平衡策略必须借助地区力量，因为中国和东南亚国家对平衡美国的影响具有重要意义。再者，美国实施“重返亚太”的战略后，地区紧张局势的出现对提升澳在与中国关系中的话语权也有诸多帮助。因而，澳大利亚的平衡策略是在地区环境有利、但不成熟的环境下实施的。

此外，澳大利亚还要面对来自内部的强大舆论压力。澳国内不少人对政府在达尔文港问题上的作为强烈不满。这些不满集中体现在对澳政府的决策方式上，北领地政府、澳大利亚联邦和澳大利亚外国投资审查委员会（FRIB）成为攻击的对象。西澳大学的马克·比森认为，在达尔文港租赁问题上，北领地政府的行为隐蔽而难以理解，而且澳大利亚外国投资审查委员会和联邦政府好像都没有恪尽职守，它们可能还不清楚在中国所谓“私人公司”的真正含义。他认为，澳大利亚对内政、外交、经济和安全关系的处理并不成功，没有一个有效的完整的政府体系，联邦效率很差，也没有就如何应对崛起的中国给出清晰的战略思路。[1]Mark Beeson, "Darwin: not such a safe haven", the Conversation, November 18,2015. http://theconversation.com/darwin-not-such-a-safe-haven-50908.堪培拉大学的米歇尔·格拉顿则批评澳政府在做出租借达尔文港决定之前，至少应向美国知会一声，这是一种外交礼仪，而无关乎主权问题。[2]Michelle Grattan, "Grattan on Friday: Turnbull Jokes about Communications Failure over Darwin port, but no Laughing Matter to US", the Conversation, November 2 0, 2015.http://theconversation.com/grattan-on-friday-turnbull-jokes-about-communicationsfailure-over-darwin-port-but-no-laughing-matter-to-us-50980.国防部的艾伦·贝姆对澳安全充满忧虑，他认为“更糟糕的是至关重要的国家战略设施的管理权转移到外国管理者手中的问题，这已经不仅是外国拥有而是外国控制”；“北部经济发展既是经济问题也是安全问题。但是这种发展必须在国家利益的通盘考量下进行，而不是短期的活牛出口、天然气和矿业贸易或者是北领地政府追求的短期意外之财”。[3]Allan Behm, "Silk Roads, S trategy and Landbridge", the Strategist,November19,2015, http://www.aspistrategist.org.au/silk-roads-strategy-and-landbridge/.

（三）平衡外交的未来

澳大利亚在中美之间的平衡策略能否继续顺利推行，取决于以下几个因素：

一是澳大利亚的外交定位。澳大利亚具有某些天然的外交优势，也具备一定的独立外交实力，但是在外交定位上，澳大利亚依然是模糊不清的，甚至有人认为其外交是“两面下注”、“脚踩两只船”，并没有明确的外交战略。[4]孙伟:《冷战后澳大利亚在中美之间的均衡外交》，载《南通大学学报·哲学社会科学版》2015年第6期，第39页。但是另一方面，人们普遍认为世界正在经历一个“霸权转移”，这一过程中起关键作用的往往是作为第三方的中等国家。澳大利亚正是这样一个极为敏感的地缘国家，中美两国都急于拉拢澳大利亚。[1]葛汉文: 《冷战后澳大利亚的地缘政治思想》，载《战略决策研究》2015年第4期。有人因此希望澳成为“东西国家的对话者和调停者”。[2]Richard Rosecrance, “Australia, China and the US”, Australian Journal of International Affairs, Vol. 60, No. 3, September 2006, p.365.但这并不是一个轻松的任务，因为这要冒着被东西方国家“撕裂”的风险，特别是作为守成国的美国，限制着澳外交框架。由于澳是美国的资深盟友，中国对其也寄予厚望，希望“堪培拉可以帮助说服美国在中国希望的方向上反思其外交政策”。[3]Baogang He, “Collaborative and Conflictive Trilateralism: Perspectives from Australia, China, and America”, Asian Survey, Vol. 54, No.2, 2010, p.272.澳大利亚是作为两个大国的调停者，还是挑剔的利益获取者，这是该国需要解决的棘手问题。[4]Hugh White, “Australia’s Choice: Will the Land Down Under Pick the United States or China?”, Foreign Affairs, September 4, 2013, https://www.foreignaffairs.com/articles/australia/2013-09-04/australias-choice.

二是中美关系的发展。中美两国都是当今世界具有超强影响力的大国，而两国博弈的策略有所不同：中国利用超强的经济影响力和各国的经济发展需求，特别是基础设施建设要求，通过经济合作带动关系协调；美国通过所谓“国际规则”和军事实力构建“价值联盟”。这种交错性避免了两国在重大问题上的正面交锋，却也使得地区利益相关国出现了选择困境。澳大利亚能否在中美之间实现某种平衡，根本还在于中美关系的发展。

三是地区安全形势。平衡既可以是一种三边结构，也可以是一种地区多边结构。澳大利亚竭力推行的是一种“以我为主”的平衡结构，这种结构却很容易受到地区多边结构的冲击。香港城市大学的尼古拉斯·托马斯认为，“没有一个国家能够给澳大利亚提供足够的安全保证”。[1]Nicholas Thomas, “The Economics of Power Transitions: Australia between China and the United States”, Journal of Contemporary China, Vol.24, No.95, 2015, p.864.换句话说，在中美之间寻求平衡的澳大利亚不能把视野局限于中美两国，而应关注整个亚太地区的政治形势。地区安全形势的发展和政策制定者对澳地区安全环境的评估，影响到平衡策略的未来。

总之，澳大利亚是地缘国家中推行平衡外交策略的代表，它是美国的忠实盟友和布局亚太的重要助手，但地理上毗邻亚洲，与亚洲国家特别是中国有割不断的经济联系。在安全问题不再成为澳大利亚头等的重要问题后，澳美同盟关系面临挑战，世界经济的动荡又促使澳大利亚迫切要求深化与中国市场的联系。平衡外交策略为澳大利亚权衡利弊、谋取最大化利益提供了有效方案。达尔文租借事件则是这种解决方案的集中体现：澳既希望继续保持与美国的盟友关系，又不愿承担过多同盟义务；既需要中国的投资和商业贸易，又揣度中国的战略意图，借助美国力量制衡中国；既渴望树立地区主导角色，又限于实力必须在大国战略和本国策略中寻找平衡。

在中国的周边国家中，澳大利亚具有特殊地位，它是中国海外投资的重要目标国，也是“21世纪海上丝绸之路”南线的关键国家。澳大利亚与中国没有直接利益冲突，是打开周边困局的理想对话国，洞察澳大利亚的外交政策和利益取向，对中国的战略规划具有重要参考价值。