我国投诉举报制度的隐患、成因及解决对策——以专业维权现象的治理为视角

姜 鹏

(中国社会科学院 研究生院， 北京 102488)

我国投诉举报制度的隐患、成因及解决对策
——以专业维权现象的治理为视角

姜 鹏

(中国社会科学院 研究生院， 北京 102488)

基于高权性、救济性、便捷性与灵活性等特征，投诉举报制度是我国社会共治机制的重要组成部分。然而，近年的实践表明该制度也在一定程度上便利了专业维权人士谋取私利的活动。在理论层面上，这表明投诉举报制度具有规制手段目的的不匹配、制度定位的模糊性、程序失范以及投诉举报人试错成本低廉等隐患。就投诉举报制度的成长环境而言，则体现了立法价值的混乱与规范的僵硬、制度定位的模糊、对程序的忽视以及配套制度的不完善等深层因素。应从注重立法价值目的体系的建设、明确制度定位进而实现制度资源的优化配置、注重程序建设与规定的可操作性和实现制度与规范的良性互动等方面完善我国的投诉举报制度。

投诉举报； 专业维权； 成因； 对策

自我国投诉举报法律规范实施以来，在其内容不断完善的同时，也充分体现出其作为优化配置行政规制资源、完善行政内部监督、提高行政效率的制度潜能。随着我国第一部统一规定投诉举报的部门规章《食品药品投诉举报管理办法》的实施，投诉举报人以及被投诉举报人范围也不断扩张，该制度被滥用的空间也在逐步增加。

一、我国投诉举报制度的概况

(一)投诉举报的概念及其与其他类型投诉举报的区分

以主体之间关系的性质为标准，我国投诉举报可分为两类，即高权投诉举报和平权投诉举报。本文所研究的投诉举报是与行政投诉举报同属一类的高权投诉举报。投诉举报是公民、企业、其他组织因购买、使用或者接受服务过程中，认为自己所购买、使用或接受服务侵犯其合法权益或存在违法情形，或认为行政执法主体存在违法情形，而向有关部门检举、控告的行为。因此，行政执法中的投诉举报与行政投诉举报的主要区别在于其投诉举报对象不同。行政投诉举报的对象是高权主体，而投诉举报的对象一般不是高权主体。

(二)我国投诉举报的立法概况

我国投诉举报立法工作大致包含以下几个阶段。第一，初步立法阶段。在这一个阶段中，虽然我国法律规范对行政投诉举报事项进行了规定，但并未进行专项立法。第二，专项立法阶段。这一个阶段始于1988年制定的《监察部处理电话举报暂行办法》。第三，行政立法主导阶段。在这一个阶段中，国务院各部门的行政立法已经在行政投诉举报法律规范中占据了主导地位。我国行政投诉举报的立法工作肇始于1988年9月20日颁布的《监察部处理电话举报暂行办法》，它是一部由监察部颁布的规范性文件。地方立法工作则始于1992年8月12日颁布的《天津市行政执法投诉管理制度》。我国第一部规定投诉的文件是1988年12月14日制定的《中国民用航空局关于处理旅客、货主投诉和批评信函的规定的通知》，这是一部规范性文件，现已被废止。1990年5月30日，我国颁布了第一部规定举报的部门规章，即《公安部举报中心试行工作办法》。第一部规定投诉的部门规章是1991年6月1日颁布的《旅游投诉暂行规定》。目前我国已经制定了12部关于投诉的部门规章和12部关于举报的部门规章以及若干部行政规范性文件和地方法规规章，基本上覆盖了工商、食药、环保、社会保障等领域①。

随着专门处理投诉举报事项的机构纷纷设立，投诉举报立法结构逐渐成型，已经逐渐成为行政规制立法中不可或缺的一个部分。通过对标题检索得到的法律规范进行分析，笔者发现，虽然我国不同机关、部门的举报制度完备程度不同，工作任务和内容各有差异，但是运行机理是相同或相通的。投诉举报的法律规范一般包括：窗口建设，如来访、来信、来电、网络等渠道维护、信息公开和处理要求；管辖要求，包括地域管辖和级别管辖；调查要求，一般遵循行政执法和程序要求；处理要求，与投诉举报人相关，包括结果答复、信息保密、纠纷协调、非法不当举报行为制约等；举报激励，如有奖举报、宣传等；责任追究；质量控制，如案卷质量评估、满意度调查等；数据统计、分析和利用等内容。

(三)我国投诉举报的特征

1.高权性。 行政投诉举报的高权性主要表现在以下三个方面：首先，上文已经提到由于行政投诉举报包含投诉举报人或被投诉举报人与投诉举报处理机构之间的行政法律关系，故行政投诉举报必然涉及一个高权行政主体[1]21。其次，行政立法在我国行政投诉举报法律规范中占据主导地位。目前我国24部现行有效的投诉举报部门规章处于我国行政投诉举报法律规范位阶的顶层。再次，从处理投诉举报部门的行政级别来看，最高级别的投诉举报处理机构一般隶属于国务院各部、委员会、国家局等直属部门，例如国家食品药品监督管理总局下设的行政受理和投诉举报中心。

2.救济性。 根据我国现行立法，我国行政法上的法律救济，是为合法权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织提供法律补救的制度[2]361。因此，投诉举报并不属于行政救济制度。然而，就制度的功能而言，行政投诉举报与行政诉讼、行政复议以及信访制度具有共通之处，即该制度本身扮演着约束监督行政权力，为公民、法人和其他组织提供救济途径的角色。

3.灵活性。首先，与其他行政救济途径相比，投诉举报方式较为多样。根据我国现行行政投诉举报法律规范的规定，投诉人、举报人可以通过拨打举报热线、信件、互联网、传真、走访、面谈等方式向相关主管部门提出投诉举报。如《价格违法行为举报处理规定》第4条第1款规定，举报人可以通过12358 举报电话、信件、互联网、传真、走访等形式向价格主管部门提出价格举报。《保险违法行为举报处理工作办法》第9条第2款规定，举报人向中国保监会及其派出机构提出举报，可以采取邮寄、传真、电子邮件等方式，也可以采取电话、面谈等方式。其次，行政投诉举报处理方式受到较少的程序限制。《社会保险基金监督举报工作管理办法》第12条规定，上级劳动保障行政部门发现下级劳动保障行政部门对举报案件的处理确有错误的，应当责成下级劳动保障行政部门重新处理，必要时也可以直接处理。

4.快捷性。与行政诉讼和行政复议相比，行政投诉举报在受理范围和举证责任等规定上更容易被行政相对人所接受，甚至在不具备一般法律知识的情况下，利益相关人也可以进行投诉举报。此外，与信访、申诉等行政救济途径相比，行政投诉举报法律规范往往包含明确的答复期限的规定。例如，我国相关法律规范对受理后答复投诉举报人的时限和办结案件并回复当事人的时限进行了规定。对于受理答复的期限一般为5日到10日不等。如《价格违法行为举报规定》第8条规定，价格主管部门应当自收到举报之日起7个工作日内告知举报人是否受理或者转办。《保险违法行为举报处理工作办法》则规定了10个工作日内审查决定是否受理的期限。相关法规一般规定60日为办结投诉举报案件的期限。

二、专业维权现象与我国投诉举报的制度隐患

(一)专业维权现象的产生及危害

近年来的专业维权现象主要以“专业维权人士”的大量出现为标志。“专业维权人士”通常是以投诉举报为职业，通过向相应行政规制部门提供线索，在行政机关核查及处理后，期望从中获得一定的奖励，或通过投诉举报达到自身某种特定目的以及获得某种利益的机构或个人。在实践中专业维权人士又被称为“热点举报人”或“职业投诉人”，在工商食药规制领域被称为“职业打假人”。

专业维权人士主要具备以下几个特点：第一，投诉举报目的趋利化。职业投诉举报人的目的多为谋取私利。第二，投诉举报手段程式化。以职业价格投诉举报人为例，其通常的程式是“购买问题商品——索赔——举报——再索赔——行政复议(申请信息公开)”五部曲。职业举报人寻找购买存在问题的商品后，先向经营者提出索赔私了，并同时以实施价格举报相威胁，在未达到预期目的的情况下即转向价格主管部门进行举报，反映当事人存在不正当价格行为，在举报的同时进一步向企业要挟大肆勒索，并以享有知情权为由，要挟价格执法部门书面回复举报查处情况，以获得举报奖励。如果价格主管部门坚持原则致其无理赔偿要求未能得到满足，部分职业举报人便会以申请政府信息公开或提起行政复议、行政诉讼等手段向价格主管部门施压[3]。第三，投诉举报人员专业化。目前职业投诉举报人往往来自具有相关领域从业经验的律师或政府工作人员。他们对所涉领域的法律知识相当了解。第四，投诉举报趋向产业化。在浙江、上海、深圳等经济发达地区，存在着相当数量的以投诉举报获利为职业的专业维权团队。投诉举报趋向产业化还表现为职业投诉举报的公司化、经营化。应当看到，专业维权确实在一定程度上有助于及时发现并遏制违法犯罪，但同时也会因为专业维权人追逐自身利益最大化而浪费大量行政执法资源，以及对企业产生更多不公平的后果。

(二)在理论层面导致专业维权现象存在的隐患

1.首先，制度结构的僵硬性容易诱发规制手段目的的不匹配。规范上以行政立法为主导和制度上以行政机关为主导的状态容易诱发行政投诉举报制度的合法性隐患。虽然投诉举报的高权性在一定程度上可以促使行政主体收集相应的规制信息，将纠纷纳入高效的解决机制，最终有利于相应的行政执法部门实现行政规制资源的优化整合，然而在规范层面以行政立法为主导，以及在制度上以行政主体为主导的状态容易导致行政机关各自为政，最终诱发我国行政投诉举报制度的结构性失调。

其次，高权性也会导致制度的僵硬。举报奖励制度、重大举报与一般举报的区分等都是由行政主体设计并纳入相关行政立法的。以举报奖励制度为例，其在诞生之初确实起到了打击违法犯罪的作用。随后奖励规定无论在奖励的范围、幅度、程序等方面，也都得到了相应的完善。然而，由于其在诞生之初并未经过成本收益原则的验证，此后在很大程度上反而为专业维权人士提供了便利。

再次，立法的目的导向也存在一定问题。以食品药品投诉举报为例，关于食品药品举报的地方法规规章中往往同时含有举报和奖励的内容，在规范层面针对举报和奖励建立直接联系，容易诱发立法目的的偏离。

2.制度定位的模糊性。上文提到行政投诉举报与行政诉讼和行政复议都是具有权利救济功能的制度，相应地，实践中职业举报人或热点投诉人往往也会穷尽包括行政复议、行政诉讼、信访在内的一切救济途径促使被投诉举报人或行政机关妥协，以达到牟利目的。因此，具有救济性的行政投诉举报制度也在客观上丰富了专业维权人的救济手段体系。同时，当多种救济途径都可以为专业维权人所利用时，如何设计它们之间的转化机制，如何在入口与归口上对浪费行政执法资源的专业维权进行控制和疏导，如何定位制度的性质和功能就成为了一个必须解决的问题。

3.程序的失范性。虽然相对于其他行政救济途径，行政投诉举报更为高效便捷，更容易被公众接受并利用其实现私权救济以及公权监督等目的，然而灵活性也为该制度埋下了失范的隐患。实践中，专业维权人士经常利用投诉举报受理机构行政处理在程序上的不统一和随意性实现牟利的目的。

4.投诉举报人过错成本的低廉性。与行政投诉举报的快捷性相对应，该制度存在投诉举报人过错成本低廉性的隐患。行政投诉举报试错成本的低廉性主要是指行政投诉举报受理门槛低，以及由此造成的恶意、虚假投诉举报的成本低等情况。与投诉举报试错成本的低廉性相对应的便是行政投诉举报纠错机制成本的昂贵性。这就为专业维权人士间接操控行政执法资源为自身获利开了口子。

三、我国投诉举报制度的运行环境及其制度隐患的成因

(一)我国投诉举报制度的生成和运行环境

以2011年中国特色社会主义法律体系建成为时间节点，我国的法治进程总体上可以分为法制建设阶段与法治建设阶段。法制建设阶段的主要任务体现在十五大的法治十六字方针中，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”中，目前有一部分学者认为这是建设法律体系的指导方针，而将十八大提出的新法治十六字方针即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”作为下一阶段法治体系建设的指导方针。信春鹰教授认为，1997年提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系本来就是要解决有法可依的问题，而法治体系建设则是要着眼于科学立法与民主立法[4]。对于法治体系的建设，有学者认为，十八届四中全会更新了对法治内涵的理解，强调了对宪法、良法、人权的重视，力图从“形式法治”迈向“实质法治”，实现法治国家的又一次飞跃[5]。形式法治与实质法治的着眼点有所不同。形式法治的注意力集中于法律颁布的方式(是否由合格的被授权者颁布，是否以合格的被授权方式颁布等)，继而产生规范的清晰性(是否足够清楚以指引个人行为，使之可规划其生活等)，以及所颁布规范的时间维度(面向未来或者溯及既往等)。形式法治并不寻求对法律的实际内容做合格性判定，不关心法律是善法还是恶法，只要符合法治的形式规范[6]643。因此，不难理解对于有法可依的形式法治的强调可能会导致下列问题。

1．规范与价值的脱节。自从社会主义法律体系初步形成以来，我国基本结束了“无法可依”或“有法不能依”的状态。目前我国面临的突出问题就是林林总总的法律规范中的价值和目的排列的无序状态。概言之，在由“形式法治”迈向“实质法治”过程中，主要问题从“法律位阶”变成了“价值位阶”的问题。

2.制度功能定位模糊。在我国社会主义法律体系形成过程中，规范中的概念不明确或者功能定位模糊很大程度上引发了目前制度定位的冲突，造成了制度资源的重叠，从而导致了行政执法资源的浪费。

3.规范层面和制度层面重实体轻程序现象。“执法必严”和“违法必究”包含的结果导向法治理念一定程度上反映了我国在法治建设的前一个阶段对于程序建设的忽视，进而导致了行政执法中无章可循的困境。程序规范的漏洞也为专业维权这种非正常现象提供了可乘之机。

4.配套制度更新速率落后于规范的完善。在一段时间内制定大量的法律规范不仅易于导致规范之间的冲突，也容易导致配套制度建设的压力。换言之，在“形式法治”阶段我国制度建设滞后于规范的制定和更新。反映到我国长期存在的专业维权现象上，就是投诉举报制度相配套信息共享制度不健全。

(二)我国投诉举报制度隐患的成因

1.立法价值的混乱与规范制度的僵硬。上世纪末，随着我国行政权的不断扩张，在行政执法资源越来越不足以满足规制目标的情况下，我国政府迫切需要升级行政执法体制以应对不断膨胀的行政任务。在这一背景下，投诉举报制度被我国引入行政执法机制。这种行政主导的制度生成模式虽然立竿见影，然而也存在缺乏市场验证而导致的僵化性等缺陷。例如，周汉华教授曾指出：“我国迄今为止的法治政府建设依靠的是一种典型的政治推动机制，即通过不断制定各种中央文件和法律法规对政府行为提出具体要求，改变政府的行为方式实现预先设定的目标。”[7]此外，这种政治推动模式对于规制效果或政策绩效的追求容易造成规范和制度的僵硬和不合理。例如，规制部门对于食药安全和公共利益目标的强调使其引入了高额举报奖励制度和投诉惩罚性赔偿制度。这也为专业维权现象的产生和蔓延埋下了伏笔。

2.制度定位的模糊引发的制度滥用。起初，投诉举报制度的引入是为解决行政规制中的信息不对称和节约规制资源开辟一条救济途径，因此其具有一定的合理性[8]。然而随着政府与市场所扮演角色的不断转变，在制度设计之时制度并未得到社会的检验，以至于在很大程度上无法对制度资源的功能性重叠等不利后果进行合理的判断与预期，其弊端也显露无疑，救济制度也因此被牟利者滥用。

3.对程序的忽视导致了制度的失灵。立法在数量上迅速攀升的一个直接后果便是实体规范与程序规范配置的失调。因此，我国上世纪末的立法呈现出“实体法先行”的整体趋势。同时，在一定程度上，程序法的制定和完善需要以实体法运行结果为依据。因此，在缺乏合理有效的程序性规范作为支持的前提下，行政救济途径的入口因为过于高昂的法律信息费用等因素受到堵塞。一种可以为公众提供多种渠道实现权利救济和权力监督等目的的行政投诉举报制度便在这一特殊的时代背景下产生了。另外，作为忽视程序为表征的法制环境下的产物，我国投诉举报制度同样缺乏合理的程序设计与规范。

4.配套制度的不完善诱发了制度错位。正如苏力先生指出的，上世纪末期我国总体上处于一种“有法律但缺少秩序”的状态[9]。一些规则在被纳入立法前并未经过社会的检验，常常会导致“一些个别看来是良好的秩序和规则，也并不必然能构成一个总体上得体、恰当、运作有效的社会秩序”[9]。此外，一方面当时我国立法数量激增，让公众在短期内感到无所适从；另一方面，由于获得法律救助会产生高昂的信息费用,以及政府受人力、财力的限制而不可能向社会提供足够并且“对路”的法律公共产品,制定法事实上对社会秩序的影响并不如同法学家想象得那么大,有时甚至是毫无影响[9]。在这一意义上，一个具有快捷性的行政救济制度在很大程度上迎合了当时社会的需求。然而，即使再先进的制度设计也需要配套制度的支持。因此，缺乏完善的信息共享制度导致了投诉举报领域的执法标准不统一，也增加了规制成本。

四、完善我国投诉举报制度的具体路径

(一)注重立法价值、目的体系的建设，注重手段与目的的关系

第一，尽快制定完善投诉举报法律规范。投诉举报的统一立法可以解决立法碎片化以及节约立法成本，因此，笔者建议下一步我国应当采取投诉举报的统一立法模式。刚刚生效的《食品药品投诉举报管理办法》是我国第一部统一规定投诉举报的部门规章，其对下一步相应的投诉举报统一立法具有重要的借鉴意义。第二，借助比例原则，对举报奖励和投诉惩罚性赔偿规定进行改进。实现奖励金额与货值的脱钩，建立奖励金额与罚值的联系。笔者在上海、浙江等地的调研过程中，当地食药监局的领导也曾经反映过奖励金额与货值相联系具有诸多不合理之处，根据罚值确定奖励金额更有利于投诉举报目的与行政执法目的的统一。

(二)明确制度定位，实现制度资源的优化配置

这主要指理顺投诉举报与行政诉讼、行政复议和信访等救济途径的关系。从我国相关法律规范的规定中可以看出，投诉举报人既可以针对投诉举报中的实体问题又可以针对程序问题提起行政复议、行政诉讼和信访。对具有《行政复议法》和《行政诉讼法》等相关法律依据的问题，投诉举报人可以提起复议或诉讼，对于不具有法律依据的问题，投诉举报人可以提起信访。职业打假人往往穷尽包含投诉、举报、复议、诉讼、信访在内的一切程序资源来实现其牟利目的。一方面，救济制度的转换机制如果过于顺畅将为职业打假人浪费行政执法资源开了口子。另一方面，如果转换机制过于严苛又可能会遏制投诉举报，最终违背建立投诉举报制度的初衷。在制度设计之初，这是行政投诉举报救济属性定位不明导致的必然结果。不能在行政救济制度入口与归口上疏导不合理行政投诉举报，很大程度上是由行政投诉举报与其他行政救济途径的转化机制的模糊性所引起。而以上因素共同造成了行政执法资源的浪费。因此，单纯依靠政策口径的松与紧很难对投诉举报制度进行定位，这就需要有效的制度改良和制度清理。

(三)注重程序建设与规定的可操作性

第一，完善奖励程序。对于要求举报奖励的，应依据有关规定予以审查，决定给予奖励的，按照规定程序办理相关审批手续后发给举报人。没有依据或根据具体情形决定不予奖励的，应当依法告知举报人，并将相关情况作书面记录留存[10]。第二，完善投诉举报文书的法律规范。关于投诉举报文书的法律规范包括《文化市场举报办理规范》《价格举报文书示范文本》《010-12369环保热线系统举报件调查处理情况填报规范(试行)》《工商行政管理部门处理消费者投诉文书式样》《司法部办公厅关于印发法律援助投诉处理格式文书的通知》《国家旅游局办公室关于印发旅游投诉处理文书式样的通知》等规范性文件。规范文书的缺乏为职业打假人利用行政复议、行政诉讼等救济途径达到牟利目的提供了便利。因此，对于文书规范的完善可以有效遏制投诉举报的乱象问题。同时，对于文书规范的完善也是提高行政效率实现法治政府目标的必然要求。

(四)实现制度与规范的良性互动

在信息化时代，制度与规范的良性互动需要通过完善信息共享制度来实现，使规范得到制度的保障和落实。一方面，由于缺乏有效的信息共享制度，职业打假人对同一问题重复投诉举报，从而反复牟取利益。执法主体之间以及行政机关与司法机关沟通不畅会导致同一问题不同对待，降低执法效率，最终引发不公平的后果。另一方面，健全黑名单制度。《政府采购供应商投诉处理办法》第26条规定的黑名单制度作为遏制虚假、恶意投诉举报的利器已经在实践中得到反复印证。但是黑名单制度效果的实现需要信息共享机制的强力支持。健全的信息共享机制可以有效封堵我国投诉举报制度的漏洞。

作为丰富社会共治、共同规制法律框架的有力补充，我国投诉举报制度具有相当大的潜力。然而，应当看到，由于诞生于我国特定的制度背景之下，我国投诉举报制度存在某些先天不足。由此，通过法治化的路径对其进行完善和挖潜将是未来我国投诉举报制度革新的必经之路。

注释：

① 我国现行有效的投诉举报部门规章主要有《环境保护投诉举报规定》《价格规制中的投诉举报规定》《电力监管投诉举报规定》《食品药品监管投诉举报规定》《社会保障投诉举报规定》《金融监管中的投诉举报规定》《建设工程的投诉举报规定》《化学工业监管投诉举报规定》《监察投诉举报规定》《工商管理投诉举报规定》《财政税收监管投诉举报规定》《保险监管投诉举报规定》《土地监管投诉举报规定》《能源监管投诉举报规定》《文化业监管中的投诉举报规定》《审计监管中的投诉举报规定》《知识产权监管投诉举报规定》《海洋监管投诉举报规定》等。

[1] [德]汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法：第2卷[M].高家伟，译.北京：商务印书馆，2014.

[2] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2011.

[3] 范璞，谢立新，董展平，陈新华.关于正确应对职业价格投诉举报的思考[J].中国价格监管与反垄断，2015(4)：33-36.

[4] 信春鹰.中国特色社会主义法律体系及其重大意义[J].法学研究，2014(6)：19-26.

[5] 李树忠.迈向“实质法治”——历史进程中的十八届四中全会《决定》[J].当代法学，2015(1)：3-13.

[6] [英]保罗·克雷格.形式法治与实质法治的分析框架[M]//王东楠，译.姜明安.行政法论丛：第13卷.北京：法律出版社，2011.

[7] 周汉华.构筑多元动力机制加快建设法治政府[J].法学研究，2015(1)：27-31.

[8] Xingxing Li. An Economic Analysis of Regulatory Overlap and Regulatory Competition: The Experience of Interagency Regulatory Competition in China's Regulation of Inbound Foreign Investment[J]. Administrative Law Review, 2015(15): 685-750.

[9] 苏力.二十世纪中国的现代化和法治[J].法学研究，1998(1)：3-15.

[10] 钱金华，李凯.浅谈当前职业打假现象及应对[J].中国工商管理研究，2014(7):45-47.

编辑：刘小明

2017-04-07

姜 鹏(1988—)，男，中国社会科学院研究生院博士研究生。研究方向：宪法学与行政法学。