政策受众与政策实施交织下社会保障制度的三种向度

王又彭

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

政策受众与政策实施交织下社会保障制度的三种向度

王又彭

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

社会保障作为国民收入再分配的一种方式，需要通过一系列政策的实施来实现,政策实施的质量与政策受众的生活息息相关。通过“个人”“团体”和“民众”三种向度，找出与社会保障政策实施效果相关的重要因素，以期促进社会保障的公平与效率。提出尊重个体间和团体间的差异，并充分利用这种差异性，因势利导推动政策实施，对民众能力加以重视，使其具有广阔的发挥空间，以期实现社会保障政策实施与相关政策受众之间的和谐互动。

社会保障政策；受众视角；个人净福利；团体差异：民众能力；公平效率

0 引言

一项政策的实施有着明确的实施主体和受众群体，政策的引出、制定、颁布和实施是以政策受众为中心点、为受众群体服务的。在政策颁布实施领域，受众也广泛地影响着政策实施的进程。在社会保障领域，政策受众影响着政策走向，同时也是社会保障相关政策的直接受益者，对于政策的反馈具有深刻的意义，对于政策的建立、发展、完善、终结具有极深的影响。政策受众是建立社会保障体系的起点，也是社会保障服务落实的终点。在对政策受众影响力进行解释时，可以将政策受众群体依次演化为个人、团体和更为广泛的民众三种向度进行探讨，并着重分析三种向度下相关理念与社会保障政策实施之间的互动关系。通过分析相关关系找出受众与政策之间的最佳契合点，使受众与政策能够最大限度地和谐联动，以发挥政策的最大效用，促进社会保障水平的提高。

1 个体需求差异与社会保障政策的公平性

公平是社会合作持续稳定开展的原动力，不能保障公平的社会制度，其分配结果肯定不是公平的。然而，在现实生活中，由于社会成员的地位、能力等自然条件不同，一种能使每个个体都满意的、公平的利益分配结果是很难实现的［1］。社会保障制度旨在增进公民福利，社会保障政策需要落实到个人身上。但社会中的个人经济条件、个人所面临的现实状况是千差万别的，个人对社会保障的需求也呈多样化状态，对社会保障项目和保障层次的价值偏好也存在差异。具体说来，个人在审视社会保障政策时，都会强调实现自身利益的最大化。在追求自身福利最大化的过程中，由于民众需求并不存在绝对的一致性，个人对于社会保障各子项目子政策的偏好也是不一致的。个人会根据自己的需要，列出自己对社会保障的价值偏好顺序，从而根据自己的价值偏好顺序希望政府做出有利于实现自身利益最大化的相关社会保障制度安排。由于民众对于社会保障具体措施的需求程度存在差异，所以当一项社会保障政策出台时，个人的相关满意度也必然存在差异。

1．1 个体需求差异与社会保障政策相关满意度

从社会角度来看，社会保障的目标不是使个人或个别群体的利益最大化，而是要实现社会福利（或社会成员总体满意度）最大化。阿罗悖论讲述了这样一个事实：如果社会成员具有不同的偏好，而且存在多种方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有人都满意的结果［2］。举个简单例子，国家初选了A、B、C三套社会保障政策备选方案，让公众投票选出最优方案。公民甲依照自己的偏好程度对这三套方案进行排序的结果为A＞B＞C，公民乙进行排序的结果为B＞A＞C，公民丙进行排序的结果为C＞B＞A。让这三个人选出一个最优方案是不可能的。从这三个人推及到全民，可以发现，依据全民对社会保障政策的偏好程度出台社会保障相关最优方案是十分困难的。所以政府出台社会保障相关政策时所依据的更多是当时的社会发展水平、政治条件，争取作出符合大多数人利益的政策。但我们也应该看到，一项政策满足了某个人、某些人（或某个群体）的价值需求，却未必能满足另一个人、另一些人（另一个群体）的价值需求。所以我们应该关注这项政策是否让那些最需要的人得到与他们的人数相应的、成比例的服务，最没有支付能力的人是否超比例地分担成本，政策的最多受益者是否按比例支付了其应该支付的成本。

1．2 个人需求差异与社会保障政策个人净福利

某一项社会保障政策或许完全符合效能、效率的评估标准，但因它会造成或引起不公正的成本或效益分配，可能会被认为是一个失败的政策［3］。基于这一点，引出社会保障政策个人净福利这个概念就成为必要。社会保障政策个人净福利可以理解为公民个人在社会保障政策中的收益减去其付出的成本与间接损失之和。这样，我们不仅关注到公民个人的得失层面，也会对公民个人的需求层面有更清晰的认识。引入社会保障政策个人净福利以后，可以通过公民个人净福利与公民个人需求之间的对比，大致得出这项政策对于个人或团体的满足程度，特别是对于特需人群的满足程度。也可以用社会保障个人净福利总量大小来考量这项社会保障政策的得失，从而促进社会保障政策的改进，使之更具公平性。

2 团体差异性与社会保障政策的公平性

在小农经济时代，公民以家庭保障为主。在计划经济时代，实行的是单位保障制。在市场经济时代，社会化进程加速推进，相对比较完善、全面、高效的社会保障制度得以建立。由此我们看出，单位作为一个团体曾经在社会保障的进程中发挥了重大作用，公民个人保障是以单位为依托的。社会保障社会化进程推进到今天，单位保障制的作用虽然没有计划经济时代那么明显，但仍发挥着积极作用。比如，在基本养老费的缴纳中，强调企业缴费，而且企业建立职业年金越来越呈现出一种趋势。由此可以看出，政策受众所涉及的团体在社会保障发展的进程中依然发挥着重大作用。社会保障政策作为社会政策的一部分，在制定、评估、实施、监督、再评估等各个方面都体现着不同利益团体的政治诉求。当然，国家的保障程度和保障方式也在相当大程度上影响着企业保障的利益倾向性，而这种倾向性又深刻地影响着国家的就业及经济发展。为了充分说明这一点，我们可以关注下斯堪的纳维亚国家面对退休问题时出现的两个群体，两个群体基于自己的利益倾向性，做出了不同的选择。在社会保障水平较高的条件下，一部分人选择提前退休，这个群体认为就业只是自己生活的一部分，在全面保障的前提下，应该回归到自己想要的生活。而另一部分人认为社会福利只是自己生活的一部分，他们更看重自身价值的实现，往往选择在到达退休年龄后继续工作。这两个团体的倾向性选择，对社会保障制度和本国社会发展都将产生影响。这也给我国实施延迟退休政策以启示：延迟退休终究要落实到具体的个人身上，在推行这项政策时，不仅要注重退休福利的优厚和政策实施策略，更要注重对企业和个人的价值倾向性引导。

2．1 团体差异性与社会保障制度的稳定性

基于边际效用原理，高收入者在社保方面往往处于贡献者地位，但高收入者在社会保障的收入与支出所涉及的数额对于他们的边际效用较低。中等收入者在社会保障方面的付出与收入相对均衡。低收入者由于享受社会救助、社会福利等相关保障待遇，更多地处于受益者地位。在经济平稳时期，就有了社会保障政策的阶层基础。但粗略回顾英国的社会保障的发展历程就会发现，在经济下滑时期，往往伴随着社会保障制度进程的“阵痛”。一个重要原因就是经济危机造成了部分中等收入者失业，沦为低收入者，而现有中等收入者也必然会受到经济危机的冲击。在经济危机中，国家需要颁布一系列政策来控制失业率，挽救逐渐下滑的经济，需要给予占国民人口相当比例的低收入者以更多的扶持，以刺激消费，维持社会稳定。中等收入者为了维护自身利益，不乐意看到社会保障政策向低收入者做过多倾斜，从而造成社会保障和谐关系的破裂，引发诸多问题，需要社会保障做出变革加以解决。而后来的变革，如撒切尔改革正是通过消减福利开支等措施来缓和阶层矛盾、促进社会保障制度走向平稳发展道路的。但也应看到，虽然低收入者对于社会养老金缴费的贡献度较低，但他们对于社会保障的需求较高，所以低收入者群体的需求应该得到决策者的重视。低收入者的呼声能否得到重视，可以反映一项社保政策的成败，而一国贫困群体和非贫困群体的比例不仅影响着一国社会保障资金的规模，更对一国社会保障项目的结构、保障程度等产生深远的影响。

2．2 差序平等理论与社会保障政策的公平性

政府在实施社会保障相关政策时，也需照顾到这三者之间的差异性。最能说明问题的是，国家是按照收入比例征缴社会保险费的，而不是简单地收纳相对一致的费用。但回归到中国社会保障的问题本身，费改税已成为未来社会保障政策改革的趋势之一。税的主要特征有三个：强制性、固定性和无偿性。费同样具有前两个特征，但在无偿性上具有较大的差别。税收是无偿的，政府可以进行转移支付，国家可以统筹安排。税收的这种无偿性决定了税收收入无须直接偿还给原纳税人。而现行的缴费制度则不同，缴费数量与收益程度之间基本存在着对应关系，在缴费者与国家之间存在着一种“明显的有偿交换”关系，具有一定的返还性质。强烈的补偿性，是税费之间的重要区别之一［4］。在费改税后，税收征缴具有固定性和统一性，国家以怎样的形式在存在贫富差异性的情况下去实现公平分担、待遇平等的目标，受众将会以怎样的形式来影响社会保障发展的进程，将是一个非常值得探讨的问题。当然，现在中国还不具备费改税的现实条件，费改税需要建立在良好的经济条件和机构设置相对完善的基础之上。经济持续发展将会在一定程度上弥合贫富差异，但贫富差距也将会在相当一段时间内继续存在。所以有必要提倡差序平等，在人们社会生活实践中，采取有差别的、有秩序的方式实现社会主义平等［5］。国家在追求公平分担、待遇平等目标的同时，社会保障政策应更多地向低收入阶层倾斜，特别是在农民工保障和老年服务方面要多一些投入，以体现社会保障的公平性特征。这种公平是基于弥合阶层差距的相对公平，而不是片面追求公平分担、待遇平等的绝对公平。

3 民众能力与社会保障政策的效率性

社会保障作为一项社会公共政策，其发展必然要遵循社会民众的意愿。而民众对于社会保障项目的理解和接纳程度、民众的健康状况和文化素质、民众对于社会风险的态度等都会在一定程度上影响着社会保障的进程，特别是民众的价值观，能在相当大程度上影响社会保障制度的建立和发展。这一点我们可以从新加坡的社会保障制度得到印证。新加坡是华人聚居的地方，中华民族的某些思想在新加坡也得以传承，特别是中国传统的家庭观念，在新加坡社会民众的价值观中占据着举足轻重的地位。如新加坡曾经立法，子女必须对父母尽到相应义务，否则将受到法律的制裁，这与西方有很大的不同。在新加坡民众家庭观念的影响下，基于华人社会传统的家庭保障恰恰为新加坡推行强制性的公积金社会保障制度奠定了稳定且可靠的社会基础［6］。当然，社会民众对于社会保障的影响远不止于此。社会保障基于抵御社会风险的需要而建立，但抵御社会风险的不只社会保障的相关制度性安排，社会民众在抵御和化解社会风险方面也具有很强的能力。政府在实施社会保障的相关措施时，也应该尊重和相信社会民众的这种能力。

3．1 尊重民众能力应成为社会保障政策实施的策略性选择

为了说明民众的这种能力，需要引入两个概念。一是社会民众的内生治理能力，它是指社会公众在受到社会风险威胁时所具有的规避、处理问题的能力。国家在实施社会保障相关政策时需要做到两点，来体现对于社会民众内生治理能力的重视。首先，政府在颁布社会保障相关政策时，一定要听取民众的意见，从民众的意见中进一步完善将要出台的政策，以引导社会民众内生治理能力在抵御和化解社会风险方面更好地发挥积极作用。然后要规制好政府行为，对于民众能够积极发挥作用加以解决的事务，政府不宜插手，以免造成越位。二是社会民众的自我修复能力，它是指社会民众在受到社会风险威胁时所具有的自我修补、自我恢复的能力。社会民众是由人聚合而成的，当受到威胁时，基于民间的传统互助思想将会发挥出巨大作用。民众之间会通过自我施救基础上的互助行动，大大增强面对威胁时的自我修复能力。这启示我们，国家在实施灾后重建时，除了给予灾区以强有力的支持外，还要尊重灾民的意愿，广泛听取灾民的意见。政府要做的不是主导灾区建设，而是在保障物质供应的基础上注重对灾区人民的引导，充分调动灾民建设家园的积极性，从而实现救灾等社会保障工作有重点、有效率地进行。

3．2 民众需求是社会保障政策实施的根本依据和客观要求

社会民众是社会保障制度的直接影响者。社会保障制度的完备与否，直接影响着民众的生活，而社会民众对社会保障的发展同样起着重要作用。社会民众作为最有影响力的群体，对社会保障政策的建立、调整、废止等方面的工作都有着重要影响。本国民众的现实状况是建立一项社会保障政策的客观依据，政府需要根据民众的现实状况和客观需要作出相应的社会保障制度安排。而一国人口的多少决定了社会保障的相对规模，人口政策的实施也离不开社会保障制度的密切配合。人口老龄化，需要政府作出老年保障等相关安排，影响着养老保险等相关制度安排的发展程度。社会民众的贫富程度在相当大程度上影响着社会保障基金的征缴数额和支出总额，深刻地影响着社会保障的保障水平。基于这种影响，政府需要尊重民众的价值观和现实状况，尊重存在于民众之间的差异和客观需要，通过理性分析，增加政策制定的民主性和科学性，从而制定出符合国情、符合民意的社会保障政策。

4 结语

基于受众视角，对社会保障政策的三种向度进行分析，能够从自下而上的角度发现社会保障政策实施过程中的问题，并在相互关系的逻辑辨析中寻求政策实施的集中相关能力。在研究社会保障时，除了分析一国的经济政治状况之外，也应当对本国国民的价值观、民众文化健康素质、贫富差距等方面进行考量。从民众的角度出发，来考量社会保障的各子项目，可以延伸到社会保障的各个方面。因为政策受众是社会保障为之建立的起点，也是社会保障服务落实的终点。希望本文有助于促进社会保障政策实施，促进社会公平正义目标的实现。

［1］ 郑岩，杨志宏．社会保障与社会公平相关性的理论分析［J］．税务与经济，2011（4）：51-55．

［2］ 周海鸥．揭开社会选择的神秘的面纱——从阿罗不可能定理到现代福利经济学 ［J］．北京大学学报，2005（5）：166-175．

［3］ 闫佳，章平，许志成．公共政策和社会偏好双重激励下的公共品自愿供给研究［J］．软科学，2014（1）：36-42．

［4］ 袁红．我国社会保障费改税问题的探讨［J］．财政监督，2009（7）：77-78．

［5］ 凌文豪．差序平等：中国社会保障新理念［J］．道德与文明，2012（1）：112-115

［6］ 郑功成．社会保障学——理念、制度、实践与思辨［M］．上海：商务印书馆，2000：290-294．

[责任编辑 靳晓颖]

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10．13681／j．cnki．cn41-1282／tv．2017．02．027

2016-11-19

王又彭（1989-），男，河南周口人，硕士研究生，主要从事社会保障理论与政策的学习与研究工作。