宪法解释效力初论

杨敬之(中国政法大学 法学院，北京 100088)



宪法解释效力初论

杨敬之
(中国政法大学 法学院，北京 100088)

宪法解释有一定的法律效力。在立法机关、司法机关和特定机关解释这三种不同的解释体制下，宪法解释效力不同。同时，抽象解释与具体解释对宪法解释效力亦有重大影响。我国宪法确立了立法机关解释模式，从实践上看，以抽象解释为主。我国的宪法解释具有高于普通法律的规范效力。

宪法解释；解释模式；解释形态；规范效力

中国共产党十八届四中全会提出“健全宪法解释程序机制”。当前，学界呼吁制定《宪法解释程序法》，且已有专家意见稿问世*参见韩大元：《〈中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)〉及其说明》,http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=10166，2016年10月20日访问。。宪法解释的效力是研究宪法解释的一项重要内容，是宪法解释程序法需要回答的问题。本文尝试回应宪法解释具有何种效力、通过何种形式发挥效力的问题*本文中的宪法解释效力是指由最终有权解释机关对宪法作出解释的效力。正如有学者指出的，“有权解释是指公权力机关对宪法作出的解释，包括但不限于法定宪法解释机关的解释。因为，立法机关、司法机关和行政机关对宪法的解释都可以称为有权解释。比如，日本政府长期都在对宪法进行解释，其解释也被称为有权解释”。林来梵：《宪法学讲义》，法律出版社2011年版，第120、121页。。

宪法解释是一种法律行为，一旦实施，将产生一定的法律效力*有学者认为行为不具有法律效力，参见陈世荣：《法律效力论》，载《法学研究》1994年第4期；对这一观点的质疑参见李琦：《法律效力：合法行为发生法律上效果之保证力——兼与陈世荣商榷》，载《法学研究》1995年第2期。笔者认为权力主体的合法行为具有法律效力。。这种法律效力体现为外在的拘束力，从表现形式上可分为个别效力和一般效力。个别效力是指因具体案件所涉宪法问题而形成的宪法解释，直接约束案件当事人[1]；一般效力，也称普遍效力，是指宪法解释机关对宪法问题作出的解释，不仅约束当事人*这里的当事人，不限于具体案件的当事人，还包括在各种没有两造对立的宪法审查程序中的程序参与人。，还约束所有国家机关。更进一步，宪法解释是否具有法律规范的效力？法理学界对法律规范的效力存在不同看法，但都强调其在一国法律体系内部的层级效力以及其对调整对象产生作用的效力范围*有代表性的观点认为，“从广义上说，是泛指法律约束力和法律强制性……狭义的法律效力是指法律的生效范围，即法律对什么人、在什么地方和在什么时间适用的效力”。参见沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第346页；有学者将法律效力在外延上分为法律的内部效力和外部效力。内部效力“是指在国家体系内部不同板块和不同层级之间法律的效力关系问题”；外部效力“被归结其效力范围问题……一般认为法律的效力范围有空间效力、时间效力和对主体的效力三个方面”。参见谢晖：《论法律效力》，载《江苏社会科学》2003年第5期。。层级效力可以理解为内部效力；效力范围可以理解为外部效力，是指其在空间上、时间上以及对主体的效力。权威宪法解释的空间效力及于一国法制主权范围；在时间上的效力涉及溯及力问题；对主体的效力主要指其确定力和羁束力。可见，宪法解释的效力是一个重要且复杂的问题。

一、不同宪法解释主体的解释效力

当今世界，从主体上看，宪法解释主要有三种类型：立法机关解释、司法机关解释和专门机关解释。宪法解释主体不同，其效力亦不同。

(一)立法机关解释模式

这一模式是指在代议制下由作为民意代表的议会来解释宪法的体制。立法机关的宪法解释，即通过行使宪法解释权，从事宪法解释活动，出具宪法解释规范。此时，宪法解释的效力体现为宪法解释规范的效力。既然体现为特定的规范，又是由立法机关作出，则宪法解释具有规范意义上的法律效力。需要指出的是，尽管立法机关的宪法解释可以说是立法性解释，但其不是宪法修改，也不是立法，我们应注意区分立法性解释与解释性立法的不同*关于立法性解释与解释性立法的争议，参见袁吉亮：《论立法解释制度之非》，载《中国法学》1994年第4期；《再论立法解释制度之非》，载《中国法学》1995年第3期。周振晓：《也论立法解释》，载《中国法学》1995年第1期。陈斯喜：《论立法解释制度的是与非及其他》，载《中国法学》1998年第3期。。

(二)司法机关解释模式

这一模式是指由普通法院在审理具体案件时，解释宪法的体制。该体制首创于美国，通过法院判例逐步建立，并随着美国的影响力而在亚洲、美洲一些国家相继建立。在美国，“违宪审查存在于整个司法体系，它与一般司法管辖并无显著分别。一切争议，无论性质如何，都以同样的程序，在基本上差不多的环境下，由同一法律裁决。任何案件都可能出现宪法问题，其中并无特殊对待”[2]。可见，在美国，法院在审理具体案件时，通过解释宪法，审查某项法律或政府行为是否违宪，即在个案审理中，行使违宪审查权，解释宪法。联邦法院都有权解释联邦宪法，行使违宪审查权,联邦最高法院对联邦宪法有最终解释权。联邦最高法院在审理涉及宪法解释问题的案件时，以判决的形式宣布某项法律或政府行为违宪，即在个案中宣告适用于该案的法律违宪或该案所涉政府行为违宪。宪法解释作为判决的理由存在，没有具体的规范形式。

(三)专门机关解释模式

这一模式是指由国家设立一个独立的宪法法院(或宪法委员会)，作为宪法解释的权威机构，解释宪法的体制。这种体制源于奥地利法学家凯尔森关于宪法保障的理论，并且凯尔森通过亲自设计奥地利宪法法院制度，将其理论付诸实践。此后，欧陆国家普遍采用该体制，德、法为典型。在德国，联邦宪法法院独立于联邦其他法院系统，行使宪法管辖权，其权限很广泛，包括判决联邦国家法的争讼、机关争讼、规范审查等[3]。联邦宪法法院在行使上述职权时，解释宪法，以维护宪法秩序。在法国，宪法委员会享有宪法解释权，有权对议会制定的法律进行合宪性审查。无论德国还是法国，宪法法院(或宪法委员会)都不是宪法解释的唯一机关，而是权威机关。

简言之，在司法机关和专门机关解释宪法的体制下，宪法解释职能与宪法审查职能基本重合，宪法解释是宪法审查机关作出判决的先决问题，最终作为判决的理由体现在判决文书中。此时，宪法解释的效力往往被宪法裁判的效力吸收，不具有“法”的规范效力。

二、不同宪法解释形态的解释效力

当宪法解释的职能与宪法审查的职能相重合时，宪法解释效力因解释形态，亦即审查类型的不同，有所区别。抽象审查与具体审查是宪法审查制度最广泛流传的一种分类。与其相对应，抽象解释和具体解释这两种不同解释形态的解释效力亦有所区别。我国是立法机关解释宪法模式的典型，全国人大常委会作出的宪法解释以抽象宪法解释为主,以个案解释为补充*这里的个案解释，包括因具体案件引发的解释。在中国，鲜有针对具体案件启动宪法解释的事例。若将全国人大常委会对港澳基本法的解释看作是宪法解释，则1999年6月26日，全国人大常委会就香港特别行政区终审法院审理的“无证儿童案”，对《香港特别行政区基本法》第22条第四款和第24条第二款第3项作出的解释，便是个案解释。。但无论如何，其解释均体现立法性解释特征，具有“法”的规范效力。在司法机关和专门机关解释宪法的体制下，抽象解释和具体解释产生不同的解释效力。

(一)抽象解释

抽象解释是指宪法解释机关在对国家公权力行为进行违宪审查时，针对所涉及的宪法问题进行专门解释的一种解释形态。欧陆国家是抽象解释的代表。法国宪法委员会在2008年改革之前，在对法律进行违宪审查时，无须基于具体案件。在德国联邦宪法法院所管辖的十多种宪法性争议案中, 抽象规范审查是重要的一种。抽象规范审查并不涉及具体的诉讼案件或法律适用，实际上是对法律或法规的效力进行审查，而且一旦进入审查程序,被审查的法律法规就成为独立的审查对象。此外，在德国也有因个案引发的审查。普通法院的法官在审理案件时，如果认为其裁判所应适用的法律涉嫌违宪，应中止审理，将该法律提交宪法法院审查；待宪法法院就该法律的合宪性做出判断后再恢复原案件的审理。在法国，2008年法国宪法委员会改革新增的合宪性先决程序，也是这样一种由个案引发，且由法官提请审查的程序。尽管是由一个具体案件引发的审查，但最终导向宪法法院(或宪法委员会)对特定法律规范的专门审查。

在抽象解释形态下，一般有专门的法律对宪法裁判的效力作出规定。因此，通过抽象解释作出的宪法裁判，其效力不限于个案，而是具有一般效力，具体包括了确定力、羁束力和类法律效力*对宪法判决效力的这一分类方式，在台湾学界比较普遍，参见施启杨：《西德联邦宪法法院论》，台湾商务印书馆1971年版，第113页。。

(二)具体解释

具体解释是指宪法解释机关(法院)在履行宪法审查职能时，在其审理的个案中，对该案所涉及的宪法问题进行具体解释的一种解释形态。在以美日为代表的司法审查模式中，法院在个案审理时，解释该案所涉及的宪法争议时，即采用具体解释的形态。在具体解释形态下，宪法裁判不具有法的效力，也不具有类法律效力。我们以美国的一起司法案例来增进对具体解释的理解。

《纽约时报》诉沙利文案*New York Times Co. V. Sullivan,376U.S.254,1964。是一起由政府官员提起的名誉损害赔偿案件。阿拉巴马州法院依据该州《诽谤法》判决《纽约时报》败诉，赔偿沙利文50万美元。《纽约时报》提起上诉，被阿拉巴马州最高法院驳回，官司最终打到了联邦最高法院。联邦最高法院通过解释宪法第一修正案关于言论自由和出版自由的规定，指出阿拉巴马州《诽谤法》因压制对政府及其官员的批评，不符合宪法第一修正案的规定，从而认定州法院运用的法律规则包含着宪法缺陷[4]。沙利文的指控证据不足，联邦最高法院撤销原判，发回重审，同时指出不得作出与该判决相反的判决。

联邦最高法院在审理这起案件时，附带审查了州法律的合宪性。同时将第一修正案解读为：对公共事务的辩论应当不受抑制、充满活力并广泛公开。该宪法解释首先通过该案判决产生个别效力，拘束双方当事人；再者，自此最高法院在审理类似案件时，坚持了在该案中对宪法第一修正案的解释，使得该案成为保护公民批评政府权利的经典判例。作为该案判决书重要内容的宪法解释，借助判例，使其效力在事实上不仅局限于个别效力。

当然，联邦最高法院并不受自身判例的约束。基于一些原因，如客观情况变更、因法官的变动使得少数派观点成为多数派观点等，法院可能拒绝遵循判例,推翻之前的判决。总之，在判例法国家，含有宪法解释的宪法裁判往往通过判例发生效力。判例形同立法。

三、我国的宪法解释制度

(一)宪法解释主体

我国宪法确立了由立法机关解释宪法的制度。《宪法》第67条规定，全国人大常委会有权解释宪法。当前，学界对全国人大常委会是否进行过宪法解释实践，意见不一。多数学者认为，全国人大常委会以决议、决定以及规定的形式(以下简称“以决议等形式”)作出过一些宪法解释。笔者也认同此说。此外，《香港基本法》与《澳门基本法》是全国性的宪法性法律，分别在香港、澳门特别行政区法律体系中居于最高法律地位，因此全国人大常委会对港澳基本法的解释，可以看作是宪法解释。

根据宪法规定，全国人大常委会是有权解释宪法的机关。其他机关，尤其是法院是否也有权解释宪法？有学者认为宪法并未排除司法性的宪法解释，并且认为在司法实践中，法院在审理案件时适用宪法，也是对宪法的一种有权解释*笔者赞同主流观点，认为我国法院没有宪法解释权。法院在个案判决书中对宪法的援引，是对法律作合宪性解释的需要。2016年6月28日，最高人民法院发布了《人民法院民事裁判文书制作规范》，规定：“裁判文书不得引用宪法和各级人民法院关于审判工作的指导性文件、会议纪要、各审判业务庭的答复意见以及人民法院与有关部门联合下发的文件作为裁判依据，但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。”该规定即是对法院援引宪法对法律作合宪性解释的肯定。。尽管学界对我国当前是否有宪法解释实践存在分歧，但有一点共识，即都认为宪法解释的主体是有权解释的机关，宪法解释具有法律拘束力[5]19。

(二)宪法解释效力

我国宪法解释的所具有的“法”规范效力体现为*在中国，有学者质疑宪法解释的“规范效力说”，参见陈运生：《论宪法解释的效力:一个反思性研讨》，载《浙江社会科学》2008年第9期；另参见陈运生著：《宪法判断的效力》，法律出版社2010年版，第177-198页。：

1．内部效力。宪法解释的内部效力，即其在中国法律体系中的层级，宪法学上主要有以下三种观点：(1)宪法解释与宪法具有同等效力；(2)宪法解释与法律具有同等效力；(3)宪法解释的效力具有特殊性，低于宪法而高于法律。第三种观点具有代表性，主张“当宪法解释与法律发生冲突时，以解释的内容为主；当宪法解释与全国人大常委会有关法律问题的决定或决议相矛盾时也以宪法解释效力为优先”[6]。

法律可细分为基本法律和普通法律。《立法法》没有明确基本法律和普通法律的效力等级。但基于全国人大与它的常委会之间是领导与被领导关系，法律由全国人大常委会制定，基本法律只能由全国人大制定，则普通法律不能与基本法律相冲突。有学者认为，宪法解释效力低于宪法，高于普通法律，与基本法律相同。其理由是：依据宪法，尽管基本法律的制定权属于全国人大，但全国人大常委会有权在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。既然全国人大常委会有权修改基本法律，且其修改基本法律的条文与基本法律具有同等的效力，那么全国人大常委会通过的宪法解释，其效力应与基本法律相同[7]。

这一观点具有说服力，且可以从港澳基本法对基本法解释权的规定上得到印证。依据港澳基本法，基本法解释权属于全国人大常委会；全国人大常委会作出解释后，特区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。可见，全国人大常委会对基本法的解释与基本法具有同等效力。鉴于全国人大常委会对港澳基本法的解释可以看作是一种宪法解释，由此便印证了全国人大常委会的宪法解释具有与基本法律同等效力的观点。

2．溯及力。全国人大常委会以决议等形式作出的宪法解释，是立法性解释，应自其公布之日起生效，不具有溯及力*对于宪法解释自何时起生效的问题，争议很大。有一派观点认为，宪法解释不是修宪，更不是立宪，是解释宪法本有的含义，宪法生效的时间即其生效时间；另一派观点持不同意见，认为宪法解释既然以规范的形式作出，其主要功能之一是缓和宪法稳定性与社会不断变迁的张力，则应自公布之日生效，否则将产生宪法解释溯及力难题以及危害宪法作为法的可预期性。本文赞同第二种观点。2016年11月7日，全国人大常委会通过关于香港基本法第104条的解释，该解释何时生效观点不一。全国人大常委会解释港澳基本法的时间效力问题，关涉“一国两制”以及中央对特别行政区的管控问题，本文在此不展开讨论。。1999年6月26日，全国人大常委会公布了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释》，是对宪法解释不具有溯及力的一个例证。该解释最后一段写明其不影响香港特区终审法院于同年1月29日对有关案件判决的有关诉讼当事人所获得的香港特区居留权。此外，其他任何人是否符合香港基本法第二十四条第二款第(三)项规定的条件，均须以该解释为准。

3．确定力

全国人大常委会作出的宪法解释，自然获得形式上的确定力,客观上产生不可争力。宪法第62条又规定全国人大有权“改变或者撤消全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。可见，在我国，具有最终宪法解释权的机关不是全国人大常委会，而是全国人大。对此，有学者认为，全国人大常委会是宪法解释的“显性主体”，全国人大是宪法解释的“隐性主体”[5]92。基于此，很难说全国人大常委会对宪法的解释具有最高的或最终的效力，即全国人大常委会的宪法解释具有有限的确定力。根据宪法规定，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会作出的不适当的宪法解释。

4．拘束力

作为原有宪法规范的一种补充，宪法解释具有一般效力，直接产生客观的拘束力,约束宪法之下的一切规范性文件与国家机关的所有活动。但是，全国人大常委会宪法解释确定力的有限性就决定了其拘束力的有限性。全国人大常委会的宪法解释拘束除全国人大之外的一切国家机关、组织和个人。

四、结语

在以立法机关、司法机关和专门机关为解释主体的解释模式下，宪法解释效力差别迥异；在抽象解释与具体解释的解释形态下，宪法解释效力亦有显著不同。可见，宪法解释的效力问题极其复杂，由此一点不仅可以窥见一国法制体系的历史发展和宪法变迁，还可以窥见不同国家的权力结构的差异。我国正在积极探索激活宪法解释机制，在宪法解释程序法中明确宪法解释的效力，将利于宪法解释机制发挥作用，促进宪法的实施。

[1]周伟.宪法解释方法与案例研究[M]．北京：法律出版社，2007：11.

[2][美]路易斯·亨金，阿尔伯特·J·罗森塔尔.宪政与权利[M]．郑戈，等，译．上海：生活·读书·新知三联书店，1996：31.

[3][德]康拉德·黑塞.联邦德国宪法纲要[M]．李辉，译．北京：商务印书馆，2007：507，520.

[4]邓冰，苏益群，编译.美国联邦法院经典案例选——大法官的智慧[M]．北京：法律出版社，2004：256.

[5]范进学.宪法解释的理论建构[M]．山东：山东人民出版社，2004.

[6]韩大元.试论宪法解释的效力[J].山东社会科学,2005,(6).

[7]马岭.我国宪法解释的程序设计[J].法学评论,2015,(4).

[责任编辑:陈 晨]

2017-04-11

杨敬之(1985-)，女，河北廊坊人，2015级宪法学与行政法学专业博士研究生。

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