行政公益诉讼试点助推地方法治政府建设的功能、困境与出路

韩业斌(盐城师范学院 法政学院，江苏 盐城 224051)



行政公益诉讼试点助推地方法治政府建设的功能、困境与出路

韩业斌
(盐城师范学院 法政学院，江苏 盐城 224051)

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的发布标志着由检察院提起的行政公益诉讼制度在我国首次确立。就法治建设而言，检察院提起行政公益诉讼主要功能在于加强对地方政府的司法监督，强化对行政权力的监督和制约，保障地方政府依法行政，助推地方法治政府建设。对于完善行政公益诉讼制度，监督地方政府依法行政，推动地方法治政府建设，我们既要扩大公益诉讼的原告范围和案件受理范围，还要秉持司法克制主义原则，严格行政公益诉讼提起的法律程序，以确保行政权的正当行使，促进地方社会经济发展。

行政公益诉讼；地方法治政府；依法行政；司法监督

2015年7月全国人大常委会授权最高人民检察院在全国部分地区开展公益诉讼试点工作，试点范围包括环境保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域，试点区域包括吉林、广东、北京、江苏、安徽等十三个省、直辖市，试点期限为二年。如今试点期限已经过半，究竟试点效果如何呢？近日,《全国首例行政附带民事公益诉讼案被诉医院整改到位》的新闻在各大媒体上报道，引起了人们对公益诉讼试点的关注，该案说明通过检察机关提出行政公益诉讼可以很好地促使地方政府依法行政，推动地方法治政府建设。

一、行政公益诉讼改革试点工作的由来

公益诉讼理论由来已久，但是真正附诸实践的却是最近几年的事情。2013年新修订实施的《民事诉讼法》确立民事公益诉讼制度。但是这里法律规定的有关机关和组织是否包括检察机关没有看到相关法律解释。2015年新修订实施《环境保护法》规定，公民、法人和其他组织发现地方政府或者县级政府以上环境保护部门和环境监管部门不依法履行职责有权向上级机关举报，也没有赋予检察机关直接针对各级政府监管失职行为提起环境诉讼。还有2015新修订实施的《行政诉讼法》最终也没有确立行政公益诉讼制度，只是规定了人民检察院在行政诉讼中具有实行法律监督的权力。

虽然国家立法没有确立检察机关提起行政公益诉讼制度，但是地方实践却早已在积极探索，已有部分地区开展了公益诉讼探索。在地方性法规中法律效力最高的是贵阳市人大常委会制定的《贵阳市促进生态文明建设条例》，该条例第23条规定，检察机关、环保公益组织可以针对具体行政行为和行政不作为提起诉讼。这些地方性法规不仅为地方法院审理公益诉讼提供了法律依据，也推动了全国人大常委会授权最高人民检察院在全国部分地区开展公益诉讼试点工作的实施。但是其不足地方在于其法律效力有限，同时还有违反《立法法》，破坏国家法治统一性之嫌，因为《立法法》明确规定，涉及诉讼和仲裁方面立法必须由法律进行规定，地方性法规是无权规定的。

2014年10月党的十八届四中决议提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习近平总书记也就公益诉讼确立的重要意义予以说明和强调。为了落实这一精神，由最高检和最高法牵头，多家单位共同参与，经过反复调研论证，形成最后方案，于2015年5月5日提交中央全面深化改革领导小组审议，随后全国人大常委会在2015年7月1日授权最高人民检察院在全国部分地区开展公益诉讼试点工作。最高人民检察院先后公布《试点方案》和《试点工作实施办法》。《试点方案》和《实施办法》规定，针对在生态环境和资源保护等领域的违法行政行为，人民检察院可以提起行政公益诉讼,这意味着行政公益诉讼在全国部分地区正式推行。

二、行政公益诉讼对于推动地方政府法治建设的作用与功能

公益诉讼改革虽然仅仅属于试点工作，但是确立公益诉讼制度，尤其是明确检察机关直接起诉行政机关的行政公益诉讼制度意义重大。由检察机关提起行政公益制度的确立对于加强对地方政府的司法监督，强化对行政权力的监督和制约，保障地方政府依法行政，助推地方法治政府建设具有十分重要的现实意义。

(一)地方政府经常践踏法治的表现和原因

一方面地方是实现国家法治的主战场，国家法治在地方推行主要靠地方政府来实践落实，所以说地方性的法治实践是一个国家法治建设的深厚基础[1]。近年来我们看到许多地方政府机关纷纷出台各种法治建设纲要，设定法治建设的阶段性目标，表达法治建设的坚定决心，这些法治目标的提出一方面在于落实中央的法治战略，贯彻中央提出的法治目标、法治原则、法治方法、法治路径，另一方面各级政府主要官员也希望通过所在地区法治水平的提高，保障本地区经济的高速增长，以便在激烈的经济竞争锦标赛中胜出，从而获得更高的提拔概率[2]。

但是另一方面政府机关，尤其是地方政府往往又是法治践踏者。这主要因为地方政府处于法治的最前沿，最直接面对社会，处理问题往往最为棘手、复杂，地方政府常打着法治的旗帜对法治进行破坏，造成本地环境的巨大破坏、国有资产流失，还有一些地方官员腐败问题比较严重，乱决策浪费国家资源，地方政府个别领导人与黑社会相互勾结，为害一方，欺压百姓[3]。究其原因，有学者认为，在主导地方政府施政过程中贯穿着三重逻辑，即经济逻辑、政治逻辑、法治逻辑。经济逻辑就是保持本地区经济的快速增长，以便在各地方经济竞争中处于优势。政治逻辑是地方政府必须认真贯彻执行中央的各项决议、文件，与中央政府保持高度一致，对中央保持高度的忠诚。法治逻辑是地方政府要依法执政，贯彻法治精神和法治原则。但是在地方社会发展过程中，三重逻辑往往会发生冲突，也就是地方政府往往注重政治逻辑和经济逻辑，地方政府主要官员往往为了追求本地区经济的快速增长而屡屡破坏法治。随着分税改革，地方政府实际上是拥有自己的特殊利益，也就是说地方政府和个人一样，也具有自利性[4]，往往为了自身经济利益，为了获得更多的地方财政收入，而不惜与民争利，容忍破坏当地环境的行为发生。

(二)司法权对行政权控制的重要性

1.有利于纠正行政权的滥用。1959年《德里宣言》确立了法治的三项原则，这是国际法治运动的里程碑，对于凝聚人们的法治共识具有重要意义。其中第二项法治原则就是要保障政府依法行政，制止行政权的滥用。许多学者认为，权力之间横向的监督和制约是十分重要的途径之一，靠分立平行的机构相互牵制是世界文明史上出现的最为务实有效的方案[5]。汉密尔顿说，如果要实行权力之间的横向监督与制约，防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动[6]。要保证行政机关依法行政，仅仅依靠政府机关工作人员的自觉是远远不够的，还需要加强对行政权力的外部监督和制约。

十八届四中全会强调要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种监督形式。在上述诸多监督形式之中，司法监督是最有效的一种监督形式，因为司法机关对政府机关是否依法行政最为明确和了解。当政府出现不作为和乱作为时候，检察机关可以通过行政公益诉讼的形式直接将行政机关告上法庭，人民法院居中裁判，这是对行政行为进行监督的最有效形式。行政公益诉讼是监督政府守法的一项保证，也是强化司法权对行政权制约最有效的形式。通过行使司法权对行政权进行监督和控制，可以有效制止行政权的滥用，保证政府依法行政权。

2.有利于提高司法机关在权力结构的地位。强化由检察院提起行政公益诉讼以保障司法权对行政权的监督，对于提高我国司法权在权力格局的地位也是十分有利的。众所周知，在我国整个权力格局中，司法权是最为弱小的一环，这主要是由于法院享有司法权实质上是一种裁判权，为了保持公正司法，就不得不具有被动性，而检察机关在反腐问题上往往缺乏主动性，仅仅在纪委侦查完毕以后，交由检察院提起国家公诉，再加上地方司法机关的人财物往往又受制于地方政府，这样司法权往往沦为地方政府的附庸。虽然现在实施司法机关的人财物由省级司法机关统管，但是仍没有从根本上改观。《实施办法》赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，以保障司法权对行政权的监督和控制，对于保障司法独立、提升司法机关地位也是具有十分重要的意义。

(三)行政公益诉讼有助于助推地方法治政府建设

如果说民事诉讼属于民告民诉讼，行政诉讼属于民告官诉讼的话，那么行政公益诉讼就属于官告官的诉讼，它对于利用司法权监督、控制行政权，保证政府依法行政，推进法治政府建设具有重要意义。当前，环境保护、食品安全、征地拆迁、社会治安等领域行政机关乱作为或者不作为情况经常出现，加大了对行政权的控制难度，因而强化司法权对行政权的监督和制约是法治政府建设的必然要求。可以说行政公益诉讼制度的确立，形成了一种倒逼机制，促使行政机关增强依法行政意识，保障社会公共利益和公民合法权益，以司法权监督行政权迫使行政权行使走上规范化、法治化途径。还有行政公益诉讼最能体现社会主义本质特征，让国民透过司法渠道践行当家作主的法律责任，守护人们心中不可或缺的公共利益，培育公共精神。

由于新修订实施的《环境保护法》和《行政诉讼法》没有确立行政公益诉讼制度，为了尽快弥补这一缺陷，《实施办法》规定检察机关可以向法院提起行政公益诉讼。鉴于政府机关在处理环境污染事件时，为了追究本地经济GDP增长，可能对于本地污染比较大企业采取容忍的态度，对于环境污染的单位怠于履行环境监管责任，因而会出现政府失灵的现象。发达国家的公益诉讼无不将地方政府及其主管机关作为被告。《实施办法》把地方政府及其主管机关作为被告提起行政诉讼，对于抑制地方政府在涉及环境问题上违法行政行为或者不作为，监督政府依法行政具有积极作用。

在全国首例行政附带民事公益诉讼案中我们看到，先是检察院在向江源区卫计局发出检察建议，建议该局立即采取有效监管措施，制止江源区中医院继续违法排放医疗污水。由于检察意见没有法律约束力，江源区卫计局并未依法正确履行监管职责，未能有效制止中医院违法排放医疗污水。在检察建议没有得到有效采纳的情况下才向法院提起诉讼，正如检察机关内部人士所说的，有了行政公益诉讼这柄利剑，检察机关的法律监督不仅具有了刚性，而且可以随时提起行政公益诉讼的形式监督和制约行政权。可见检察院提起公益诉讼对于制止行政权的滥用，克服政府失灵现象，保障和监督政府依法履行监管职责，推动地方政府依法行政，加快地方法治政府建设具有十分重大的现实意义。

三、行政公益诉讼在助推地方法治政府建设过程中的困境

鉴于行政公益诉讼对于推动地方法治政府建设的巨大作用，此前学界对于我国法律制度中确立行政公益诉讼期待甚高，期望能够以修改《行政诉讼法》为契机，正式确立行政公益诉讼制度，各种版本的行政诉讼法修正草案均拟定了行政公益诉讼制度，然而令人遗憾的是，2014年10月全国人大常委会正式通过的《行政诉讼法》中并没有确立行政公益诉讼制度，足见行政公益诉讼制度在我国全面确立还有相当大的阻力，行政公益诉讼还面临着诸多体制上和法律上困境。

(一)在我国权力配置中，司法权难以有效控制行政权

根据我国宪法规定，行政机关和司法机关是一种平行关系，二者都由人大产生，对人大负责，因而立法权、行政权和司法权三者之间不是一种分立与制衡的关系，而是三种权力之间的相互分工问题。另外宪法和人民法院组织法和检察院组织法也规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权。该条款可以看成对司法权独立于行政权的进一步强调。然而实践过程中，却出现行政权一支独大，司法权处于行政权附庸地位的尴尬局面。这主要体现在以下几点：第一，在各级人大常委会的组成人员和人大代表中，行政官员人数居高不下。在各级人大常委会的组成人员中绝大多数是从行政岗位退下来的政府官员，在众多官员组成人民代表大会和人大常委会中，通过对行政机关有利的法律法规是比较容易的。第二，我国宪法中还确立党对社会主义事业的领导地位，在立法机关、行政机关和司法机关中纷纷设立党组，这对司法权屈从于行政权也起到推波助澜的作用,司法机关很难实现对行政机关的监督和制约。第三，如前文所述，地方法院系统在人财物上必须依赖地方政府以及法院本身行政化体制也是使得司法机关监督行政机关如雪上加霜。地方法院在人财物上面必须依赖地方政府，地方法院的法官也采用公务员编制，使得法院不得不主动寻求地方政府的支持，虽然十八届三中全会决定省级以下的法院、检察院的人财物统一管理，但是并没有从根本上改变现有的司法体制。另外法官之上还设有庭长、副院长、院长，以及审判委员会的存在都在一定程度上削弱了法官的独立性。

(二)检察机关自身在行政公益诉讼中的角色定位

从广义上说，行政公益诉讼属于行政诉讼的一种，其法律规定应该适用行政诉讼法的规定。但是最新修订的《行政诉讼法》没有规定行政公益诉讼制度，自然也没有规定由检察机关提起行政公益诉讼。根据宪法和行政诉讼法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，是国家法律的守护人。因而在行政公益诉讼中检察院是否是提起行政公益诉讼的适格主体，理论界有不同看法。新的《行政诉讼法》规定，行政诉讼的起诉主体并没有包括检察机关，而检察院在行政诉讼职责主要是法律监督，监督审判机关是否正确适用法律，检察机关没有法律依据提起行政公益诉讼，难免会被指责权力滥用，不符合法治原则。虽然《实施办法》赋予检察机关有权提起行政公益诉讼，但是同时《实施办法》又规定，在公民法人和其他组织没有直接利害关系，没有也没有办法提起诉讼的前提下，才由检察机关提起行政公益诉讼，可见《实施办法》本身的底气也并不十分充足。还有《实施办法》本身只是最高人民检察院发布的一个规范性文件，其法律效力有限，可见人民检察院提起行政公益诉讼尚缺乏更有力的法律依据。笔者认为赋予检察机关的唯一主体地位观点有些绝对，表现出的仍是对公民和社会组织提起行政公益诉讼的不信任，对公民和社会组织实施滥用起诉权的警惕。根据法治一体建设理论，由检察机关提起行政公益诉讼，可以促进政府依法行政，也就是通过法治国家建设，推进法治政府建设；赋予公民个人和社会组织的提起行政公益诉讼，可以通过法治社会建设，通过社会组织的发展壮大，公民个人权利意识的提高，监督行政依法行政，法治一体建设的实践本质在于公权与私权的平衡，而我国目前法治一体建设的最大阻滞就在于公权与私权失衡[7]。赋予公民个人和社会组织提起行政公益诉讼的起诉权，有利于平衡权利和权力划分结构与作用机制，符合法治国家、法治政府、法治社会一体建设，协同推进的理论。

(三)行政权受到一定限制，对社会经济发展有一定影响

就司法权和行政权的区别而言，行政权属于管理权，而司法权属于判断权，所谓管理权其职责包括组织、管制、命令、警示、劝阻、服务、准许、协调等内容[8]。由于上述职责，行政权往往具有主动性、应变性和鲜明的倾向性,因而行政权对社会经济的发展推动作用较为明显。还有由于行政权涉及面广，我们往往集中在行政权的滥用，但是其正确运行对于社会经济的发展具有重要的推动作用，如果对行政权的限制不当，反而会产生损害社会公共利益的负面效应,我们应该秉持司法克制主义原则，严格限制行政公益诉讼的程序，我们在强调司法权对行政权进行监督和制约的原则，也要保持司法克制主义原则和司法能动主义之间的变动，以确保行政权的正当行使，以利于社会经济的发展[9]。

四、完善行政公益诉讼助推地方法治政府建设的路径选择

鉴于推动行政公益诉讼制度的难度，我们需要在制度自信和理论自信的指引下，大胆引进行政公益诉讼制度，帮助和推动法治政府建设。笔者认为，按照法治一体建设理论，我们还需扩大行政公益诉讼的原告资格。《实施办法》仅仅规定检察权可以提起行政公益诉讼，这还不够，法律应该赋予所有公民、社会组织、检察机关等都具有起诉资格，同时还要扩大公益诉讼的受案范围，以保证在各个领域都能构成对行政机关的监督。

(一)扩大公益诉讼原告范围

如果要完善我国的公益诉讼制度，进一步监督政府依法行政，我们还需要大胆借鉴发达国家的先进经验，扩大行政公益诉讼的原告范围，赋予所有国家机关、社会组织和公民个人均享有提起行政公益诉讼的资格。美国在1970年《清洁空气法》中规定，任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。英国《污染控制法》规定，对于公害任何人均可起诉。印度《环境法》规定，除行政机关外个人或者组织在满足法定条件的情况下，对污染企业提起诉讼。

第一，检察院作为行政公益诉讼的原告主体。《实施办法》规定了检察院可以直接提起行政公益诉讼，但是前提是在原告没有也无法提起诉讼的情况下。问题在于这里是在没有也无法提起行政公益诉讼的前提下，看来人民检察院自身也认为自己不是公益诉讼的最佳主体，只是在最佳主体没有提起或者无法提起诉讼的情况下，人民检察院才退而求其次，自己提起诉讼。国家公诉主要针对犯罪行为提起的，而公益诉讼是不涉及犯罪的，这里面人们检察院行使只能是法律监督职能，而法律监督主要是针对其他司法机关在适用法律过程进行监督，法律没有赋予检察机关可以对公民或者企业直接提起公益诉讼[10]。另外检察机关提起公益诉讼，和被告是否居于同等地位呢?根据诉讼原理，原被告应该居于同等地位，法院居中裁判，才符合诉讼三角结构理念。

第二，社会组织作为行政公益诉讼的原告主体。社会组织的发展壮大是法治社会建设的重要组成部分，社会组织的发展壮大对于推动法治秩序的形成及监督政府滥用权力起到重要作用。作为社会组织,监督和制衡国家权力的重要表现之一就是通过提起行政诉讼的形式，促使地方政府纠正违法行政行为或者督促其依法履行职责，以维护国家和社会公共利益。充分发挥社会组织作为原告提起行政公益诉讼的作用，意味着一种社会力量监督政府行政行为。

第三，公民、企业等也应作为行政公益诉讼的原告主体。安徽省花炮业主起诉安徽省政府一案，很好地说明公民提起行政诉讼对保证政府依法行政的促进作用。这也说明，通过公民、企业等行政相对人提起行政诉讼，可以有效制约政府权力的滥用，推进法治政府建设，另一方面通过司法权对政府行政权的监督，对于防范政府公权力的滥用，维护公民、企业等市场主体的合法权益，推进法治政府建设具有重要意义。所以只有扩大公益诉讼的原告范围，不仅仅包括检察机关，还是公民个人，企业法人、社会组织，只要有破坏社会公共利益的行为发生，均可以提起行政公益诉讼，这对于推动法治政府建设都具有重要意义。

(二)《实施办法》涉及案件范围有严格的限制

从最高人民检察院公布的诸多行政公益诉讼案例来看，被告主体主要区县一级的环境保护局、水利局、林业局、国土资源局等单位，所针对的违法行政行为主要是，行政机关履行监督职责不到位或者对行政相对人的违法行为做出行政处罚以后，没有严格督促当事人履行处罚决定。笔者认为，如果要达到控制行政权、保证政府依法行政的目的，上述受案范围比较狭窄，如果能够把政府所有的行政行为尽可能多地纳入可诉范围，对于我们监督和控制行政权力的滥用，保证政府依法行政，建设法治政府是十分重要的。但是新修订《行政诉讼法》仍然对行政诉讼的受案范围进行了严格的控制，所以《实施办法》对于行政公益诉讼的受案范畴仍有进一步拓展的空间。

(三)行政公益诉讼的提起要有严格的法律程序

行政公益诉讼的提出应该坚持法定性、补充性和最后性原则，即行政公益诉讼必须严格依据法律的规定程序、方式提出，在穷尽其他法律监督手段情况下，才考虑提出行政公益诉讼。《实施办法》规定，检察机关在提起行政公益诉讼之前，要向行政机关发出书面检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责，行政公益诉讼提出之前要报检察长批准立案，并到案件登记部门登记等以严格规范行政公益诉讼的提出。

总而言之，在检察机关开展行政公益诉讼试点工作后，对于克服政府机关涉及地方公共利益的违法行政行为，督促其依法行政，推动法治政府建设等方面具有十分重要的意义。但是这里仅仅是一个试点方案，试点期限为二年，到2017年7月以后人民检察院提起行政公益诉讼法律依据在哪里我们不得而知，而《实施办法》本身只是最高人民检察院制定的一个规范性文件，其法律效力有限，可见人民检察院提起行政公益诉讼尚缺乏更有力的法律依据。更加稳妥的做法，需要通过全国人大修改《行政诉讼法》，只有在《行政诉讼法》中明确规定行政公益诉讼制度，才是长久之计。

[1]徐邦友.地方法治建设是国家法治化的有效途径[J].中国党政干部论坛,2009,(8).

[2]万江.中国的地方法治建设竞争[J].中外法学,2013,(4).

[3]沈荣华.地方政府法治化是建设我国社会主义法治国家的突破口[J].政法论坛,2000,(6).

[4]冯兴元.地方政府竞争[M].南京:译林出版社,2010:2.

[5]张文显.良法善治：民主 法治与国家治理[M].北京:法律出版社,2014:303.

[6][美]汉密尔顿,等.联邦党人文集[M].程逢如，在汉,舒逊，译.北京:商务印书馆,1980:264.

[7]汪习根.发展、人权与法治研究[M].武汉:武汉大学出版社,2014:265-272.

[8]孙笑侠.司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别[J].法学,1998,(6).

[9]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学,2016,(1).

[10]吕忠梅.环境司法理性不能止于“天价赔偿”：泰州环境公益诉讼案评析[J].中国法学,2016,(3).

[责任编辑:郑 男]

2017-04-12

国家社会科学基金重大项目“法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程中的地方实践研究”(14ZDC007)、江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“地方法治建设先导区构建研究”(2015SJD727)、盐城师范学院教改项目的阶段性成果(16YCTCJY020)

韩业斌(1982-)，男，安徽宿州人，法学博士，讲师，浙江大学光华法学院博士后研究人员。

D911.1

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1008-7966(2017)04-0008-04