对审计全覆盖内涵的几点认识

■张雪菲 徐向真

对审计全覆盖内涵的几点认识

■张雪菲 徐向真

审计全覆盖是当前及今后一个时期国家审计工作的重点内容，对实现国家治理现代化具有重要意义，因而对审计全覆盖内涵的理解与把握意义重大。现有研究多是对刘家义审计长提出的审计全覆盖“四个方面”及“四有原则”的解释与完善。本文在总结分析现有研究内容的基础上，从覆盖内容、全面审计与审计重点的关系以及威慑功能的发挥三个角度分析了审计全覆盖的内涵。

审计全覆盖；内涵；审计重点

2013年，李克强总理在国务院第26次常务会议上肯定了国家审计作为公共资金“守护者”所发挥的重要作用，并首次对国家审计工作提出了审计全覆盖的要求。随后，刘家义审计长在2013年全国审计工作会议上对审计全覆盖进行了深入解读，提出新时期审计工作的一个重要思路是对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况进行审计全覆盖，并且要实现有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。作为当前及今后一个时期国家审计工作的重点内容，审计全覆盖的提出及推行，对推动国家政策措施贯彻落实、促进资金高效使用、实现国家治理现代化具有重要意义，也已成为学术界以及审计实务工作者研究的热点问题。那么应该如何理解审计全覆盖的内涵，全面审计与审计重点又有怎样的关系，正是本文要探讨的主要内容。

一、对审计全覆盖内涵的现有研究

什么是审计全覆盖？如何理解审计全覆盖的内涵？这是研究这一问题必须首先予以思考和解答的问题。学术界对此已开展了一定研究。任艳利（2015）以公共预算理论、审计理论为支撑，分别从审计监督的时间维度、空间维度、审计目的以及审计成果的载体四个方面探析了审计全覆盖的内涵；徐薇（2015）一方面对审计全覆盖理念的外延进行了论述，认为审计监督的对象全面涵盖公共资金、国有资产和国有资源，而审计重点和被审计主体则是对公共资金、国有资产、国有资源进行管理、分配和使用的活动以及部门、单位和个人。另一方面从“有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖”四个层面进行介绍；晏维龙等（2016）指出“全覆盖”理念下国家审计范围的重点发生了变革与发展，即由财政财务收支审计迈向了公权力全覆盖审计，这是对“全覆盖”理念下重点审计内容的论述，但没有谈到国家审计在审计深度、效果等方面的“全覆盖”；裴育（2016）从“一条主线、二大目标、三项要求、四个抓手、五条路径”五个方面阐述了全覆盖的内涵，认为审计全覆盖的关键特征是公共性，即以公共受托责任为基础。

各学者对“全覆盖”内涵的表述虽不一致，但内容都是对刘家义审计长提出“四个方面”、“四有原则”的解释与完善，即“对公共资金、国有资产、国有资源以及领导干部履行经济责任情况实现有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖”。有重点即抓好审计工作的横向全覆盖，理清审计对象与内容，把握好全面审计与突出重点的关系；有步骤即审计工作的推进应该有据可循，制定好审计计划、由点及线、由线及面地逐步推进；有深度即审计工作要纵向实现全覆盖，杜绝蜻蜓点水浅尝辄止，力求查深查透；有成效即注重审计工作的效率效果，在纵向、横向全覆盖的基础上实现审计的“免疫系统”功能。

二、对审计全覆盖内涵的三点认识

（一）基于覆盖内容的认识

审计全覆盖的覆盖内容，通俗的讲，即审计工作应该包括的审计项目范围，是开展审计工作的首要关注点，可以从两个方面考虑落实：一是开展以资金运用和权力运行为主线的审计工作，二是构建横向到边、纵向到底的立体覆盖系统。

首先是将资金运用和权力运行相结合的审计主线。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是国家对审计工作提出的纲领性要求，凡涉及到公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履职的所有单位人员和运营活动，审计机关都要对其进行监督检查。这可以归纳为以资源运用和权力运行为主线的审计，应审尽审，实现对公共资源和人员权力的全面覆盖。以资源运用为主线的审计面广量大，凡涉及到公共资源的，不管是资金资源、财产资源还是自然资源，都要审计；不管是资金资源的分配运用，还是国有资产的管理运营、自然资源资产的开发利用，都要予以监督。这类审计要以资金流向和资源开发利用为指引，资金分配到哪里，审计就跟进到哪里；资源利用多少，监督任务就安排多少。审计全覆盖最根本的目的是要把权力关进制度的笼子，因而以权力运行为主线的审计是较资源主线审计更深刻的审计内容。该审计主线即主要关注党政领导干部和国有企业领导人经济责任的履行情况，审的是领导干部、领导行为，计的是对公责任、行政效能。此类审计并非单线独审，而要与资源审计相结合，关注资产资源运用背后的权力执行情况，严查弄虚作假、损害群众利益的做法，严惩玩弄权力、腐败违法的行为，将经济责任审计与领导干部的监督管理、制度政策的执行落实有效衔接在一起，形成合力，规范权力运行。

第二是构建横向到边、纵向到底的立体覆盖系统。这是对资金主线和权力运行主线的补充，即在把握审计内容和范围的基础上，贯彻好“有深度”的全覆盖要求。不仅要关注纵向链条上各审计环节的审计质量，做好各项目多环节、多角度的审计工作；还要深入审计项目内部，深挖问题背后隐藏的制度机制等深层次原因，以此构建大范围、多层次的立体审计覆盖系统，保障审计的效果。

（二）基于全面审计与审计重点的认识

审计全覆盖的核心要义是“全”，但此类“全覆盖”的作用对象有一定范围。2014年 10月国务院印发《关于加强审计工作的意见》提出，要提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。因而审计全覆盖并非对现有国家经济活动、各个层面运行内容的全部审计，现有的审计人力资源、技术资源、财力资源等各类资源也无法支撑此类审计目标的实现。审计全覆盖是有重点的全覆盖。此处的有重点有两个层次的含义：一是审计全覆盖的覆盖内容是现有国家各部门单位经济活动、政策措施落实等各个方面汇总的重点内容，需要审计机关予以专业、严格、细致地审计，这是国家赋予审计机关的职责，也是维护国家财政经济秩序、促使国民经济和社会健康运行的保障。二是现有审计全覆盖的覆盖面仍较大，存在现有审计资源难以完全匹配、难以每年皆审的难题。因而在探索审计全覆盖的初期阶段，审计机关只能力求实现有重点的全覆盖。这就需要在开展具体审计工作前明晰审计全覆盖的重点内容，避免“眉毛胡子一起抓”，此为“有重点的”审计全覆盖的第二层含义。

不管是上述哪一层次的重点审计，要发挥好国家审计的治理职能，审计机关都要利用好审计计划这一工具。本着重点部门、重点单位每年都审，其他审计对象在最多五年的审计周期内至少审计一次的原则，确定好年度审计计划，按照审计计划有序推进审计重点全覆盖，提高审计监督效率效果；对于重大政策、重大投资项目、重点专项资金等审计内容，最好由高层审计机关统一制定长期的、多层次的审计项目计划，上下部门联动有序地推进审计计划，实现有重点的审计全覆盖。

（三）基于审计威慑功能的认识

审计全覆盖工作虽然重点在覆盖，但最终落脚点仍是审计工作，发挥的仍然是审计的功能。且该理念在探索阶段就能发挥审计的威慑效能，主要体现在两个方面：第一，审计全覆盖涉及的审计内容面广量大，虽然限于审计资源不能每年皆审，但能够以一个审计周期或领导干部任期为边界，对全部应该审计的项目及人员进行全面覆盖审计；且在“有深度”的覆盖要求下，审计机关对审计对象凡审必严，相较之前更能发现被审计单位或人员的违法违纪问题，迫于此种原因，部分潜在违规人员则不会选择冒险违规，而是履职尽责做好自身的本职工作，即全覆盖理念对被审计单位和人员产生了心理威慑。第二，全覆盖理念的提出能够增大审计人员的违规成本。审计全覆盖不仅要求“应审尽审、凡审必严”，还要求“严肃问责”，被发现的违规人员不仅可能被移送司法纪检机关，还会影响后期的仕途，增大了其违规成本，从这一角度讲，审计全覆盖理念同样能够有效震慑被审计单位和人员。

三、结语

从审计机关建立之初的差错纠偏，到以真实性为主的追责审计，到本世纪初刮起反腐改革“审计风暴”，及至今天的国家治理“免疫”审计，审计的职能一直在完善、进步。审计全覆盖理念正是国家治理目标变迁、审计职能变化发展的必然结果，是经济改革新常态对审计工作提出的全新要求。正确理解与把握审计全覆盖的内涵，推动该审计目标的有效落实，正是本文研究的意义所在。

［1］戚振东，尹平.国家治理视角下的审计全覆盖：一个理论框架［J］.学海，2015，（6）：107－112.

［2］郭长水.我看“审计全覆盖”［J］.审计与理财，2016，（1）40－42.

［3］游异.新常态下审计全覆盖与审计重点的关系刍议［J］.财经界（学术版），2015，（8）：305.

（作者单位：济南大学商学院）

本文是审计署2016-2017年度重点科研课题“审计全覆盖”（16SJ01002）的阶段性成果。