协商民主的实现形式研究

李佳颖

（益阳市社会主义学院，湖南益阳 413000）

协商民主的实现形式研究

李佳颖

（益阳市社会主义学院，湖南益阳 413000）

当前我国的协商民主至少包括七大平台，每一平台下都有多种有意义的协商形式。虽然实践取得了一定的成就，但是反思这些协商形式的现实运行，可以发现仍然存在着一些问题，例如形式主义、推广范围有限、协商效果参差不齐等，而这些问题都是深植于当前的政治生活之中，受观念因素、地位因素和制度因素等影响。解决这些问题可以从协商文化、协商能力和协商制度三个方面着手，更进一步推动我国协商民主实现形式的不断完善。

协商民主；实现形式；类型

协商民主的基本含义是指各协商主体通过充分、民主、平等、真诚的对话、讨论达成一致，共同参与公共决策和国家治理，从而最大程度地缩小政治差异、减少政治冲突、增进政治共识、凝聚政治合力。[1]协商民主对于发展中国特色社会主义政治具有十分重要的现实价值，在当前中国进行治理转型的过程中，我们要善于借助协商民主这种治理形式，以公共利益为导向，有效地规范政府的治理行为，并推动多元治理主体之间的互动合作，以实现国家治理现代化。

一、当前我国协商民主的实现形式

我国的协商民主发源于政治实践，也体现在政治实践之中。建国之初，我国的协商民主的实现形式较为单一，以人民政协为主要协商平台，形式也以座谈会为主。随着中国特色社会主义政治实践的不断深入和发展，我国协商民主的实现形式更为丰富，协商渠道也更为多元。习近平在政协成立65周年大会上强调“人民群众是社会主义协商民主的重点”，并明确要求在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中[2]，这就说明我国协商民主已经从政治领域扩展到了社会领域。总的来说，当前我国的协商民主至少包括七大平台，每一平台下都有多种有意义的协商形式。

（一）政党之间的协商民主

这里谈论的是中国共产党直接同党外代表人士进行协商，即党际协商民主。就已有做法来看，政党之间的协商民主主要有以下几种协商形式：第一，民主协商会。主要指的是中共中央针对即将提出的大政方针邀请各民主党派主要负责人和无党派的代表人士举行协商。第二，党际座谈会。中共中央向党外人士传达一些重要文件和精神，就经济社会发展中的重大问题向他们征求意见。第三，情况通报会。在涉及到中共党内重要人事安排、党内重大政治事项等问题时，中共中央向各民主党派的主要领导人进行情况通报，并听取民主党派、无党派人士的政策性意见。第四，党际代表人士的谈心活动。指中国共产党的主要领导人不定期地邀请党外代表人士举行小范围、高层次的谈心会议。第五，民主党派人士以书面形式向中共中央及其领导人提出建议。此外，民主党派成员通过担任“一府两院”的领导职务，就能以国家机关成员与民主党派成员的双重身份进行参政议政，这也是发展党际协商民主的一项重要内容。

（二）人民政协的协商民主

中国共产党借助人民政协这一平台同党外代表人士的协商，我们将之统称为人民政协协商。第一，传统的协商形式有政协全体会议、主席会议、常委会议、常委专题座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、内部协商座谈会等，都是就群众关心的热点难点问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。第二，拓展的协商形式有专题协商、届别协商、对口协商、提案办理协商四种。专题协商指的是政协委员围绕着某一专题，在深入调查研究的基础上与党政机关相关负责人进行面对面的平等对话。界别协商是指人民政协组织的不同界别代表人士进行的协商。对口协商则是指的是相同或相近行业、部门之间进行的协商。提案办理协商是由政协提案的提出者、办理者和政协提案工作单位三方专就提案办理落实进行的协商。

此外，全国政协和各地方政协还充分利用现代技术手段，探索开辟了网上提案、网上议政、网上论坛等网络协商民主实现形式，通过这种灵活开放的形式，人民政协的政治协商工作能得到更好的推进。

（三）人大工作的协商民主

人民代表大会是我国的政权组织，履行的主要职责是民主选举，但其工作职能之一的立法和修改法律过程中都体现出协商民主因素。无论是立法起草阶段还是立法审议阶段，人大及其常委会都非常注重广泛征集并汇总民意，并对各种不同意见进行理性地权衡、比较，最后通过协商的方法来解决争议。第一，人大立法过程中主要的协商民主实现形式有座谈会、专题讨论会、听证会、将法律法规草案刊登在媒体上公开征求社会公众意见、专家咨询、专项书面征求政协等有关部门意见、网上互动平台、问卷调查等等。其中作为协商民主重要形式之一的“立法听证”也逐渐成为了我国立法过程中的重要程序，越来越多的机构建立立法听证制度，通过各种渠道包括互联网征求社会各界的建议，尽可能地提高立法质量。第二，人大代表联系群众机制，主要形式有人大旁听（人大会议甚至常委会会议等）制度、人大主任接待日、人大代表联络区、人大代表联络站、人大信息网、人大信箱建立、代表述职、评议制度等等。

（四）政府决策的协商民主

随着我国行政体制改革的深化，我国越来越多的政府部门于决策之前和决策执行之中不再单纯地依赖于行政机关内部的决定，而是开始结合协商民主的做法广泛了解社会公众的意愿，不断推动政府决策的公开化、民主化进程。其中，政府于决策之前和决策执行之中所召开的各种听证会，由于它比较注重让各方的利益主体自由参与讨论，并在此基础上达成共识，因此它是一种极有代表性的协商民主形式。

除此之外还有两种主要形式，一是协商会议，二是网络协商。协商会议是政府官员、专家学者以及社会组织和企业负责人聚集在一起，在轻松开放的气氛下进行集体讨论，以达成共识、解决问题。网络协商则是在网络上通过博客、微博等官方媒体、社区媒体、自媒体，就涉及经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生的决策议题进行广泛充分的辩论交锋，寻求各方的利益平衡点，由此来制定公共政策。

（五）基层社会的协商民主

协商民主在我国基层的发展是一个从无到有，逐步完善的过程，在丰富的实践过程中形成了许多有意义的协商形式。第一，民主恳谈会。这是浙江温岭市开创的一种新型的基层治理模式，经过多年的实践和发展，民主恳谈会已经逐步成为政府与普通群众之间的一种协商对话机制，发展成为基层自治的重要平台。第二，居（村）民会议。在我国农村和城市社区，村民和居民会议是基层协商民主实践的重要形式之一。第三，工资协商制度和劳动关系恳谈会制度。目前我国基层企事业单位的协商民主实践主要有工资协商制度和劳动关系恳谈会制度。工资协商制度是企业与职工一方进行集体协商或与工会和职工个人进行协商，以此建立合理的工资调整机制。劳动关系恳谈会制度是工会组织邀请了职工代表、乡镇企业代表、政府相关工作人员等召开的民主恳谈会，目的是做好企业劳动关系争议调解工作。

（六）人民团体的协商民主

人民团体上承党和政府下接群众，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在这里主要是指加入政协的八个团体。这一平台的协商民主形式主要包括三个方面。第一，通过人大代表、政协委员提出议案和提案。对于涉及相关群体利益的问题，各人民团体通过本团体的人大代表和政协委员，或协助其他人大代表和政协委员进行调研或者提案。第二，与政府相关部门协商解决问题。人民团体一般通过召开联席会议、座谈会、请示汇报等方式与党委政府联系与沟通，协商解决问题。第三，直接联系群众机制，一般来说，召开代表会议和组织群众召开座谈会是比较普遍采用的形式。

（七）社会组织的协商民主

在我国，社会组织还处在成长阶段，相应的社会组织协商民主建设虽然有所实践，但还是个新的领域。第一，成立行业协会，制定行业规范。以这种方式来进行行业发展规划、行业工资分配制度、行业劳动定额、行业最低工资标准等方面的协商，化解相关利益矛盾，有条件的还可以成立国际性联合组织。第二，主要以座谈会、提案、汇报的方式向党委政府、人大、政协等机关反映意见建议。第三，以人民团体为平台与党委政府、人大、政协沟通协商。

二、对当前我国协商民主实现形式的思考

（一）当前我国协商民主的实现形式发展所取得的经验

1978年以来，随着我国政治实践的不断深入，对中国特色协商民主的理解也越来越深刻，我国不同领域、不同层面的协商民主实践都获得了突破性的发展，从最根本层面来说，我们可以得出以下两条基本经验。

1.坚持中国共产党的权威领导。某些发展中国家照搬西方民主制度却失败的案例提醒我们，在没有一个成熟的公民社会的条件下，如果缺乏一个强有力的权威进行引导，那么民主的运用只会导致政治的混乱与失控，在我国，这一权威核心便是共产党。我国协商民主的发展需要共产党的正确领导，其发展成果也多亏了共产党的正确领导。这是因为，其一，中国共产党具有强大的动员力、凝聚力与影响力，能为协商民主的发展提供必要的权威[3]，避免协商民主没完没了的讨论，促使一定程度的共识尽快形成，确保协商民主的高效性。其二，中国共产党掌握着巨大的政治资源和组织资源，不仅创造了一个安定、团结的政治局面和社会环境，而且为协商民主的发展提供了重要的政治基础和组织保障。

2.保持协商形式的不断创新。由于打破既有的权力结构会增加改革阻力以及政治风险，并且受固有政治生活习惯的影响[4]，所以协商民主实现形式日趋定型，一般而言创新难度很大。但是近些年来，我国各地探索出许多类型的协商民主形式，基本都是在既有框架内的创新，它们没有打破原有的权力结构引起利益矛盾，但又调整了一定的政治生活习惯，并且在实践过程中不断进行调试来适应现实情况。在这些创新的协商民主形式中，以浙江温岭的民主恳谈会影响最大。民主恳谈会起源于1999年温岭开展的农村现代化教育活动，它在创建之初并不被视为一种新型的民主形式，而是被视为基层思想政治工作的一个新载体。随着活动的不断深入，温岭市的有关领导发现这是原创性的基层民主形式，并通过将协商民主的理论和技术嵌入到既有的结构之中，便使之成为协商民主的具有代表性的实践形式之一。因此，协商形式的不断创新才保证了协商实践的发展。

（二）当前我国协商民主的实现形式中存在的主要问题

首先，存在形式主义的问题。有时候协商实践会失去民主性质，成为走过场和作秀。首先，当协商会议是由政府主导时，这就依赖相关领导者的民主素养高低。有些领导者在已经预定好协商结果的情况下召开协商会议，暗中安排好参与协商人员，让协商过程成为一场作秀。其次，当协商中各方的地位和能力相差悬殊时，政治精英或者先富群体可以利用各种资源操纵协商过程，大多数弱势群体由于能力和资源匮乏而只能被操纵。

其次，推广范围有限。一次协商会议或者听证会需要耗费不少的财力、人力和物力，就连最基层的村级议事会召开一次也需要上万元，所以对于经济欠发达的地区来说，为了减轻财政负担，会找各种理由来避免召开协商会议或者听证会，这就导致某些协商形式难以全面推广。

第三，协商成效参差不齐。协商实践对于协商主体的素质能力要求比较高，当协商主体的能力不足时，就难以达成理想的协商成效。因而同一种形式的协商活动有时成效显著，有时又不够理想。

（三）制约协商民主的实现形式发展的若干原因分析

1.观念因素。人们面对涉及自己利益的公共问题，是否会选择协商的方式来维护自身合法权益，这在很大程度上取决于他们的协商理念。协商民主是在公民理性参与的前提下，通过充分沟通、协商，寻求共识的过程，因此公民的理性参与就显得格外重要。然而在当今中国，并没有培育出一定水准的公民精神。很多人对于主动的政治参与逐渐冷淡甚至回避，更多的则是基于动员、说服的被动参与。政治参与于是成为了一种走过场的形式，无法达到预期的目的。

除了普通群众，一部分领导干部也缺乏协商民主观念。受官本位思想影响，他们或嫌召开协商会议太麻烦，或习惯于个人专断，或担心协商结果会与政府意见相左，或认为自己的升迁主要靠的是上级领导而不是普通民众，因此不愿与普通民众坐下来进行协商讨论。

2.地位因素。平等是协商民主的前提条件，只有每个参与者都有机会和能力进行平等交流，才能确保协商民主顺利运转。然而在现实协商活动中，协商主体总是存在一定程度的不平等，优势方或者占有的资源更多，或者受教育程度更高，因而协商能力更强，而劣势方缺乏必要的协商能力，只能被动参与协商活动。

3.制度因素。一是制度本身不健全。对于何种情况下应采取何种协商形式，采取某种协商形式又该有哪些详细说明和限制，这些当下中央和地方文件仍规定得过于笼统，在现实操作中具有很大的随意性。二是程序不够规范。这是所有实现形式都存在的问题，就连最为成熟的协商会议形式也存在程序不规范的问题。例如，在协商议题提出环节，协商议题由谁提出、在什么时间提出、协商议题提出之后又该在多久时间内经哪些部门讨论后才能确定为正式协商议题，这尚未得到详细规定。在正式协商议题确定之后也就是协商会议准备环节，由谁来对协商议题进行通报、提前多长时间通报、采取何种方式通报，这也不明确。在协商会议开展环节，如何保持主持人的中立立场、如何确保与会各方代表有公平的发言机会、如何降低协商成本并提高协商效率，这些都没有得到具体规定。而在协商结果落实环节，对于由谁来落实协商结果、如何落实、协商主体在协商结果落实过程中又该起到什么样的监督作用。

三、协商民主实现形式的完善路径

协商民主实现形式实际上解决的是如何协商的问题，如果协商形式不够有效，那么必然会影响到协商结果，所以完善协商民主的实现形式具有十分重要的意义。根据上文的论述，可以看出各个协商渠道都有着丰富的协商形式，并取得了一定的成效，但在现实中又还存在着一定的问题，这些问题的原因根植于当前的政治生活之中。因此，完善协商民主实现形式有以下三条路径。

（一）协商文化的塑造

作为一种政治主观因素，文化观念实际上发挥着十分重要的作用，它通过影响协商主体来影响着协商活动的实际运行，因此，良好的协商文化是中国特色协商民主的前提和基础。首先，应承认多元文化激荡和利益冲突的广泛性和必然性，通过理性的、包容的、相互尊重的和开放的对话和协商来最终寻求共识。[5]其次，应摒弃当下政治生活中盛行的官僚主义文化，在工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变成群众的自觉行动。最后，应大力发展参与性政治文化，改变消极、顺从的政治态度，鼓励公民积极参与政治、建言献策、各抒己见。

（二）协商能力的培养

协商形式在现实操作中能否取得实效很大程度上取决于协商主体的协商能力。当前，协商主体的协商能力参差不齐，对于政策的认知程度、把握程度不一，语言表达能力和提出建议的能力差距悬殊，不利于协商民主的运行。针对这种状况，应因地制宜、因人制宜，结合各地、各阶层、各界别的实际差异，采取相应措施来培养协商主体的民主素质，加强教育工作，包括国情党情的教育、国际形势的教育、政治参与能力的教育等。在教育过程中，还应注重分阶段、分步骤、分层次进行，使得教育工作循序渐进，使协商主体在潜移默化中提高协商能力和协商热情。此外，还应积极为协商主体创造协商机会，在协商过程中鼓励他们敢想、敢做、敢言，在协商实践中提升协商主体的协商能力。

（三）协商制度的完善

要大力推进我国的协商民主制度化、规范化、程序化，尤其在基层协商层面更应该加强制度建设，避免某些单位和个人只从自身利益出发，出现“想协商就协商，不想协商就不协商”“非理性协商”“权力压倒一切”等不正常现象，使得协商过程存在主观性和随意性。首先，健全人民政协的政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用，以人民政协政治协商制度的完善带动其他领域协商民主制度的完善；其次，健全人大工作中的协商民主制度，充分发挥协商民主的优势，把选举民主的发展建立在平等协商、充分讨论的基础之上；再次，健全政府决策中的协商民主制度，围绕着决策前、决策中、决策后这三个相互衔接的环节形成一整套科学合理的制度构造，从而切实解决好为何协商、协商什么、与谁协商、何时协商、如何协商、协商成果如何运用等问题，使协商在政府决策中的作用得以真正体现；最后，健全基层的协商民主制度，一方面要采取典型示范与大范围推广应用相结合的办法，让其他地方积极学习典型样本的好经验、好做法；另一方面则要鼓励各地坚持因地制宜的原则，加强对该地区的协商民主制度进行创新性实践探索。

随着我国社会转型，更多的治理难题将会浮出水面，发展社会主义协商民主的目的就在于汇聚各阶层人民和群体的智慧与力量去解决这些难题。通过对已有经验的总结，可以发现协商民主至少有党际协商、政协协商、人大协商、政府协商、基层协商、人民团体和社会组织协商七大平台，每一平台下又包含着多种有意义的实现形式，既有自上而下的座谈会、听证会等，也有自下而上的提案、网上建议等，可以说这是我国社会主义协商民主的重要发展成果。但是每一种实现形式在现实运行中又或多或少地存在着一些问题，从根本上解决问题的途径还在于协商文化的塑造、协商能力的培养和协商制度的完善。总的来说，我国社会主义协商民主的发展处于良好态势之中，随着政治实践的不断发展和政治理论的不断深入，协商民主的实现形式也在不断地丰富和创新之中，我们应该在总结经验的基础上继续前行，完善协商民主的实现形式，推动社会主义协商民主的制度化、规范化、程序化发展。

[1]包心鉴.社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式[J].理论参考,2014,(4):38-40.

[2]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].中国政协网,2014-09-22.

[3]凌锐燕.国家治理现代化进程中的协商民主问题研究[D].中共中央党校博士学位论文,2015.

[4]景跃进,张小劲,余逊达.理解中国政治—关键词的方法[M].北京:中国社会科学出版社,2012:93.

[5]陈剩勇,何包钢.协商民主的发展[M].北京:中国社会科学出版社,2006:89.

（责任编辑：许烨）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.03.012

D616

A

1009-2293（2017）03-0046-05

李佳颖，益阳市社会主义学院讲师。