实现城市由善政向善治伟大跨越的研究

■ 郭先登

本刊特稿

实现城市由善政向善治伟大跨越的研究

■ 郭先登

面向实现 “两个百年”目标的未来，以新战略观为指导，在中国日益加快推进城市化的情势下，国家治理体系和治理能力现代化，更多地表现为城市治理体系和治理能力现代化。推进城市治理体系和治理能力现代化，其具体表现就是实现 “城市管理”向 “城市治理”的历史性转变，列首位的是从 “善政”向 “善治”的伟大跨越，以适时适应构建与完善大国区域经济发展空间新格局中出现的新情况新变化，不断创新城市善治融合发展新模式。创新新模式需要构建城市统筹“三生”融合发展新布局，开创城市生产力、消费力、生态力同步发展新局面；需要创新三大主体和谐治理城市新模式，不断打造创建文明城市的新形象。

城市 实现 善政向善治 跨越 研究

在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国正不断开创中国特色社会主义事业新局面。面向实现 “两个百年”目标的未来，站在中国共产党走向建党百年和实现全面建成小康社会的新起点上，未来中国经济社会发展的基本样态是，以统筹推进 “五位一体”总体布局和协调推进 “四个全面”战略布局的新战略观为指导，牢固把握 “五大理念”这个唯一指挥棒，预期将全面建成小康社会，实现第一个 “百年目标”， 世界瞩目； 不忘初心，继续前进，进入实现第二个 “百年目标”、豪情迈步从头越的新长征新时期；坚持政治意识、大局意识、核心意识、 看齐意识 （史称 “四个意识”）不动摇，中华民族积储起来的巨大能量，将持续释放，不断展现国家民族伟大的新辉煌新形象。同时，在中国日益加快推进城市化的情势下，国家治理体系和治理能力现代化，更多地表现为城市治理体系和治理能力现代化。推进城市治理体系和治理能力现代化，其具体表现就是实现 “城市管理”向 “城市治理”的历史性转变，列首位的是从 “善政”向 “善治”的伟大跨越，以适时适应构建与完善大国区域经济发展空间新格局中出现的新情况新变化，在创造城市发展空间理想统筹运行生态进程中，不断创新城市善治融合发展新模式。只有这样，才能 “应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”，完全实现城市由善政向善治的伟大跨越。

不断创新城市善治融合发展新模式，需要构建城市统筹 “三生”融合发展新布局

城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的区域，随着加快推进城市化和新型城镇化的发展步伐，越来越多的人向城市和新型城镇集聚，这就决定了城市必须形成生产、生活、生态统筹发展的三大布局新形态。“三生”统筹融合发展新布局是马克思主义中国化、时代化、大众化在新常态化下的伟大理论与实践的创造，充分体现了 “以人民为中心”， “保持中高速、迈向中高端”的社会主义生产目的，其核心是民生为重、生态至上。站在按照新战略观指导城市发展的新起点上，现代化城市需要在优化发展空间的实践中不断创新生产、生活、生态善治融合发展新模式，形成 “三生”善治融合发展新布局，开创城市生产力、消费力、生态力同步发展新局面。

（一）构建城市统筹 “三生”融合发展新布局，需要不断提高城市生产增长水平

认识新常态，适应新常态，引领新常态，是社会主义初级阶段指导国民经济长期实现稳增长、调结构、惠民生、防风险科学发展的大逻辑。随着实践的发展，这一大逻辑指导经济社会发展，促使中国特色社会主义从适应经济发展新常态到适应经济社会发展新常态，再到进入经济社会更高层次新 “常态化”的发展新阶段，这是马克思主义认识论上的伟大飞跃。“伟大飞跃”决定了中国特色社会主义本质特征是长期坚持党的基本路线不动摇，城市必须把发展生产放置于“五位一体”总布局的首位，没有生产，就没有现代化辉煌成就，就不可能提高民生发展水平。新常态化提高城市生产发展水平，需要长期坚持以中高速增长为主导的新 “速度模式”和以中高端产品开拓市场的 “优质产出模式”。经济发展规律揭示，随着由生产力发展水平决定的国民收入结构和消费结构的不断变化，传统粗放式、低水平、蔓延状生产方式所决定的生产模式，会逐步被以中高速增长为主导的新 “速度模式”和以中高端产品为开拓市场的 “优质产出模式”相互融合而产生的新生产模式所替代，形成符合现代城市特点的新经济新结构。新 “生产模式”需要的是适应生产力发展水平的中高速度的增长模式。什么是新常态化理论指导的以中高速增长为主导的 “速度模式”呢？

按照经济发展一般规律和世界银行及主要国家与地区惯常使用评价速度能级的口径出发，研究成果显示，确定国家与地区发展速度能级标准是，1%～3%为低速增长，4%～6%为中速增长，7%～9%为高速增长，达到两位数的为超高速增长。其中，低于1%的增长为超低速增长，3%～4%之间为亚中速增长，6%～7%之间为亚高速增长，9%～10%之间为亚超高速增长。20世纪70年代末，中国进入改革开放期后，长期坚持发展生产的基本方针，到进入21世纪第二个10年期后，已经完全改变了国家经济总量 “底盘小”的形象，形成拥有巨大经济总量的 “大底盘”国家形象。

中国长期处于超高速增长期的发展阶段，传统的 “速度模式”与经济社会的协调发展产生了刚性化结构难以进行必需的调整、某些领域没有处理好数量与质量的关系、受制于资源约束的领域越来越多的 “三大”矛盾。党的十八大后，站在新的历史发展起点上，按照经济发展的周期性规律，党和国家果断决策，建立与实施保持中高速、迈向中高端新常态化发展的新 “速度模式”。城市提高生产增长水平，极其需要长期坚持发展是第一要务、稳增长是头等大事的指导原则，“十三五”规划期决胜阶段的年经济增速必须确保年均增长6.5%这个底线。中国特色社会主义的伟大实践证明，只有加快发展生产，才能为提高民生福祉水平提供雄厚的物质基础。这在2015年发布的全国293个省辖市民生发展指数排序中可窥一斑，排序前10位是，广州0.5515、深圳0.50618、苏州0.48331、杭州0.46523、成都0.45694、武汉0.44122、 南京0.41002、 大连0.39933、青岛0.39741、西安0.38629。实践证明，城市民生发展指数排序靠前的城市，都是经济增长发展快的城市。如以城市GDP进入 “万亿元”俱乐部成员看，2015年杭州市实现GDP10053.6亿元，同比增长10.2%，成为中国城市 “万亿元”俱乐部第十位成员，此前九位是上海、北京、广州、深圳、 天津、苏州、重庆、武汉、 成都。实践证明，无论是大区域，还是单体城市，如果不能保持以中高速为标志的新常态化 “速度模式”，必将会在中国升级版的以完善大国区域经济发展空间新格局为主题的经济版图中被边缘化，这种被边缘化会直接影响城市民生福祉水平的提高。2016年几乎所有区域召开 “两会”通过的决胜阶段经济社会发展规划，都非常明确地确定了通过发展一大批大项目，坚定不移地提高城市生产增长水平，以稳增长的态势，不断提高人民收入水平，确立在中国升级版经济版图里的最佳位置。大数据显示： “十三五”规划期末的2020年省区市确定的居民人均可支配收入预测实现目标是，超过4万元的有上海63676元、北京58146元、浙江52600元、天津48585元、广东47796元、内蒙古44950元、辽宁42800元、江苏42000元、江西40770元、云南40578元、贵州40000元，超过3万元的有山东39892元、新疆38606元、福建37500元、宁夏37000元、重庆35065元、吉林33300元、河南31861元、陕西31390元、山西31295元、湖北30112元，不足3万元的有西藏29961元、湖南29050、安徽28770元、黑龙江27713元、河北27000元、海南27000元、四川24300元、广西24300元、青海23235元、甘肃20000元。

城市提高生产增长水平，需要加快发展以新技术、新产品、新业态、新模式为基本标志的新经济。新经济增长方式是对于长期客观存在的粗放型低水平蔓延式生产方式与消费方式的否定，在以保持中高速、迈向中高端为经济发展 “硬道理”的新常态化中，以 “四新”为核心内容，而建立起新的经济形态。形成完善新经济体系新态势的核心内容是，突出创新驱动在经济发展中的 “主引擎”地位，厚植创新沃土，不断赢得创新动能；以新技术为手段、新产品为支撑、新业态为具象、新模式为动力，进一步完善主要包括科技产业经济、 “互联网+”产业、大数据产业、智慧服务业、智能制造业、融合型农业 “六大”产业为主体的新经济体系新发展态势。这里特别需要充分认识传统动能发展到一定阶段出现减弱是由经济发展的客观规律所决定，遵循规律，就是要把去过剩产能作为一场革命，通过创新驱动，坚定不移地以市场机制、法治法规、经济与行政手段等，将去过剩产能落实到企业、落实到装备、落实到具体时间节点，打好攻坚战；坚定不移地加快发展新技术、新产业、新业态为主要内容的 “三新”新动能快速成长并与传统动能提升改造、转型升级密切结合起来，形成新的成长型混合动能。

城市提高生产增长水平，完善新经济形态，需要形成前沿引领、跨界融合、远近结合、重点突破、统筹推进发展的比较优势。这样城市建立以比较优势充分发挥为前提的城市全域空间内科学配置资源，需要坚持 “有中生新”，让 “老树开出新花”， 推动传统产业向中高端迈进；坚持 “无中生有”，让 “新芽长成大树”， 促使新兴产业成为新的支柱产业。同时，城市需要坚定不移地以 “互联网+”和大数据等为新动能，促使越来越多地科技型小微企业升级为高新技术企业，着力营造适合小微企业发展的土壤，培育 “专精特新”小微企业，打造占据细分市场的 “小巨人”；着力促进小微企业集聚、集约、集群发展，推动小微企业总量持续扩大、效益持续提升、贡献持续增强，不断提高全要素生产率。如天津围绕 “助小微、促创新、促就业”，使小微企业从 “铺天盖地”到 “顶天立地”，成为城市经济发展新动能。

城市提高生产增长水平，完善新经济形态，需要突出发展新产品。如对标实施 “中国制造2025”等标准，围绕互联网、智能制造、信息技术、节能环保和海洋工程等战略性新兴产业，突出实施绿色制造和绿色技术全覆盖工程，建设智能化、生态化的示范性绿色工厂和工艺线；提升关键基础材料、核心基础零部件与元器件、先进基础工艺和产业基础等工业基础能力；以提高企业整体素质为推动力，在数控机床、工业机器人、智能制造装备等领域实现整机与配套并重、生产与服务并举、产业空间集中，通过集群化，调强产业结构，建立以高端智能制造装备为引领的新产品结构，实现传统“中低端”产业结构的重组，全面实现“中国制造2025”大战略规划目标。

城市提高城市生产增长水平，完善新经济形态，需要突出发展新业态。随着城市经济社会生产力的快速发展，现代产业经济运行模式呈现越来越深度化的发展大趋势，现代融合型产业发展呈现占比越来越大的发展大趋势，在现代科学技术日新月异发展的大趋势推动下，会不断涌现出越来越多的新经济业态。这样，突出发展新业态需要以 “互联网+”、大数据和产业融合为基本手段，发展以电子商务、现代物流传输等为基本特征的现代服务经济新业态，这种新业态有效打通由传统进出口商、代理商等形成 “最后一公里”的多道关卡，让制造端直达客户零售端；发展以网络信息技术引导和智能制造为基本特征的、军民两用高端技术研发与科技成果转化的符合制造业生态的新业态；发展依托大数据的新业态，以对分散的数据中心进行整合，集聚一批云计算数据中心，形成绿色环保、低成本、高效率的为区域发展提供应用承载、数据存储、容灾备份的新业态；发展以循环农业、都市农业为基本特征的现代绿色农业经济新业态，从根本上实现从传统农耕向现代农业的伟大跨越，实现人与自然的和谐 “对话”。如上海金山创造的以品牌农业、休闲农业、生态农业为主体，以发展农业 “第六产业”为主题，打造把传统的第一产业延伸到第二、三产业，用发展工业理念把第一与第二产业实现价值链重组；用发展现代服务业理念把第一与第三产业实现传统业态重组；用发展精品农业理念打造优质稻米、绿色蔬菜、名优瓜果、特种养殖四大新业态，在实现新业态全价值链不断提高增值水平同时，不断创新与新业态相配套的商贸模式，如农旅结合、农文结合、农体结合，发展农业旅游新业态，实现一二三产融合的农业 “第六产业”新业态。

在发展电子商务中突出建立跨境电子商务新业态，使之成为新的贸易方式，成为整个电商行业发展的新引擎。这种新业态有效打通由传统进出口商、代理商等形成 “最后一公里”的多道关卡，让制造端直达客户零售端。发展依托大数据的新业态，以对分散的数据中心进行整合，集聚一批云计算数据中心，形成绿色环保、低成本、高效率的为区域发展提供应用承载、数据存储、容灾备份的新业态。

城市提高城市生产增长水平，完善新经济形态，需要突出发展新模式。城市要以统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明各领域体制改革为重点， 汇聚成宏观调控、财税、 金融、投资、行政管理等改革空间的承受力，最大化形成解放和发展社会生产力、解放和增加全社会容纳生产力创造活力的新空间新模式。这样，打造新经济发展新模式，需要面对消费金融市场，以着重发展绿色产业基金，推动绿色项目股权融资、绿色担保机制、绿色债券市场，发展绿色股票指数为主要内容，建立传统银行、非银金融机构、电商公司、互联网金融等一体化平台，强化规范金融互通平台，实现监管与自律并举推进发展方针，建成系统有效的新经济绿色金融新模式；需要突出品牌经济的推动地位，在创建国家与世界知名品牌示范区和区域知名品牌示范区、努力建设覆盖行政全域各领域的城市标准体系中，加快推进由政府主导型的名牌战略向社会主导型推进的品牌战略变革，加快实现由建设中国品牌之都向世界品牌名城的历史性转变，加快完成由实施品牌战略的必然王国向实施品牌战略的自由王国伟大跨越，创造品牌发展新模式，创造城市发展品牌经济新态势；需要深度对接军民融合发展国家大战略，把军民融合的理念贯穿于新经济发展全过程，形成全要素、多领域、高效益的军民融合发展新经济新模式。如成都市作为中国拥有较大军工资源优势的大市，在建立国家全面创新改革试验区的过程中，突出的核心任务之一是，强力探索推进军民融合领域的改革创新，在天府新区成都直管区建设军民融合创新产业园，在新都区建设航空发动机产业园等，加快推动军民融合发展体制机制创新步伐，形成全要素、多领域、高效益的军民融合发展新格局，为国家深入实施军民融合发展战略摸索路径、积累经验。

城市发展新经济新模式，要充分体现 “特色”， 绝不能 “百城一面”。各地结合域情创造有竞争活力的新经济发展新模式，取得若干值得推广的经验。如武汉市以创新为第一引擎，通过实施 “创谷计划”，作为推进 “大众创业、万众创新”的核心抓手，有效聚集人才、技术、资本三大要素，建设全球产业创新中心等新经济新模式；东莞市通过创新园区发展模式，实现新经济业态小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新，构建成创客空间—创业苗圃—孵化器—加速器—产业化基地，形成具有示范意义的众创平台。城市创造有竞争活力新经济模式，极其需要加快加强过剩产能跟踪治理，因为过剩产能挤占了经济社会资源，挤压了新经济业态生存空间，只有大力发展绿色生产力，才能有效推进新业态发展，形成新经济发展的新模式。城市要充分认识化解过剩产能是具有长期性、复杂性和艰巨性的战略任务，要从新战略观出发，从根本上防止把去产能变相为城市争取更多安置资金和政策优惠的行政式一哄而上的行为。因为市场的变化，会使既定的 “产能过剩状况”瞬间消失，引发重开已经关闭企业大门的“潮水”；当产能过剩又一次出现的时候，再要关闭那些确实是落后的过剩产能，必定会变的异常艰难，在这样的反复过程中，城市发展新经济就会成为空话，这样的教训太深刻了。

（二）构建城市统筹 “三生”融合发展新布局，需要不断提高人民群众的幸福生活水平

共享经济是中国特色社会主义理论体系的一个重要的理论概念，是党长期实行的以 “人民为中心”执政理念在经济社会发展中形成的伟大成果。社会主义初级阶段最大的民生是从 “大水漫灌”转变到 “精准滴灌”，实现科学治贫，找准扶贫的 “名门”综合施策，实现精准扶贫，点中薄弱“穴位” 精准发力， 实现有效脱贫，毫不动摇地限时打赢扶贫攻坚战；最大的人权问题是在打赢扶贫攻坚战，全国进入建成小康社会后，毫不动摇地把不断提升解决相对贫困问题的水平，作为永恒的主题。中国实行改革开放政策至今的37年间，已经使7亿多农村贫困人口成功脱贫，世界公认，中国是全世界消除贫困人口最成功的国家。2015年，中国最低扶贫标准上升至现价2855元；按照购买力平价方法计算，相当于每人每天2.19美元，高于1.9美元的世界极端贫困标准；不同的省区市根据区域实际域情，至2015年末有12个省市制定了高于国家最低扶贫标准的实施政策，一般在4000元人民币。新常态化发展新时期决定了已经跨越整体性贫困的建制市，需要继续提高市民生活水平，不断增强城市 “福祉力”。如2015年已经完全实现省管建制市体制的浙江省和江苏省成为首批省级大区域全部建制市整体性跨越现行贫困标准线。浙江省年初全部的26个欠发达县成功“摘帽”，人均GDP超过1.2万美元，家庭人均年纯收入低于4600元以下的贫困现象全部消除，成为全国首个完成脱贫攻坚任务的省；江苏省人均GDP超过1.3万美元，全面实现人均年纯收入低于4000元贫困人口全部脱贫。区域经济发展跨越整体性贫困、全体人民过上小康社会生活后，如何在实现第二个 “百年目标”进程中，不断提高民生福祉水平呢？在现行体制下建制市与建成区有着本质性的差别，一般情况是，建制市管理着数个县域；建制市的建成区面积，远低于其管辖的县域农村面积，超半数的人仍然属于户籍管理的农村人口。在完成精准扶贫工作、消除绝对贫困现象后，如何杜绝绝对贫困现象再显，如何不断提高解决局部存在的相对贫困问题，是决不能掉以轻心的。经济社会发展普遍规律揭示，即使绝对贫困消除后，相对贫困也会成为一个长期的问题而存在。因为 “相对贫困”是同 “富裕”在不断比较中而不断 “更新标准”的一个概念，所以即使实现了第二个“百年目标”后，仍然会长期存在相对贫困现象。

城市不断提高人民群众的幸福生活水平，需要以 “保障和改善民生没有终点”为指导思想，按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，不断提高市民生活水平，真正理清保障市民福祉正常发展的各种关系，实现全体人民共同迈入全面小康社会；需要坚持普惠性、保基本、均等化、可持续发展方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。城市不断提高人民群众的幸福生活水平，需要加大政府财政投入力度，合理增加各层级政府基本公共服务事权和支出责任，每年投入实施的民生新项目，要让老百姓能够看得见一批、 望得着一批、 摸得到一批，形成良性循环发展模式；创新公共服务提供方式，推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，要积极吸纳社会资本，使其更多参与民生工程建设，补齐民生短板，不断提高满足民生发展空间的需求水平。

（三）构建城市统筹 “三生”融合发展新布局，需要实施好以蓝天、碧水、宁静、绿地、田园为主题的 “大花园”城市发展战略

中国已经进入以自然生态与文化生态并举发展为主要内容的生态文明建设新时代；建设充分体现城市高质功能品质、让城市生活更美好的生态市必将成为不可更改的大趋势；实施城市发展 “大花园”战略必将成为滚滚潮流。

城市实施 “大花园”发展战略，需要统筹发展三大布局遵循自然生态整体性与系统性发展规律，着眼于维护自然生态的基本功能，牢固树立“保护为先、次后开发”的发展定位观念，加快构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的生产方式，通过全域上中下游产业链协同发展、水电热联供、基础设施相互配套、物流配送一体化、生产生活环保同步化，促使城市全域空间所有生产布局形成清洁生产新模式，提高优质生态产品供给水平，形成绿色空间布局、绿色生产方式、绿色生活方式、绿色美丽城市，满足市民对良好生态环境的新期待。如进入21世纪第二个十年后，中国城市公园数量每年增加800个以上，面积约为2.5万公顷，要满足市民新期待，极其需要实现公园建设、设计和管理的治理思维从自然法则向社会法则的跨越，使公园真正融入城市市民的生活，让公园完全拥抱城市。

城市实施 “大花园”发展战略，需要加快实施水环境治理、绿色森林增长、大气污染防治、固体废物综合整治 “四大专项行动”；特别是以统筹治理PM2.5和臭氧为重点，持续推进控车节油、压减燃煤、治污减排、清洁降尘，逐步消除重污染天气，实现空气质量持续改善，为市民提供更多优质生态产品。城市要大力推进以公共建筑墙体屋顶绿化和立交桥垂直绿化等为主要内容的空间立体绿化；要以打造生态公园为支撑，道路绿化为骨架，街头景观为节点，公共绿地、街头小品、庭院花圃为点缀，环城绿化带为呼应的城市生态体系；要以建设海绵城市、森林城市等为抓手，实现有土皆绿、是水皆清、四季花香、处处鸟鸣，形成山在城中，城在林中，人在绿中，人与自然和谐发展的现代化城市发展新形象；形成全域宜游市景合一的布局新形态，这是城市发展迈向高端形态的一个重大标志。城市要加快推动消费方式绿色化，不断提高消费绿色化水平，力戒各种超前消费、炫耀性消费和 “病态”消费，实现生活方式和消费模式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变；要在人的全寿命周期内，通过构建绿色建筑+绿色生活模式，创新房地产开发方式，建设绿色住区，实现清洁住区绿色化；要通过制度，管理好生态资产，让生态资产永续增值。

城市实施 “大花园”发展战略，需要加快医疗机构、学校与科研机构实验室、住宿和餐饮业、商业零售业、商务办公、洗染业、沐浴业、交通运输仓储业、汽车维修清洗业等服务行业清洁生产与消费的治理力度；要通过鼓励、强制、贴补、约束等政策手段，坚决杜绝 “餐桌污染”，探索多种形式的治理模式，建立服务行业节能、减排、防污的长效治理机制。城市要建立健全自然资源资产审计和环保督察制度；要加快完善责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度；建立多元化生态保护补偿机制，扩大补偿范围，合理提高补偿标准，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖；实行生态环境损害责任终身追究，形成城市生产力、消费力、生态力同步布局新形态。

城市实施 “大花园”发展战略，需要构建以绿色产业体系、新型城乡融合发展体系、绿色发展制度体系和绿色金融体系为主要内容的全域绿色发展空间。需要强调指出的是，不断完善绿色金融体系，需要充分利用好绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关供给侧改革政策等。城市需要充分认识 “大花园”城市发展战略里包含着文化生态的重要内容；文化生态是城市发展的灵魂，城市高质功能品质的每一个节点都展现着历史文脉的延续，需要以强烈的历史责任感、创新精神和工匠精神全面提高城市历史文化的保护；需要使城市建设处处彰显对历史文化的深刻记忆。

不断创新城市善治融合发展新模式，需要形成三大主体和谐治理城市新态势

城市创造善治融合发展新模式，深刻显示了马克思主义执政党在建设中国特色社会主义进程中，以人民为中心，不断提高现代化执政能力和水平的经济社会发展规律。城市要按照党和国家统筹推进 “五位一体”总体布局，协调推进 “四个全面”战略布局的工作部署，把建设和谐城市作为国家建设和谐社会的空间主体，确立以政府、社会、市民为三大主体，适应城市治理主体多元化新情势，建立多元化的社会治理体系，创新城市不同领域的善治新模式；创新及时回应居民需求的社区组织新模式；创新有效发挥社团群体等作用，让全体市民发挥多方参与、共同治理的积极性、主动性、创造性。在建设善治和谐城市的伟大实践中，需要以 “创城”为基本抓手，不断提高城市全域适应新常态化经济社会发展的水平，不断创新三大主体和谐治理城市新模式，不断打造创建文明城市的新形象。

（一）创新三大主体和谐治理城市新模式，更加需要建立廉洁高效、市民信任的政府

城市面对世情、国情、党情等正在发生的深刻变化；面对意识形态领域斗争尖锐复杂、各种思想交融交锋频繁、价值观念多元多样，有些人企图以西方价值观念、制度模式推动“颜色革命”的企图等，使党和政府的执政面临若干出现的新问题、新情况、新态势，进入新常态化发展新阶段，在把城市经济社会发展置于广阔时间和空间构成的发展坐标系中，任何一个单体城市经济社会发展都必然受制于全国、全世界城市的影响；特别是在构建与完善大国区域经济发展空间新格局中，更是越来越多地受制于所在城市圈群里其它城市的影响。

这样，单体城市创新和谐治理城市新模式，就必须在城市行政管辖全域内力促各层级政府作为推进城市发展的三大主体之一。城市政府发挥“主体性”作用，需要深刻认识中国特色社会主义最大的政治是 “以人民为中心”；需要牢固确立 “四个意识”的现代执政新理念。 “四个意识”是以习近平同志为核心的党中央对党长期以来执政经验的高度浓缩与提炼，具有丰富的治理智慧与深远的政治意蕴；是彼此相互关联、相互依赖，互为支撑、辩证统一，具有完整的内在逻辑。城市决策者与管理者只有坚持 “四个意识”，才能经受住 “四大考验”，防范好 “四种危险”，因势而谋、顺势而为、乘势而进，实现 “城市管理”向“城市治理”的历史性跨越，建立起廉洁高效、市民信任的政府，依法行政、善治服务，让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。

新常态化下政府作为让人民满意，就是要以政府职能转变带动更宏阔层面的深化改革，通过制度与机制，使党和政府机构工作人员坚决做到不想腐、不敢腐、不能腐；重塑政府、市场、社会的新型关系，重构政府、市场、社会新型治理模式；以前所未有的魄力和决心，抓住改革审批制度这个 “牛鼻子”，转变职能、 简政放权，将错安在政府身上的手全部还给社会和市场，更加充分地激发市场主体活力，更加充分地发挥企业、基层、群众创新创造活力，更加充分地体现市场开放公平竞争新格局。

在现代市场经济条件下，厘清政府 “有为”与 “不为” 的边界， 是经济管理体制改革和提高行政能效的关键。行政体制改革最根本目标是为适应中国特色社会主义建设，通过打造现代政府治理升级版，建立完善的现代国家运行体制，改革的目标是从“管制政府”向 “服务政府”实行根本性的转变。这一根本目标决定了在社会主义市场经济体制下，对各级政府来说，就是要改善和加强政府管理，提升政府公信力、执行力和权威性；就是要通过转变政府职能，解决好政府与市场、政府与社会的关系；就是要把 “错装在政府身上的手还给市场”，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。

城市政府要牢固树立高水平的现代执政新理念，需要面对社会要求政府公开信息日益增多申请量的趋势，更多地 “学会通过网络走群众路线”，“回应网民关切、解释疑惑”；需要高度重视国家确立的新常态化的 “街区制”发展大趋势。 国家推进 “街区制”，势必决定了很多社会管理职能重新回归城市政府，政府部门需要在治安管理等社会治理方面投入更多的人、财、物力，切实承担起城市管理转型之责。

城市牢固抓住结构性改革这根主线，需要层级政府切实增强执政能力建设，主要聚焦点：一是层级政府要按照建设高效型政府、服务型政府、廉洁性政府的基本要求，使政府行政行为的全过程始终在法治轨道上运行。二是坚决取消一切束缚全社会经济社会发展的行政权力，坚决砍掉各类无谓证明和烦琐手续，精简办事程序，缩短办理时限，群众的事再小，也要谨记心间，变 “群众奔波”为 “信息跑腿”，变 “群众来回跑”为 “部门协同办”。三是层级政府要增强大局意识、看齐意识、责任意识、服务意识，坚决向不作为乱作为、 “吃拿卡要”等行为 “亮剑”，严格绩效考核；坚决杜绝名义上为人民，实际劳民伤财，损害群众利益的 “形象工程”和 “政绩工程”。四是强化层级政府对新知识新经验的学习运用。五是建立健全财政资金统筹使用长效机制，加快建设财政支出标准体系和项目库，实施规范化的跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理，将权责发生政府综合财务报告的编制范围扩大到所有层级政府。

（二）创新三大主体和谐治理城市新模式，更加需要充分发挥社会的主体性作用

习近平同志在纪念红军长征80周年大会上深刻指出： “人无精神则不立，国无精神则不强”； “精神是一个民族赖以长久生存的灵魂，唯有精神上达到一定的高度，这个民族才能在历史的洪流中屹立不倒、奋勇向前”。一代人有一代人的长征路，走好今天的长征路，极其需要在弘扬伟大长征精神中，充分发扬光大为国分忧、为国担责的城市精神，这样才能在实现中华民族伟大复兴中国梦新的长征路上，续写新篇章，创造新辉煌。显然，充分发挥社会领域的主体性作用，首当其冲的是在全社会不断培育和长期弘扬城市精神。城市精神是社会主义核心价值体系在文明城市建设中最直接的表现形态，要以此引领城市不断提升城市品位、扩大城市知名度、增强城市核心竞争力，推动城市迈向越来越高地发展层次。随着城市化日益加快的发展，城市精神作为城市的“第一名片”，凝聚着城市市民的力量与意志，体现着城市的灵魂和市民共同价值的追求，体现着城市市民整体面貌，体现着城市文化软实力和城市综合竞争力的核心力量，对城市的持续发展有着广泛而深远的影响。以城市精神为代表的城市形象的展示，是社会主义核心价值观生动鲜活的实践，是 “四个全面”战略布局落地落实的精神抓手，是形成城市空间治理制度新体系的重要内容。一个缺乏城市精神的城市，即使拥有发达的经济，也不会成为现代化城市。

充分发挥社会领域的主体性作用，要高度重视社团组织的作用。要以社会 “大平安”为根本指导理念，构筑大平安社会管理创新升级版。平安是城市社会管理的基础工程，没有城市的平安就谈不上以人为本，就谈不上最大限度地维护人民群众的根本利益，就谈不上社会和谐有序地发展。城市要按照党和国家的部署，要落实好行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，不再需要业务主管单位审查批准，而由民政部门依法直接给予登记批准成立的国策。随着各类社会组织已经如雨后春笋般涌现出来的现状，社会稳定将从自上而下的控制型向政府与社会力量的互动型过渡，各种社会组织的责任将会更加全面。社会群团组织要主动承接政府转变职能后的社会管理空间，创造新的发展模式。在这样的发展趋势下，政府需要通过深入推进改革，创新健全完善的社会组织监管体系、社会组织评估实施办法等措施，加强对社会组织的管理，从制度与机制上避免 “一放就乱”。

充分发挥社会领域的主体性作用，城市需要建立特色普惠性金融运行体系。随着人民各种合法收入的不断增加，民富越来越成为社会发展的一大趋势，若干城市相继提出打造财富中心的发展模式。由此，衡量城市社会发展水平很重要的一个标准，是否建立起特色普惠性金融运行体系，使普惠性金融在推动城市发展中发挥着主体性作用。实证研究显示，在实践中城市建立特色普惠性金融运行体系，打造高水平财富中心，特别需要处理好金融储蓄与市民存款的关系；金融储蓄是中国特色社会主义国民现代文明意识与传统优秀文化紧密融合而会长期存在的社会元素，是金融机构依法依规吸纳社会财富的一种手段，需要坚定不移地坚持存款自愿、取款自由， 办卡 （本） 自愿、 退卡 （本） 自由这一 “铁”的法则，保护好国民储蓄的积极性；需要严格区分储蓄性财富管理和委托性财富管理的界限，对储蓄性财富管理，金融机构对自然人无论持的各种 “财富卡”不能收取服务管理费，因为金融机构形成的存贷款 “差”，已经完全补偿了其付出的活劳动价值，对委托性财富管理需要按照监管批准公布的标准收取服务管理费，而不能够 “任性”收费；需要严格监管银行与其它机构合办的、面向广大市民发行的、且存款在银行而取款在它处的所谓理财产品，造成社会不和谐问题的发生，以使金融机构成为充分发挥社会领域主体性作用的不可或缺的组成部分。

充分发挥社会领域的主体性作用，需要让城市插上大数据社会治理腾飞的翅膀。如城市安全治理需要长期坚持数据、情报、指挥一体化运作，实现治理资源依托大数据支撑，治理力量集中大数据人才，治理指挥依靠大数据研判与决策，治理功能突出大数据合成与服务

充分发挥社会领域的主体性作用，城市要以道路自信、理论自信、实践自信的理念，把单体城市的全域社会放大到大国区域经济发展空间新格局决定的城市圈群的全域，放大到国家的全域，放大到世界的全域，从这样的 “全域”空间出发，把握好单体城市全域空间充分发挥社会领域的主体性作用，汇聚越来越强大的正能量。

（三）创新三大主体和谐治理城市新模式，更加需要充分发挥市民的主体性作用

城市在发展中确立市民的主体性地位，是按照城市发展理性逻辑，把“以人民为中心”作为城市发展出发点和落脚点落地落实的伟大理论创造；是实现党的意志、国家意志、人民意志科学统一的伟大实践创造。正如习近平总书记所说： “坚持不忘初心、继续前进，就要坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进”。

城市充分发挥市民的主体性作用，需要牢牢把握党心所向、民心所向，不断凝聚社会正能量，不断扩大社会正能量。随着改革开放的深入推进，中国面临社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会群体思想多元、利益分化明显、社会诉求多样等，特别是进入信息化大数据时代后，网络舆论的影响力、冲击力、破坏力不可限量等。 “网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益” （习近平语）。城市要顺应民心所向大环境决定的社会发展大趋势，实现三大主体的沟通融合、相向而行、共建共享；形成把数不清的摄像头记录，放置于 “同一频道”融合 “显影”， 汇成民意 “互联网+”强大的正能量；形成共同防范、化解、管控风险的建设和谐社会的良好局面。

城市充分发挥市民的主体性作用，管理重心必须下移，职责必须下沉，管理标准必须规范，实现城市管理的“可衡量、可操作、可监督”， 形成权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制；优化社区治理体系，建立健全以社区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，社会组织等多方参与的社区治理架构。特别是街道工作重点要实现公共管理、公共服务、公共安全全覆盖，坚决取消街道如招商引资等工作。城市要打造不同群体利用互联网结成圈群的良好生态；要做强线上网、紧密协同网、织密地面网，严密群防网，编织城市稳定安全网络，如2015年末统计，北京市以 “朝阳群众”、 “西城大妈”、 “海淀网友” 等实名注册的群众治安志愿者即达85万人；拥有治安志愿巡逻点位达63860个，同一时间可投入治安志愿者40万人，成为城市长治久安、和谐稳定、繁荣发展的强大市民力量。

城市充分发挥市民的主体性作用，极其需要建立适应完善中国特色社会主义制度的城市治理部门与市民协商体制与机制。目前各地已经或正在创新协商体制与机制，取得明显效果。如沈阳市的城中村改造、棚户区改造等，一些多年未能解决的矛盾和问题，通过协商，取得都满意的结果，为深入创新城市协商体制与机制提供了重要经验。

城市充分发挥市民的主体性作用，需要从理论的高度全面认识 “农民工”现象。20世纪70年代末，中国在生产力还欠发达的情况下，党和国家毅然决定实行改革开放政策。这一政策的伟力表现在 “一夜间”被束缚的生产力突然释放出来，大批被城里人称为的 “农民工”为了摆脱贫困或谋生，离乡背土，外出打工，纷纷从四面八方涌向城镇，特别是涌向大中城市。在这种特定的历史条件下，由于中国特色社会主义新生产关系还没有建立起来，城市管理运行体制与机制仍然是在传统的计划经济形态下运转，“农民工”同传统城市居民比较，大有“另类” 之感， 导致出现若干 “农民工”问题。其中最突出、最引起社会关注的是对农民工欠薪问题，由此而产生不同程度的 “悲剧”。 据统计，2015年全国被拖欠工资的农民工所占比重为1%，比上年提高了0.2个百分点；被拖欠工资的农民工人均被拖欠工资9788元，比上年增长2.8%。站在按照 “五个统筹” 指导新 “常态化”城市发展的新起点上，城市需要加快推进现代企业制度建设，从制度上杜绝传统的项目承包里的 “包工头”制；所有用工单位必须按照国家法律法规签订劳动合同，劳动监管部门要以前所未有的力度，从监管的层面上杜绝发生劳动欠薪问题；凡对 “农民工”欠薪，凡是劳动欠薪，必须进行行政追责和法律追究，只有这样，才能在2020前完全建立起劳动和谐关系，从根本上消除对 “农民工”欠薪和劳动欠薪问题。

随着改革开放的深入推进，社会主义市场经济体制的建立，中国特色社会主义新生产关系逐渐完善，各地相继建立 “新市民”运行管理模式，大大减少了客观存在的 “农民工”问题。现在回头看， “农民工”问题是中国特色社会主义发展进程中没有绕过的一个本来不应该出现问题的问题。党的十八大后，中国进入 “四个全面”战略布局指导的发展新时期，随着以完善城乡统一户口登记制度和城乡双向自由流动户籍制度等为引导，全面创新户籍管理制度深化改革的加快推进；随着城市化和新型城镇化的加快推进，以这 “两个加快推进”为强大动力，在城市拥有居住证的 “农民工”必将成为城市市民不可或缺的一部分，传统型的进城农民成为城市市民已经是新常态化发展新阶段不可遏止的潮流。在这种潮流中没有新老市民之说，只要是有能力在城镇稳定就业和定居生活的人，取得居住证件的都是城市市民平等的一员，这也是充分认识市民主体地位的一个本质性问题。

可以断言，随着新型城镇化越来越高水平的发展，随着党和国家鼓励在大中城市打工农民返乡创业高潮的到来，谁能创造出让更多的农民工愿意和能够在这座城市幸福生活的新环境，谁就能拥有越来越强大的劳动者队伍，谁就拥有了强大的生产力第一要素。

参考资料

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2.郭先登.在建设成熟型经济中心城市中构建大国区域经济发展空间新格局[J].经济与管理评论.2014，（2）.

3.郭先登.大国区域经济发展空间新格局城市规模结构的思考[J].环渤海经济瞭望.2016，（1）.

4.郭先登.环渤海经济圈率先践行新常态的思考[J].环渤海经济瞭望. 2015，（5）.

5.郭先登.大国区域经济发展空间新格局理论与实践的新发展研究[J].环渤海经济瞭望.2017，（1）.

6.践行好区域发展总体战略实现城市发展新跨越[J].环渤海经济瞭望. 2016，（4）.

7.大国区域经济发展空间新格局下枢纽型大港口发展空间研究[J].环渤海经济瞭望.2016，（7）.

责任编辑：孙铁铭

青岛社科院专业技术职务二级岗研究员，享受国务院政府特殊津贴、青岛拔尖人才）