流动人口医疗保障权的法律保障

谢非非，王晓茜

(东北林业大学，哈尔滨 150040)

流动人口医疗保障权的法律保障

谢非非，王晓茜

(东北林业大学，哈尔滨 150040)

随着城乡一体化的稳步推进，城乡一体化是现代中国社会发展的整体趋势和必然趋势。在经济发展较快且城市人口密度相对较高的城市中主要以外来人口为主，占全部人口的50%以上；以北京为例，流动人口相对约占长期居住在北京城市范围内的人口的80%，从流动人口逐年增长数据中不难看出，流动人口已经成为城市人口的重要组成部分。相对于高密度的流动人口而言，如何保障其基本医疗保障权利就凸显的尤为重要。

城乡一体化；医疗保障；基本权利

医疗保障权是宪法所规定隶属于社会保障的一项基本权利，同时医疗保障制度也是促进城乡统筹的重要保障和必不可少的组成因素，更是完善保障供给的均等化的重要保证。通过完善的流动人口医疗保障权的制度，建立起符合流动人口所需要的医疗保障体系，才可以有效的促进社会的公平和稳定。针对于如何建立起流动人口的医疗保障体系提出了一系列的整改措施，包括相关的法律制度的完善、政府职能的强化、相关医疗保障关系的转移等建议。在国内外法学家研究的流动人口医疗保障权的法律保护进行思考与分析，从中国目前流动人口的立法、执法、司法保护现状分析说明完善法律保护体系的必要性，亦就当前流动人口这个群体法律保护机制的不足提出完善意见，希望能够更有效地维护流动人口医疗保障权。但是对于实现流动人口的医疗保障权法律制度的完善不能操之过急，在进行城市和农村医疗救助制度建设的同时，可以先选择部分地区进行试点工作，这样不仅可以加强对于该项制度开展效果的统计和完善，并且使城乡一体化的医疗保障制度、医疗保险制度和城乡医疗救助制度相结合，将流动人口的医疗保障权切实得以维护，加速城乡一体化的建设，实现社会的公平正义，体现依法治国的理念。

一、我国流动人口医疗保障权的现状与问题

伴随着十八大会议的召开，户籍制度的改革显得刻不容缓，农村人口的大量涌入，城镇一体化的进程逐步加快，完善农村人口进度城市的基本条件必须建立起来，在流动人口的医疗保障制度没有得到落实前，医疗保障权作为一种基本权利，是法律规定所必须维护的[1]，由于流动人口的快速集中，导致很多法律法规的滞后性显现出来，使得很多流动人口的自身没有得到有效维护，这样就严重的损害了流动人口的合法权益。同时在很大程度上影响了城乡一体化进程。生命健康权是公民生存的基本权利，医疗保障权是公民生命健康权保障的基本形式，文章针对如何对流动人就的医疗权益进行保护，分析如何从法律方向对流动人口的基本医疗保障制度进行维护：

流动人口是指在一段连续不间断的时间内，一般以生活和工作为目的，离开原有的户籍所在地为生活和工作进入的城市的人口，并且没有做出相应的户籍变动，称为流动人口。流动人口是现代社会城市中重要的组成部分，对于推动社会发展和城乡一体化有具极为重要的作用。在十八大报告大会上，政府首次提出了要推进有能力的流动人口举家进城落户的政策，使更多的农村人口在城镇稳定就业和生活，并且还要保障与城镇居民享有同等权利，最终达到基本医疗保障权的全民覆盖。

大多数流动人口集中在相对较大城市且经济发达的地区或者沿海城市，主要体现在农村人口向城市进入，也凸显出经济发达地区对于劳动力的极大需要。人口在流动的过程中会带来因流入所需“流动人口”带来的层次问题，且问题的多样性和复杂性是其主要特征[2]，以沿海城市为例：广州作为经济高度发达的一线城市，涌入的农村人口包含脑力劳动者和社会所需要的劳动力，对于脑力劳动者，由其稳定的且签署劳动合同的工作单位和工作的城市以及个人共同承担医疗保险费用，这样就很大程度上减轻了其作为流动人口的医疗所产生的经济负担；但作为纯体力劳动者一般情况下，没有所属单位和工作的城市为其承担因其本省原因所产生的医疗费用，作为纯体力劳动者一般为农村青壮年人口，流动的青少年普遍文化素质较低，根据2016年数据显示人口青壮年主要为小学或者初中学历，并且多数人口没有完成义务教育。通常流动人口的收入普遍较低，一般与基本生活费相持平。流动的劳动力人口作为城市的重要组成部分，同样这种流动人口的进入也是劳动力的转移。多数状况下，户籍所在地的收入普遍低于其流入城市的劳动力平均工资，这也是成为他们离开户籍地的主要原因。

农村流动人口一般受自身经济水平的限制生活条件相对较差，生活环境极具不稳定性。其生活居住的卫生环境极其不利于其身体健康，这样就加大其经济上的压力。流动人口基于自身的文化水平低下，自身素质不够，生活工作环境较差，受到疾病和意外事故的风险比较大，而且相关的社会医疗保障权得不到及时保障，也同时加大其没有及时得到治疗死亡率。体现出流动人口成为社会发展不可忽视的一个群体，保障其基本权利是十分迫切的。

宪法规定了医疗保障权作为公民的一项基本权利，是社会保障权的重要组成成分，对于社会公民的生存和发展具有极大意义。这也是每个公民应具有的权利，社会保障权也是宪法规定的基本权利，医疗保障权由是宪法所规定的基本权利衍生出一项属于公民的基本权利，是社会保障权极为重要的组成部分，社会保障权是对中国现有公民权利的[3]。依据社会保障权的定义来解释，保障对象是社会的全体公民；责任主要承担者是政府。社会保障权的实现基于国家规定和法律政策的实现，并且以国家财政作为后盾，一个人按照规定金额缴纳为辅助，资金多数来源于政府的财政收入。因此，从这来看社会保障权的实现是实现医疗权的基础权利,根据2016年的城市流动人口调查来看，实现城乡一体化的进程中包含了解决流动人口的医疗保障制度，流动人口的医疗保障制度可能是城镇化过程中一步重要举措；同时，调查也显示出流动人口大部门为没有参保人员或者间断参保，这些问题是现阶段流动人口的存在的主要问题[4]。《社会保险法》规定“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗关系随本人转移，缴费年限累计计算”。该法虽然对医疗保险关系转移接续做出了原则性规定，但是缺乏相关的实施程序好，在城市流动人口多数的城市也没有实际落实，这种关系的转移很大程度上仅显示在规定中，多数流动在进入大城市的过程中表示不知情或者无法落实。同时在《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续办法》中规定了关于如何进行医疗保障关系如何进行转移，也明确了转移和接受的对象，按实际情况进行分析也仅是有关部门出台的一个管理办法，并没有上升到法律的层次。由法律层次进行考虑，社会保险法针对月流动就业人员基本医疗保障关系转移办法的立法层次低，缺乏具体的操作细则和相应的落实方案。就我国目前建立的法律文本，我国医疗保险关系转移接续缺少国家法律的有效支持，以及转移后的责任人也没有相关的法律文本进行规定。

国家法律中没有明确的规定关于对公民必须全面覆盖医疗保障，这样在很大程度上造成了社会不稳定因素。在我国现阶段过程中，医疗保险主要覆盖人群为城市人口和农村人口中具有相对稳定工作的公民，如事业单位、国有企业、私营企业等工作的公民，其他公民需个人承担医疗保险的费用，导致很多无固定工作的人口承受的压力更大，对于缴纳医疗保险金的意愿就不会很高。国家为更大程度的保护农村人口的基本权益，于2003年实行新型农村合作医疗项目，自新型农村合作医疗制度在全国部分县(市)试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。农村人口新型医疗保险的覆盖率呈逐年稳定上升趋势，但也仅限于户口所在地的医疗保险进行报销，在其他乡镇或者城市的医疗根本无法得到保险或者需要原户口所在地的医院出示相应的转诊证明，才允许对其在其他地区因医疗行为所产生的费用进行报销，这样就突显的医疗保障的推进的重要性。这也是我国想阶段需迫切解决的问题。

现行社会中医疗保障实施过程中存在很大弊端，从整体上看，由于传统的城乡二次元结构进程的状态来看，和现有的医疗保障制度中存在很大的差异，相对的来说就从农村涌入城市的劳动力而言极具相对不公平，流动人口的医疗保险没有得到有效的保证。近几年的医疗保险普及过程中经济发达地区的医疗保障推进效果更好，即使这样很多流动人口也呈现出看病难、看病贵等问题；根据我国近几年数据调查显示，看病贵等问题主要出现在经济发达地区，其他发展相对较慢的城市其医疗保障没有有效的落实。连续的时间段内就会产生对现代社会发展很大制约性，限制城市的发展，严重影响城乡一体化的脚步，拖滞城市化的进程。

二、其他国家法流动人口医疗保障权现状

为加快进程的脚步，实现农民工基本医疗保障的高效衔接，2010年推出的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，将大部分流动人口的医疗保障得到维护，流动人口更为便捷就医。这种基本医疗保险转移衔接起来行为在流动人口起到巨大作用，但也仅仅针对的是城镇参保人员。农村劳动力进城务工的问题仍旧没有解决，农村劳动力仍表现出看病难、零报销的状态[5]。

以英国为例：只要居住在国内的居民，无论是否拥有英国国籍都享有医疗体系的保障，英国的保险法是其医疗保障实施的重要基础，保障了其他地区和国家的居民在异地可以得到医疗行为。这也是我国现阶段可以借鉴学习的；而德国于1883颁布了世界上第一部关于如何实现医疗保障的法律，在《疾病保险法》中明确了规定了由社会进行共同的保险费用的承担、各项项目由国家财政统一进行支付，以个人缴纳的保险给付、从业年限和工资水平来确定国家承担多大数额，个人承担的百分比，发达国家具有成熟的经济市场体制，在建设医疗保障信息化都相对完备，一个国家的完善的医疗保障信息化的建设程度是体现一个国家是否发达的重要标准。德国在全国范围内实行信息平台建设实现医疗数据互通，有力地推动了医疗保险系统信息化建设。在目前我国流动就业群体逐渐增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者医疗保险关系的变动、转续和管理的工作量越来越大，为此，要加快建立医疗保险关系数据库，首先要在实现医疗保险关系数据库在省内各市联网，在此基础上，逐步实现在全国范围内的联网与数据共享，使流动人员医疗保险能够实现跨地区转移接续[6]。

三、对我国流动人口医疗保障权法律保障的启示

自从十八大以来，根据最新的治国方针，我国始终倡导和谐社会、平等社会、民主社会。为实现这一目标，根据现有国情和我国发展的方向，医疗保障权的维护，应依据现实发展的情况进行建设，并要求建立相应的法律， 就每个城市的经济发展水平建立不同的医疗保障制度。以保证流动居民的基本生活状态，在法律的基础上维护其最基本的医疗权利。可以从以下几个方面进行考虑：

第一,提高医疗保障金统筹层次，因外来人口影响本地人口的医疗保障金；从社会的发展角度来说，过低的统筹层次在某种程度上而言已经不能满足时代发展和医疗保障制度本身的发展要求，起到减轻了区域之间的利益分割，在很大程度上淡化了城市与城市之间的由于医疗保障金所带来为工作压力。完成全国范围的由国家直属部门建立的专业操作平台已进行医疗保障金的收取工作，并且由国家统一制定各地区的医疗保障金等级。使得流动人口对原有户籍的居民生活不造成任何影响，也将实现全国一体化的医疗保障阻力大大降低。

第二,实行养老保险金的提存机制，在目前各个地区的缴费年限不能完全相互认证的情况下，可以采用折算的方法，先认定部分已经缴费的年限，最终可以实现完全认定，对于流动人口的医保统筹用户，也可以先转移部分基金，最终完成全部费用的转移。

第三,建立全国人口医疗保障系统的数据库，使医疗报销实现全国联网机制，全面录入公民的个人信息，根据不同地区或者按照缴纳金额进行分类，按照国家暂行的标准进行报销。其中流动人口的医疗保障根据其当地的农村合作医疗执行标准进行报销，并且根据实际病情给予特殊补足；如需长期服药的疾病：糖尿病、高血压等，由流动人口所实际的生活的地区的公立医院出示的诊断证明为判断依据，建立大病慢病救助档案，将其填入其中，根据社会最低保障给以补助。上述档案建立时，公民仅仅需要提供个人身份证和密码即可到实际生活所在地的医院进行救治活动等。

第四,针对农村流动人口，由当地政府指派一所或者几所公立医院，建立其流动人口的绿色通道，由当地政府的财政不足，国家财政进行填补。但必须要求个人缴纳最基本的养老保险金。对于一些经济负担较大的地区或者经济发展落后的地区，国家在财政应适当给予补助；并且农村外来务工人员的工资水平相对较低，国家财政应适当给以补助，减少外来务工人员在进行医疗活动中产生的巨大压力，避免不必要的有危害的事件发生。

第五,医疗保障权是我国国家宪法过规定的属于公民的一项基本权利，如果要保障这项权利的彻底落实，就必须建立相应的法律法规，将宪法给予公民的权利呈现出相应的制度文本，各地区根据发展状况的不同或者地方因素进行相应的法规完善。

第六,要求国家制定严格且符合国家实际的法律，如将流动人口出现重大疾病时，由当地制定的公立医院进行救治。国家财政直接针对这类公立医院进行拨款，以维持医院的运行，拨款以超出实际支出的1%进行，既可以维护了流动人口的医疗保障权，减轻了当地政府的财政压力。实行由国家直接进行管理的流动人口医疗保障机制。

第七,有政府计划对外来务工人员进行技术培训,使文化层次较低的流动人口更易于在城市中生存和发展。其次,流动人口的卫生保健问题应受到政府高度重视和政府本身支持,从政策、法律上保障流动人口享受最基本卫生服务的权利,政府在进行上述行为的同时更需要降低医疗机构的医疗费用，以保障收入较低的流动人口得到最基本的治疗。此外,还应建立适合低收入人群的基本医疗保险和社会保险制度同时应重视社区卫生服务的建设,充分发挥社区卫生服务机构的职能,在外来流动人口实行大病去医院,小病在社区,以预防为主的服务模式[7]。积极转变社会观念,树立保护流动人口合法权益的意识强化政府行为,以卫生部门牵头,相关职能部门密切配合,以需方为导向,提高流动人口对社区卫生服务利用水平启动市场机制,促进社区卫生服务举办主体的多元化,加强社区卫生服务宣传力度,多种渠道筹资,探索适合于流动人口的社区卫生服务筹资机制。将流动人口纳入社区卫生服务的范围,积极构建符合流动人口实际需求的健康保障体系,提高社区卫生服务的便利性,合理引导流动人口的择医行为。

政府在进行这一系列的医疗保障维护的过程中，必须强化政府在这过程的作用，倡导农村务工人员维护自身权益和合法利益。加强对医疗保险金的管理，降低谎报、多报销的行为出现；也要求政府针对医院和药品价格进行降低，特别是医院只用贵药、不用好药的行为，进行定期巡视，以减少医疗保障金的报销额度，降低政府在财政救助医疗保障方面的压力。

流动群体是较为薄弱的群体，受文化、经济等多方面的限制，所以其在社会进步的过程中，很多权益很难得到维护。而医疗保障则是其中极为重要的一环，我们要进行的不仅仅是全体公民医疗的大融合，还有更多的法律法规的制定，这就要求我们在发展中不断学习外来优秀的经验根据实际发展情况进行相应调整。

[1]卢广旭.医疗保障权研究[D].重庆：西南政法大学，2014.

[2]马红旗,陈仲长.我国省级流动人口的特征[J].人口研究，2012,(3).

[3]楚廷勇.中国医疗保障制度的发展研究[D].大连:东北财经大学,2012.

[4]杨妍敏.我国新型农村合作医疗保障制度问题研究[D].大连海事大学，2015.

[5]蒋收获.改善流动人口的卫生保健服务[D].上海:复旦大学，2008.

[6]董静爽.国外流动人口医疗报站制度建设及其对我国的启示[J].政治与社会，2012，(12).

[7]夏迎秋.加强外来流动人的医疗保障增进基本医疗卫生服务公平[J].南宁医科大学学报(社会科学版)，2014，6(1).

[责任编辑:曲占峰]

2017-02-11

谢非非(1975-)， 女，黑龙江哈尔滨人，副教授，硕士研究生导师，从事宪法学研究；王晓茜(1992-)，女，黑龙江牡丹江人，2014级宪法与行政法学硕士研究生。

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1008-7966(2017)03-0009-03