论中国环境资源审判庭的组建

侯芳

（周口师范学院政法学院，河南周口466001）

论中国环境资源审判庭的组建

侯芳

（周口师范学院政法学院，河南周口466001）

2014年最高人民法院环境资源审判法庭的设立，正式确立了“三审合一”的环境资源审判机制。目前，中国虽然在积极推进各级法院系统分步、有序地建立环境资源审判庭，但是有关的外部和内部设计仍存在困境，需要在实践中不断地探索符合中国司法改革的外部诉讼机制和内部审判机制。于外，需要扩大诉讼主体和受案范围，建立环境行政公益诉讼；于内，需要合理设置审判机构，组建专业化审判团队，设计合理的审判程序。

环境资源审判庭；三审合一；环境行政公益诉讼；公众参与；人民陪审员制度

1 环境资源审判庭“三审合一”审判机制的选择

1.1 环境资源审判庭“三审合一”审判机制的实践探索

环境资源纠纷的特点决定了环境诉讼案件具有关联与交叉、公益与私益的交融特性，为了克服环境保障不力等现实困难，在各地的环境司法的实践中，对环境侵权案件的审理基本形成了“三审合一”审判模式，将涉及环境侵权的案件统一纳入环保法庭，不再区分民事、刑事和行政案件。部分地区将行政非诉执行案件纳入受案范围，在“三审合一”的基础上创建了“四审合一”模式。但行政非诉案件也为行政类型，故而“四审合一”模式并未超出“三审合一”模式的范畴。以江苏省为例，截止到2013年12月31日统计数据，江苏省共有37个环保法庭，其中：省高级人民法院设3个合议庭；中院设有审判庭2个，合议庭7个，巡回法庭2个；基层法院设有合议庭22个，巡回法庭3个[1-3]。从审判法庭的设置上来看，大致分为两类：一类是有独立建制的环境资源审判庭，共2个；另一类是没有独立建制的巡回法庭、合议庭，共35个。2014年最高人民法院环境资源审判庭的建立，标志着“三审合一”的环境资源诉讼模式正式确立。随后各级人民法院在最高人民法院出台的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》指导下，逐步建立环境资源专门审判机构。环境资源案件的“三审合一”审判机制在经历了近10年的实践摸索之后，正式被确立下来，是我国环境司法改革迈出的重要一步。

1.2 环境资源审判庭“三审合一”机制组建的理念

环境资源审判庭的组建，不仅仅需要完善的外部机制——环境资源诉讼机制，还需要合理的内部机制——环境资源审判机制[1]。环境资源诉讼机制是指有关环境资源诉讼的相关机制，主要是指诉讼主体、受案范围等，其决定了环境资源审判庭的司法资源的配置，完善的外部机制将会加强环境资源审判庭保护环境，促进生态平衡的目的。而环境资源审判机制主要是指审判机构的设置、专业化审判团队的组成和合理的审判程序设计。只有建立了合理的内部机制，才能实现环境资源案件“三审合一”的正常运行。

2 环境资源审判庭的外部设计

2.1 三元制的诉讼主体模式的构建

一方面三大诉讼法的诉讼主体不同，另一方面实践中各地法院依据地域特点，制订了具体的诉讼主体资格，特别是在公益诉讼的主体资格方面，造成了诉讼主体标准的不一致。而目前“三审合一”的诉讼模式，是简单地将有涉环境资源的三大案件划归一个法庭审判，受案标准还是沿用三大诉讼法的主体资格标准，并没有统一诉讼主体的资格。

扩大环境诉讼的主体，特别是环境公益诉讼的主体范围，是各国较为普遍的做法，也是环境公益诉讼制度未来的发展趋势。就环境公益诉讼的主体而言，可以建立三元制的诉讼主体模式。以公民、法人和社会组织为第一类普通诉讼主体，以民事主体的身份对环境污染和破坏行为提起民事诉讼，也可以以行政相对人的身份对行政机关的违法或者不作为行为提起行政诉讼。以环保团体为第二类，代表公众提起环境民事诉讼。以特定的国家机关为第三类，如环保行政机关或检察机关，提起环境行政公益诉讼[2]。考虑到环境公益诉讼需要花费大量的时间、精力和金钱，需要较为专业的法律知识和诉讼技巧，目前建立公民个人的环境公益诉讼还不现实。但是环境行政公益诉讼制度，在国际上已经较为普遍，在中国也有可行性和必要性[4]。且2016年环境行政公益诉讼已经在中国开始实行，但是案件比例总体较少，2016年最高人民法院公布的10起环境侵权典型案件，无一件是环境行政公益诉讼。检察机关针对环保相关机关的行政乱作为和不作为导致的环境侵权案件的起诉，是今后我国环境公益诉讼需要着力之处。

2.2 环境资源诉讼的受案范围的扩宽

“巧妇难为无米之炊”。最高法环境资源审判庭首任庭长郑学林表示：“有些法院专门成立了环境资源的审判机构，但是却面临案源不足的问题。”最高法公布的数据表明，2011—2013年期间全国的法院系统每年收案数量不足3万件，相对于全国法院系统1 100多万件案件来讲，所占的比重不足0.3%。而现实中环境资源纠纷越来越多，这就存在一个矛盾，究其原因主要是现实中的纠纷流入司法的较少[3]。环境资源诉讼的受案范围限制了环境资源纠纷的司法解决途径。目前的环境资源诉讼的受案范围主要限于污染及生态破坏之后的各类案件，不包括提前介入的环境案件或类似的环境污染干预案件。应该将受案范围从“四害”“四污”扩大到所有污染物所造成各种污染，从环境污染拓宽至自然资源能源保护和可持续利用，从环境污染防治拓宽至生态破坏防治和生态保护建设[5]。

3 环境资源审判庭的内部设计

3.1 环境资源审判庭的设置设计

3.1.1 级别管辖的设置

根据我国法律的规定，只有中级以上的人民法院才有权设立特别法庭。基层法院无权设立特别法庭。然而实践中，高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院均有环境资源的审判机构，并以基层人民法院的审判机构居多，可以占70%左右。据不完全统计，截至2014年7月，全国共有20个省（市、自治区）设立了150个专门审判机构。其中，基层法院设立的环境资源审判机构多达105个，占总数的70%；中级人民法院有35个，占23.3%；高级人民法院有9个，占6%[6]。然而，基层法院专门审判庭的设置却是于法无据的。根据2014年最高法的意见，可以在中级以上的人民法院设立专门的环境资源审判庭，当然，并非各地的中级人民法院都必须设立环境资源审判庭，环境资源审判庭的设立应该根据地方的情况，合理分配审判资源。在污染严重或者环境资源侵权时间频发的地区也可以考虑设立合议庭或者巡回法庭的形式，处理基层纠纷。

3.1.2 地域管辖的设置

环境资源案件涉及的问题往往影响面较大，以跨区域的环境污染和侵权案件居多，如果环境资源审判庭的地域管辖设置过小，会导致受案少，甚至无案可审，造成环境资源审判庭的资源浪费。江苏省的环保法庭[7]和南通市的两级法院的实践表明，环境侵权案件在总案件的比例不足百分之一。反观环境资源案件相对集中的地区，如南京市的江宁区、雨花台区、无锡市的新区、苏州的工业园区、高新区等，均是企业相对集中且处于开发阶段的区域，因此在设置环境资源审判庭的时候，应该统筹考虑环境污染的可能性，因地制宜，不宜盲目设立。

跨区域的环境污染和侵权案件，如何确定管辖的法院呢？是事故发生地的法院管辖，还是被污染区域的任一法院都有管辖权呢？目前民事诉讼法的相关规定，虽能解决法院之间的诉讼管辖问题，但是不能彻底解决同一性质的案件在不同的地域，被不同的法院审理，会做出不同或截然相反的判决的情形。这种以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，不仅不利于司法裁判的统一，还会造成不必要的诉累和司法资源的浪费。因此，需要打破行政区划的限制，从自然资源的自然属性出发，结合环境资源案件的数量，建立生态系统为单位的跨行政区划的专门法庭，集中审理环境资源案件。

3.2 环境资源审判庭专业化团队的设计

3.2.1 环境资源审判庭法官的选任

目前，环境资源审判法庭的法官基本是从民庭、刑庭和行政庭分别选派而来，审判队伍专业性不强。法院队伍中招录的法官具有环境资源教育背景的非常少，因此法官的环境资源知识非常欠缺，不能满足审判的需要，亟需对环境资源审判庭的法官进行相应的专业技能和环保法律知识培训。不同于环境资源审判合议庭的法官是临时组成的，独立的环境资源审判庭的法官是专职的，对其进行的专业的环境法律培训和考核是担任环境资源审判庭的法官的必要条件之一。

瑞典、澳大利亚、美国在法官的选任上除了考虑到法官的审判和实务经验外，还要求法官具有法院所涉事项有关的专业知识。瑞典环境上诉法院由4名受过法律专业训练的法官构成，其中任意1名法官可以由1位上诉案件问题领域受过专业训练的法官代替。澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院是世界上第一所专门的环境高等法院。该法院由6名法官（包括1名首席法官和5名助理法官）和9名技术与调解委员（包括1名资深委员、8位全职委员）组成。法官必须曾经担任高等法院的法官或律师至少7年以上，而且为了更好地体现专业性，法官最好能掌握一些与法院管辖事项有关的专业知识。技术与调解委员是城市规划、环境规划、环境科学、建筑和自然资源管理等领域的专家。美国的佛蒙特州环境法院由两名法官和若干司法辅助人员构成[8]。

为了培养专业的环境资源审判庭的法官团队，应该从法官的选任和培训两个方面着手。在法官的选任上，除了要考虑他们的工作经历和教育背景，还应该注意选择一些关注环保知识和从事过环境资源案件审判的法律从业人员，不仅限于司法系统内，必要情况下还可以从律师、高校等研究机构聘请专业人员担任法官。在三大法庭选任一些熟悉司法审判业务的法官，进行有关环境资源专业知识的培训，也是可行之径。

3.2.2 专业技术团队的组成

环保案件的复杂化，决定了环境资源法庭组成人员的多元化。涉及环境资源的案件，通常会遇到一些相关的专业技术知识，急需建立专家陪审员团队，更广泛地挑选水利、工程、环境保护等部门的工作人员担任人民陪审员。根据最高人民法院、司法部2004年12月16日颁布实施的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》及各省市的人民陪审员选任办法，人民陪审员的选任需要满足一些条件：一是选任条件。“一般应当具有大学专科以上文化程度”，并且需要提前7天参加培训，在实践中，多表现为获得硕士、博士或相应专业技术支撑的人，而实践经验丰富的环境工人当选人民陪审员的较少。二是选任范围。目前我国的人民陪审制度限制人民陪审员的跨区域选任。但诸如河流污染、空气污染等跨区域的环境污染和侵权案件，要求打破地域的限制。三是人员确定方法。目前多数省份采取随机模式，随机产生人民陪审员以保证案件的公平公正。但是，环境资源案件不应采取这一模式。环境资源案件的人民陪审员更应该注意人民陪审员的专业性。

除了组建专家陪审员队伍之外，还可以考虑吸收专家参与到具体的环保案件当中，建立“法院专家支持小组”，范围可以涵盖社会各方面涉及环境保护的各个领域，借此弥补法官专业知识的不足。在国际上很多国家也是吸收了社会各界的智慧成果。如在新西兰环境法院，审判团队由法官和具备专业知识的环境委员会组成。环境委员几乎涵盖了社会各方面与环境保护相关的主要领域，包括商业经济领域、地方政府、社团组织、规划和资源管理、遗产保护、环境科学、建筑、工程、采矿和替代性争端解决机构等。在美国的新南威尔士土地与环境法院，法院的法官可以就任何问题从任何专业人士或技术人员处获得帮助，并且设立了“法院专家支持小组”作为咨询机构。在2014年1月30日该法院审理的一起相邻关系案件中，法院请专业技术人员调查分析了树木的高度与采光权之间的关系，为案件的解决提供了具体的意见[8]。

3.3 环境资源审判庭审判程序的设计

3.3.1 审判程序的设计

如前所述，环境资源审判庭并未建立自己独特的审判程序，主要是依托民事审判程序，涉及刑事案件或行政案件的时候再分别适用刑事或行政审判程序。在民事、刑事和行政案件关联交叉时，是“先民后刑”还是“先刑后民”，是“先行后民”还是“先民后行”，缺乏统一操作规则。对刑民交叉案件的处理方式，没有法律层次的明确规定。三种诉讼程序涉及的法律关系和法律责任完全不同，不能简单地规定哪个程序优先，根据实践中的做法，多是以案件之间的关联性为区分标准，亦即：一案的审理是否必须依赖于另一案的审理结果。被依赖的案件诉讼程序优先[9]。但如果没有必须依赖关系，那么哪个程序优先就无关紧要了。

3.3.2 公众参与机制的设计

在环境保护方面，政府一直起着主导作用，然而环境问题涉及的利益众多，影响范围较大，政府的行为日益显现出局限性。我国的环境保护立法关于公众参与的规定，首先内容比较原则和抽象、可操作性差；其次公众参与的规定多是末端参与的设计，缺乏过程参与；再者未建立公众参与的激励性机制，故而目前公众的参与积极性比较低。急需在公众参与原则的规定下，细化公众参与的各项机制。

这些制度中首先可以考虑建立以公众参与为本位的环境立法和执法制度。这种制度是一种程序性的排除环境侵害的制度，也是环境保护预防原则的体现。在美国除了通过专门的法律设计公众参与制度，而且还赋予公民过程参与权和部分执法权。美国通过制定《行政程序法》《情报自由法》《信息公开法》以及环境法等，分别以综合或专门的形式确认并保障公众参与。同时，规定公众可以依据公民诉讼条款参与环保法令的执行。我们可以考虑在行政诉讼法、环境法等综合或专门的法律中以法律的形式规定和确认公众的立法参与权和部分执法权。其次，还可以考虑建立除了民事公益诉讼之外的公众参与环保案件的诉讼制度，如，针对不同的情况，建立有效的分层级的座谈会、听证会、讨论会，也是保障公众参与权的可行的途径。最后，完善的信息公开制度是公众参与制度设计的基石，只有信息公开，才可能有公众的参与。故而，除了《环境信息公开办法》中列明的企业和政府需要及时公开与环境有关的信息之外，还应当扩大信息公开的主体范围。因为环境信息涉及公众的环境权，是一项环境公共权益，所以只要是掌握有环境信息的部门都有义务及时公开环境信息。这些信息应该包括企业单位的环境监测信息，与人体密切相关的有毒、有害、有机污染物质的分布情况等。

[1]康京涛.环境审判模式的理论逻辑及实践检视——兼论环境案件“三审合一”的构建[J].生态经济，2015，31（8）：191-195.

[2]李劲.国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴[J].法学杂志，2011，32（10）：90-93.

[3]李成思.地方将成立相应的环境资源审判机构[N].中国环境报，2014-07-09（008）.

[4]梁磊，陈晨，解成威.环境公益诉讼在我国建立的可行性研究[J].中国环境管理干部学院学报，2010，20（5）：10-14.

[5]蔡守秋.论加强环境法庭的建设[J].中国环境法治，2012（上）：24-39.

[6]孙佑海.对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议[N].人民法院报，2014-09-17（008）.

[7]潘科明，贡永红，崔民，等.常州市中级人民法院关于加强资源环境司法保护工作的调研报告[N].人民法院报，2013-10-17（008）.

[8]扬帆，黄斌.瑞典、澳大利亚、新西兰、美国的环境法院及其启示[J].法律适用，2014（4）：21-25.

[9]王明伟.浅议如何审理民事、行政交叉案件[J].中小企业管理与科技，2015（12）：134.

（编辑：周利海）

Judgement M echanism of China's Environmental and Resources Judicial Tribunal

Hou Fang
（Politics and Law Department,Zhoukou Normal University,Zhoukou Henan 466001,China）

As the setting up of the environment and resources judicial tribunal in the Supreme People's Court in 2014,the judgementmechanism of three tribunals to unite as one has formally established.At present,China is promoting the establishment of the court system step by step,but the relevant internal and external design still has trouble.We need to constantly explore the external suit mechanisms and internal trial mechanisms which fit to China's judicial reform of action in practice.On the external side,the subject of litigation and the case scope should be enlarged and the administrative public interest litigation should be established.On the internal side,judicial organ should be reasonable layout,professional judicial team should be organized, rational judicial procedure should also be designed.

the environment and resources judicial tribunal,three tribunals to unite as one,the administrative public interest litigation,public participation,people assessor system

D922.68

A

1008-813X（2017）02-0006-05

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.02.02

2017-03-22

河南省教育厅人文社会科学研究资助性计划项目《司法改革语境下的我国环境资源审判庭的组建》（2017-ZZJH-628）

侯芳（1985-），女，河南驿城人，毕业于郑州大学法学院国际法学专业，硕士，讲师，主要从事国际法学、国际环境法学研究。