我国行政许可信赖保护原则问题研究

张晓萍，周 晶(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)



我国行政许可信赖保护原则问题研究

张晓萍，周 晶
(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)

对行政许可法中信赖利益保护制度的研究对于限制行政权力滥用，构建诚信政府来说，有着不可替代的重要意义。但实际上自《行政许可法》颁布实施的13年以来，行政机关并未完全履行保护行政相对人信赖利益的义务，为不侵犯自身利益肆意更改变动已生效法律文件的事情层出不穷。这从一个侧面反映出了我国《行政许可法》中有关信赖利益保护方面存在缺失，亟待完善。

行政许可；信赖保护原则；立法不足

一、行政许可法中的信赖利益保护原则综述

民法是信赖利益原则诞生的摇篮，在民法中又被称为诚实信用原则，它在民法的沃土里滋长，并逐渐成为影响众多民事规则的“帝王条款”，“贯穿整个私法的实体法和程序法的全部”[1]。但以私法自治作为理论支撑的私法领域，始终体现的是平等主体之间的诚实信用关系，这与当时公法的要求并不一致。德国是率先将信赖保护原则从私法领域引入公法领域的国家。从那时开始信赖利益原则才在公法中得到承认和发展。

行政许可中的信赖保护原则至今并没有达成一致，由于国内外学者往往从不同角度、不同层次进行分析导致学界无法达成统一共识，没有形成精确地内涵。对于该原则内涵的界定，学界无外乎从信赖保护原则的本体客体、历史沿革、保护对象、保护方式四个方面着手分析，学者们的内涵定义也大同小异，只是阐释角度存在些许差异。但笔者认为，从四个方面着手分析是不妥当的。首先，该原则的历史沿革至今尚无一致定论，无法形成统一的认知。其次，随着社会经济的发展，对于该原则的保护方式也必会突破存续保护与财产保护两种。这两个方面的不确定因素较大，界定概念时加入分析，只会加快界定出的概念的淘汰速度，加大学界的争论。所以笔者认为，若要对行政许可中信赖保护原则精确地界定内涵只需考虑本体客体、保护对象两方面即可。综上所述，可以给该原则得出内涵如下：为了弥补行政相对人因为行政机关自身或依据法律法规所做出的具体行政许可中对某些因素的不变性产生依赖并据此作为或不作为衍生出的损失而发展形成的原则即行政许可中的信赖保护原则。

二、行政许可法中的信赖利益保护原则的理论源流

(一)诚信原则——最直接的理论源流

诚信原则是现代法律领域中一项重要的法律原则，更是民法的追求。虽然该原则本身不涉及法律主体之间的具体权利义务，性质也很概括笼统，但它的内涵和精髓仍然是法律领域众多方面的支撑。诚实信用原则在民法中要求平等的民事主体间要依照公共秩序与善良风俗进行民事活动。而在行政法中则要求行政主体在进行行政活动的进程中遵守诚信，不得随意变更、撤销行政行为。从中可以看出，二者之间的关系是值得推敲的。学界对二者关系有两种主流的学说。即“私法类推说”与“一般法律原理说”。其中“私法类推说”主要认为：行政法中的信赖保护原则是从私法中的诚实信用原则援引、类推而来，是在此基础上的适用。而“一般法律原理说”则认为：诚实信用原则是整个法律领域的原则，并非某一领域的专利，若认为只属于某一领域的想法是极其狭隘的。作为法律领域的一般原理，不应该区分是否只属于哪一特定的法律领域，而是归属于整个法律空间中。无论采用哪种学说都可以证明：民法中的诚信原则是可以被视为行政法信赖保护原则的最直接理论渊源而存在的。

(二)法律安定性原则——直接理论渊源

拉德布鲁赫认为：法律是一种凌驾所有人和事物之上的规则，是对各种主体的行为进行指引和规制的一种手段，法律更是人们生活的共有准则，不会因单个行为主体的意见而随意变动。法律安定性原则的确立可以使多样的价值观和纷繁复杂的利益在追求价值最大化的过程中保持应有的秩序与稳定。综上来看：法的安定性原则就是要维持法律一种秩序平稳的状态，通过此种应有状态从而使生活有序,各种利益受到法律保护又不至于冲破现有法律关系从而给公民的信任造成冲击。法的安定性原则要求国家维持稳定的秩序，让国家的国民在一种稳定有序的环境下生产生活。信赖保护原则要求保护公民处分事物的权利，维护公民因对原有法律状态存续而产生的信赖，并防止因信赖而产生的事后法律溯及。将其推广至行政许可法领域，就是行政机关有维护行政许可法律关系稳定的义务，不得随意变更、撤销行政许可，对行政相对人的信赖造成损害。由此可见：行政许可法中信赖利益原则源自法律安定性原则，是其直接理论来源。

(三)基本权利原则——间接理论渊源

信赖保护原则是指保护公民因行政机关的肆意变动行为而产生的信赖利益，虽然其本身不属于基本权利的范畴，但它的概念中必然显示了它的作用是保护不限于一种两种的公民基本权利，所以它与公民的基本权利原则息息相关。因此，行政法中信赖利益原则源自基本权利原则。但基本权利原则并不像诚实信用原则、法律安定性原则那样与信赖保护原则契合度那么高,给予信赖保护原则最直接的借鉴和源流，而是需要通过分析信赖保护原则与权力的间接关系中才可得出它们的逻辑关系。所以,基本权利原则是行政法中的信赖保护原则的间接理论渊源。

三、信赖保护原则在我国行政许可法中的适用现状及问题

与国外众多国家比较，我国的信赖保护原则发展是迟缓且有缺陷的。在行政许可法领域，只有2004年颁布的《行政许可法》中有几个法条对信赖利益保护的内容作出了规定，主要是第8条及第69条。法律保护法定的主体可以取得行政许可以及行政主体不得随意更改已生效的行政许可(特殊情况下，为公共利益需要可以撤销但要给予行政相对人相应补偿)，这是第8条规定的大致内容。第69条主要规定行政机关在何种法律规定的情况下可以依职权或依申请撤销不适当的行政许可。行政许可法领域中有关信赖保护原则只有两个法条笼统大概规定是不够的，这也充分暴露除了相关立法不足的问题和缺点，主要不足如下述介绍。

(一)公共利益规定模糊

《行政许可法》第8条仅规定行政机关为了公共利益的需要可以依法变更或撤回已生效的行政许可。但什么是公共利益、公共利益的具体内涵和外延并没有在法条中予以详细规定。在政府与行政相对人这一盘棋的博弈中，政府占据主导优势，他有评判公共利益的能力，也总是借着自己的优势地位侵犯相对人的合法权益。如果未在法律的明文规定中将其限制，那么行政机关的自由裁量空间会很大，从而导致权力的膨胀和滥用。例如“废塑料炼油案”中,被许可人索赔三百多万元而只拿到了五万元的补偿[2]。这不仅会使相对人的权益有所损失，更不利于构建法治政府与我国法治事业的发展。

(二)补偿标准与补偿程序缺位

在《行政许可法》第8条中笼统规定了行政机关因公共利益的需要或客观情况发生重大改变可以变更撤销行政行为，但是应合理补偿相对人。从中我们可以看出,我国已经初步确立以财产补偿的方式保护行政相对人信赖利益。但如何补偿、补偿依据什么样的法定程序进行以及补偿标准并无相关规定，这无疑是《行政许可法》的疏漏和缺失。以下为该缺失所带来的影响的具体阐述。

1.补偿标准不明

应当给予行政相对人因行政机关随意撤销、变更行政行为所受到的损失。但法条中并没有详细规定“补偿”的标准。合理补偿、完全补偿、适当补偿说法虽只差一两字，但对行政相对人而言却截然不同。“合理补偿”是指政府通过对受损失的行政相对人的损失进行衡量，进而给予相对人自己可接受范围内的补偿”。“完全补偿”是指政府不仅弥补相对人所受到的实际已损失利益，还会弥补预期利益，从而全面补偿相对人。“适当补偿”是指政府在考虑诸多因素的基础上根据自身实际情况给予相对人一定范围内的适当补偿。这种补偿一般比相对人已损失利益小，实际上对相对人来说是不公平的。综上我们可知，补偿标准的不同对于相对人来说具有完全不同的意义，而我国恰巧缺失对于补偿标准的规定，这是对相对人权益的一种损害，也是对政府权力滥用的一种纵容。

2.补偿程序缺失

限权和监督是行政程序的首要功能。权责统一是行政法的基本原则，主要要求在于有权必有责，用权受监督，违法必追究，侵权须赔偿。为了响应行政法的基本原则我国应当构建具体的行政补偿程序，让行政补偿依法进行，从而减少纠纷。然而，在我国目前的法律规定中，有关行政许可信赖保护补偿的程序是缺失的，这无疑是给行政机关提供钻法律漏洞的机会，也是对相对人权益的一种侵犯。

(三)对违法行政许可信赖保护规定的不足

《行政许可法》第69条中对违法行政许可的撤销进行了相关规定，以撤销为主，不撤销为例外。基于公共利益的需要或客观情况发生重大改变是69条法律中所说的例外情况。但却并没有对违法行政许可的撤销程序进行规制与限定。没有具体的撤销程序会加大行政机关的自由裁量权，也是行政权力滥用、膨胀的外化表现。同时也没有对于撤销违法行政许可后给予赔偿的范围、申诉期间以及除斥期间进行界定。也没有赋予行政相对人申诉权及听证权。综上可看出，我国对于行政许可信赖保护原则的研究尚不完善。

四、完善我国行政许可法中信赖利益保护制度的具体对策

综上分析，我国行政许可法中信赖利益保护制度存在诸多缺陷，出现这种情况的原因是多方面的。首先，《行政许可法》自公布实施的13年来未曾修改过，已经逐渐不能应对社会发展所出现的新问题、新事件。其次，在构建具体体系时学术界没有做好充足的理论支撑，给予充分的理论支持；另一方面要在实践操作中也没有完善的监督体系。虽然我国目前已经有了行政许可信赖保护的基本框架，但还是应当在法律规定中加强，以完善我国行政许可法中信赖利益保护制度的具体对策。

(一)界定和量化公共利益

从法条规定中我们可以看出,“公共利益”是行政机关决定如何处理行政许可的一个极其重要的考量因素。根据“公共利益”的需要行政机关可以决定变更撤销合法行政许可，亦可以维持违法行政许可。所以，界定和量化公共利益是必要的。 学界中对“公共利益”从不同角度出发进行界定。以潘恩为主的一系列学者从个人利益与公共利益的关系着手来界定量化“公共利益”。他们主要认为：每一个个体的个人利益相加到一起就是公共利益。以马怀德和颜运秋为主的一系列学者从公共利益的划分角度着手来界定量化“公共利益”。他们主要认为：公共利益可以划分为社会公共利益和国家利益两部分。公共利益位于第一位阶，社会公共利益和国家利益位于第二位阶。其特点是：公共利益具有分解性和等级性。学者们都从各自的主观角度出发对“公共利益”进行了一定程度的量化，可毕竟单纯的主观判断并不客观标准。基于此，我国可以从客观的角度出发加上权衡学者们的考虑来具体实际的量化界定“公共利益”。首先要确定补偿的最高标准。行政机关因为变更、撤销行政许可给相对人带来的损失只包括相对人的信赖利益(即行政行为存续期间能给相对人带来的利益)，而最高标准应同时包含预期利益，所以补偿的最高标准应为信赖利益与预期利益之和[3]。其次,明确补偿的最低标准。行政机关因为变更、撤销行政许可给相对人带来损失的最低标准为行对人的预先投入与后期善后费用之和。之所以这样设定预先标准是因为行政许可被变更、撤销后相对人之前基于对行政机关的信赖投入就变得无意义，继而转为损失。而相对人为了弥补损失又必然会支付一些善后费用。所以预先投入与善后费用之和是相对人损失的最低标准。

(二)明确规定行政许可补偿的标准与程序

1.明确规定行政许可补偿的标准

我国《行政许可法》第8条有相关于行政许可信赖利益补偿的笼统规定。显然，我国并没有有关行政许可补偿明确的标准，这远远落后于世界上的其他国家。世界范围内关于行政许可的补偿主要有两种主流标准。第一种是以日本为代表的完全补偿标准。日本宪法明确规定：“在私有财产作为公共使用的情况下,应给予正当的补偿”。日本学界的理论通说把“正当补偿”理解为“完全补偿”。第二种是以大陆法系国家与美国为代表的公平补偿与适当补偿相结合的补偿标准。纵观世界主流的两种补偿标准，我国幅员辽阔，国情复杂，行政许可案件巨多，若采用“完全补偿标准”无疑会给国家财政带来巨大负担，所以二者结合的补偿标准更适合我国国情，符合我国实际情况。补偿标准确定后，最好还应该明确规定补偿的数额，令补偿赔偿有法可依，减少行政机关的自由裁量权。

2.构建行政许可补偿程序

作为法治国家，国家的每一个成员都必然会享有国家赋予的权利，所以当合法利益受到侵犯时法律的救济途径显得尤为重要。所以构建行政许可补偿程序十分必要。至于如何构建笔者有以下几点设想。第一，给予相对人请求权。同时明确在什么具体的事件内进行请求。第二，给予相对人听证权。相对人可以通过听证明确具体的表达自己要求赔偿的意愿、范围和必要性。最后，赋予补偿请求权人以起诉权。司法救济一直都是保护公民合法权益最重要最坚强的一道防线，通过给予相对人起诉权可以强有力的保障相对人获得补偿的权利。

(三)构建行政许可撤销程序

在行政许可领域构建撤销程序尤为必要，该项制度适合我国当前行政法领域的现实情况，有利于完善该领域的法律，构建该项程序对行政相对人来说也是个福音。法律所要遏制的就是人的随意性,所要给予的就是稳定的预期[4]。对于如何构建该项程序，笔者有以下两点建议：第一，将行政许可撤销程序的具体步骤在法条中明确下来，具体步骤包括通知、说明撤销理由、听证、决定、复议。第二,撤销权在民法中是一种形成权，故而适用除斥期间更为合理，将其运用到行政许可法中也应为行政许可撤销程序明确规定2年除斥期间，这样不仅合法有效保护了相对人的利益，还有利于提高行政机关的办事效率。

五、结语

处于经济迅猛发展时期的我国，政府为适应时代的要求逐步在转型，但处于转型初期，各种问题层出不穷。行政机关侵害行政相对人利益的现象屡屡出现，总会“出尔反尔”随意撤销变更行政许可[5]。政府的“反言”行为不仅损害自身形象不利于构建诚信政府，同时也是对行政相对人信赖利益的一种践踏。《行政许可法》当年的出台虽在一定程度上缓解了社会问题，但社会日新月异的发展，该法已逐渐落后于社会现实，尤其在信赖利益保护原则方面存在诸多立法空白。行政机关自由裁量空间大，行政相对人处于弱势地位，得不到真正的补偿赔偿，这是当前行政许可法中的信赖利益保护的适用现状。所以对该课题的研究显得尤为必要，对于完善该制度有着极其重要的现实意义。

[1]傅静坤.二十世纪契约法[M].北京：法律出版社,1997:38.

[2]黄学贤.行政法中的信赖保护原则[J].法学,2002,(5).

[3]李春燕.行政信赖保护研究[J].行政法学研究,2001,(3).

[4]方世荣.简论《行政许可法》的信赖保护原则[J].党政干部论坛,2004,(6).

[5]董娅琼.论我国《行政许可法》中的信赖保护原则[D].上海：复旦大学，2008.

[责任编辑:郑 男]

2017-04-12

2016年中央高校基本科研业务费创新团队项目“法治政府视域下的林业行政执法问题研究”阶段性成果(2572015EC02)

张晓萍(1975-)，女，辽宁辽阳人，副教授，硕士研究生导师，从事法学理论研究；周晶(1993-)，女，黑龙江哈尔滨人，宪法学与行政法学专业硕士研究生。

D912.112

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1008-7966(2017)04-0012-03