国际社会福利制度的变化趋势与中国福利制度模式选择——基于经济学视角的分析

詹花秀

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

国际社会福利制度的变化趋势与中国福利制度模式选择
——基于经济学视角的分析

詹花秀

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

福利制度发展到今天，它已经成为社会经济生活不可缺少的部分，它的作用渗透到社会经济生活的每个角落。它是一种社会保障制度，同时也是一种经济制度。作为一种经济制度，首先它是保证劳动力再生产和经济运行的基本条件；其次它具有经济蓄水池的作用；三是它具有宏观调控的作用；四是它涉及到效率与公平的平衡，会影响社会经济前进步伐；五是各国社会福利制度的不平衡，已经影响到劳动力和资本在全世界范围内的流动。可以说，它的方方面面都涉及到经济的发展与稳定。因此，从经济学的视角来探讨社会福利制度，寻求其最佳发展模式，更有利于一国经济社会的发展。回顾国际社会福利制度发展历史，剖析我国社会福利制度建设的现状与问题，确定中国社会福利制度发展的方向与模式，解决当下面临的具体问题，有利于我国经济又好又快发展，有利于提高广大群众获得感、幸福感。

社会福利制度；社会保障；积极福利制度；消极福利制度

社会福利制度是各种社会保障制度的总称。“社会福利”一词起源于西方国家，它是指对国民的基本生活保障制度，包括儿童、老年人、妇女、失业者、病弱者、伤残者等的保障。我国的社会福利制度最初是民政部针对一些孤寡老人、残疾人、孤儿等特殊群体的救助项目，它是定期或不定期的，没有形成完善的制度体系。这种社会福利是狭义的社会福利。我国广义的社会福利包括狭义的社会福利、社会保障项目及一些扶贫项目。我国的社会保障最先是由单位负责，职工生老病死由单位全包，后发展到由中国人力资源和社会保障部管理。我国的社会福利制度发展到今天，与西方国家的社会福利制度内涵基本相当，其内容包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险（现已经并入医疗保险）、失业保险、中小学义务教育、住房保障及社会救助等，其中社会救助这块仍归民政部管理。目前，有学者把我国的社会福利根据其针对的不同群体，划分为：城镇已普遍建立的社会保障项目，包括养老、医疗（含生育）、工伤、失业等社会保险制度，针对老年人、儿童、残疾人等的社会福利制度，低保、灾害救助、社会互助、流动乞讨人员救助等社会救济制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房社会保障制度以及优抚安置等。[1]

福利制度发展到今天，它已经成为社会经济生活不可缺少的部分，它的作用渗透到社会经济生活的每个角落。它是一种社会保障制度，同时也是一种经济制度。作为一种经济制度，首先是保证劳动力再生产和经济运行的基本条件；其次是经济蓄水池的作用，在经济发展景气时期，政府多收税，积累社会保障资金，经济不景气时，政府多支出，发放社会福利；三是宏观调控的作用，社会福利制度可以缓和社会矛盾，控制社会风险；四是涉及到效率与公平的平衡，会影响社会经济前进步伐；五是各国社会福利制度的不平衡，已经影响到劳动力在全世界范围内的流动。可以说，它的方方面面都涉及到经济的发展与稳定。因此，从经济学的视角来探讨社会福利制度，寻求其最佳发展模式，更有利于一国经济社会的稳定与发展。

一、福利制度的渊源与现状

福利制度最初出现于经济发展水平较高的西方发达国家，以欧洲为典型，英国和瑞典是福利国家的典范，其居民得到了全方位的社会保障。英国是最先实现工业化的国家，在20世纪70年代以前，它是世界经济的领跑者。正是由于其经济发展水平高，才具备了建立福利国家的基础；也正是因为资本主义发展到了一定阶段，积累的矛盾相对较多，才有了要建立福利制度以缓和社会矛盾的需要。1942年英国发表著名的《贝弗里奇报告》，贝弗里奇宣称要向贫穷、愚昧、肮脏、疾病、失业开战，实现社会公平目标。他主张，从儿童补贴、养老金、失业救济、丧葬补助、残废津贴、丧失生活来源者、妇女福利等七方面对全体公民实施社会保障计划。从1948年开始，英国工党开始根据《贝弗里奇报告》建立几乎包括“从摇篮到坟墓”的现代福利制度，从此，英国成为现代福利国家的典范。在瑞典，魏克塞尔在20世纪初就提出了收入均等化的理论和政策主张，20世纪50年代以后，社会福利计划得到全面实施，建立起了包括失业保险、基本养老金、病休险、儿童津贴等在内的社会保障制度，并在教育、医疗、托儿、老年住宅等方面提供各种免税或低收费社会服务。[2]

但到20世纪70年以后，由于资本主义经历了两次严重的经济危机，出现了经济滞胀，各国政府财政日见困难，加上福利制度本身也出现了一些问题，如效率问题、低就业率（懒汉拿着政府补贴不愿就业）、低劳动参与率（工人旷工）、移民问题（大量移民涌入高福利国家，这些国家不堪重负）等，福利主义思潮日渐被新自由主义和福利多元主义取代。面对沉重的财政负担，政府开始寻找削减社会福利的办法，减少政府对经济的干预。削减社会福利也并不是政府放任不管，而是逐步由个人承担如由保险公司为个人提供养老保险、医疗保险服务，同时由社会组织提供一部分社会福利。即逐步实现社会福利的私有化、社会化、多元化，并由消极的福利制度向积极的社会制度转变，把福利开支更多的用于社会投资。英国20世纪90年代开始改革，要求重新划定国家、社会、个人的权利和义务。布莱尔政府以教育、培训、科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”或“社会投资型国家”。[3]北欧福利国家的典范瑞典，于20世纪80年代开始改革，1990年，社民党政府进行了瑞典史上最大规模的税制改革，在削减社会福利的同时，给收入较高的阶层减税达50%。[4]以刺激投资积极性，促进经济发展。

可以看出，目前，西方社会福利制度的变化趋势，一是福利供给向私有化、社会化、多元化转变，由政府包揽转向由市场、社会提供多元福利；二是由原来的注重保障与补贴向教育和人力资源投资转变，转向“积极的”的社会福利政策。这样，一方面减轻政府财政负担，另一方面激发社会投资热情，提高居民就业能力，使整个社会生产更有效率。

二、社会福利制度发展的影响因素

从资本主义福利制度发展历史可以看出，其发展受到社会经济发展水平、文化传统、路径依赖的影响。

（一）受到经济发展水平影响，表现为不同经济发展阶段有不同的侧重点

英国和瑞典建立全方位的社会保障制度，堪称“福利国家”典范。有一个很重要的原因，就是其人口较少，资源丰富，经济发展水平相对较高，国家有足够的实力建立全方位的福利体系。其次是因为资本主义发展到一定程度，积累的矛盾也相对较为突出，需要政府对劳资矛盾做出调整。尤其是20世纪30年发生的经济危机，使政府认识到市场失灵的危险，需要政府干预经济。过去由“看不见的手”引领经济学领域和政府行为，大危机后凯恩斯的政府干预主义开始引领欧美的经济学领域，强调政府对经济的调控作用。当福利国家面临各种问题，政府不堪重负时，新自由主义、福利多元主义为政府开出了药方，一些欧洲福利国家就选择了社会福利的私有化、社会化改革。同样，美国的社会福利制度也是基于不同经济背景的选择。过去一直信奉个人自由和个人奋斗的美国，面对20世纪30年代大危机，政府为了保障国民基本生活，缓和社会矛盾，1935年颁布了《社会保障法》，建立了包括养老金制度、失业保险制度、社会救济制度在内的社会福利体系，规定由雇主和雇员分别缴纳社会保险费。经过60余年的发展和完善，到如今，美国的社会福利已经形成全面、系统、多样化制度体系，保障项目达到300多个，政府在社会保障中的作用也在不断加强。[5]

（二）社会福利制度是基于不同文化背景的不同选择

社会福利制度在兼顾公平与效率原则方面，与一个国家的传统文化有密切联系。以欧洲与美国为例，欧洲是福利国家的典范，如英国及北欧国家。这些国家，人口较少，资源丰富，经济发展水平在全世界遥遥领先，政府考虑的是让每个公民都过上有保障的生活。美国是一个多民族的新兴国家，在其发展初期，各地的淘金者带着发财梦来到这里，崇尚的就是自由主义和个人奋斗。20世纪80年代福利国家大规模改革之前，美国社会转移支付率仅占平均税率的30.7%，而西德为55%，瑞典和英国甚至达到78%以上。如果从国家社会转移支付占国民生产总值的比例来看这些差别，20世纪末期，在盎格鲁撒克逊国家是34%，在欧洲大陆福利国家占到44%，瑞典和丹麦甚至占到了53%。多数欧洲国家将税收的50%以上用于社会转移支付，有些国家甚至高达70%—80%，但是美国用于社会转移支付的经费只相当于税收的30%左右。[6]

（三）社会福利制度的发展存在着路径依赖，改革步履艰难

社会福利制度起源于社会公平的需要，但效率同样是社会福利制度要解决的问题。缺乏效率的社会福利制度会阻碍社会经济的发展。公平是指每个社会成员都能有基本的生存条件、医疗条件、住房条件，有最基本的生存尊严。效率是指社会为其成员提供这些条件时，能促进社会经济更好更快地发展，而不是影响社会前进的步伐。社会福利制度的作用在于保障每个公民的基本需要，不是劫富济贫，也不是收入再分配。[3]显然，北欧福利国家的社会福利制度，已超过了必要的限度。由于几次经济危机的袭击，西方国家经济开始出现滞胀，社会福利也开始成为政府的沉重负担，同时，经济学界也开始质疑社会福利制度对经济效率的影响。福利国家开始改革，并取得了一定成效。从1995年到2003年，瑞典、丹麦、挪威和芬兰的社会支出占GDP的百分 比 分 别 从34.6%、32.2%、27.3%、31.7%降到 了33.5%、31.1%、25.6%、27.0%。 而 失 业率也分别从7.7%、7.0%、4.9%、15.5%降到了4.9%、5.5%、4.5%、9.1%。[7]

同时，欧洲一体化的深入发展也给民族福利国家的继续发展亮出了红灯。20世纪90年代以后的欧洲联盟开始对各成员国的社会政策进行越来越具体的指导。进入20世纪，欧洲联盟开始建立超国家的社会政策决策机制和社会行动计划。[6]

经济状况的变化和欧洲一体化的外在压力，使得福利国家的改革势在必行。然而，制度路径依赖使得一个国家想要变革某种模式受到社会广泛质疑从而面临挑战。当社会福利成为政府的沉重负担，政府再想甩包袱却不那么容易，受到来自民众的抵制和工会的强大阻力。虽然通过改革福利国家基本上控制住了公共开支不断增长的势头，但真正要削减社会福利需要一个漫长的过程。到2004年，欧洲25国平均社会福利支出占GDP比重仍高达27%左右。最高的瑞典社会福利支出占GDP比重高达32.9%。[7]2008年世界金融危机后，“欧猪四国”糟糕的经济状况、希腊债务危机使得经济走到崩溃的边缘，其实都与这些国家的体制缺乏效率而难以改变有关。

三、我国社会福利制度的制度基础与路径依赖

中国传统文化以儒家文化为中心，其中“养儿防老”“治家安邦”“百善孝为先”为其要义，中国传统文化之所以如此称道“孝道”，把“孝”提到如此高度，就是因为“孝”在中国家庭生活乃至社会生活中具有非常重要的地位。中国是一个以家庭、家族为基本单位的社会，几千年的封建社会，以家庭为单位，由子女或族人赡养老人，一个人的生活保障靠家庭或家族来提供。“孝”关系到家庭甚至社会的稳定。新中国成立后，城市职工由单位建立了包括生老病死在内的保障制度，单位内部自成体系、应有尽有，从幼儿园到学校、医院和养老院，无所不包。但城市没有就业的居民和农村居民，延续了过去的体制，仍然是由家庭来负责。直到现在，没有正式职业的人，其生活保障大部分靠自己和家庭。农村六十岁以上的居民每月能领取几十块钱养老金，医疗费用在住院时可以报销一部分，其它大部分由自己负担。城市下岗和失业职工，政府提供每月几百元低保金，远远不够基本生活开支。近些年，社会保障（包括养老保险和医疗保险）向农村地区及自由职业者普及，力图覆盖全国所有人口，取得了一定成效。但目前，由于经济发展水平不高，仍存在着各部门各自为政现象，各地方之间及城乡之间没有统筹规划和很好的衔接，总的来说，社会保障处于低水平、覆盖面窄、不平衡的状态。

从20世纪80年代开始，随着改革开放的深入，下岗失业人员增加，大学毕业生找不到工作的现象也比比皆是，这些人生活没有保障；同时，乡镇企业和外资企业异军突起，农民纷纷加入打工行列，人口流动性加大，家庭结构变化，家庭规模小型化，城市和农村都出现了留守家庭、空巢家庭，留守的老人、妇女、儿童，不仅经济上拮据，生活上的照料、精神上的安慰也十分缺乏。实施几十年的计划生育政策后，生育率下降，老龄化到来，扶养比日见提高，养老资金问题、养老机构问题成为严重的社会问题。尤其是四二一家庭结构的出现，家庭养老已经无法维持，家庭养老功能的退化，导致了家庭的不稳定和社会问题的产生。环境污染、食品安全问题，使得疾病越来越多，医院人满为患，如何保障足够的医疗机构和医疗经费，也成为了一个严重的社会问题。

以上种种情况表明，个人生活保障如果说在改革开放以前还能由家庭勉强解决的话，现在则实实在在地摆到了政府面前，政府不采取措施解决，就会危及社会经济发展，就会影响社会和谐稳定。因此，实现从家庭保障向社会保障转变，建立全覆盖的社会保障制度迫在眉睫。

四、我国社会福利制度发展方向与模式选择

（一）福利水平应与经济发展水平和社会财富积累程度相适应

普遍的社会福利，能够促进人们生活水平的提高和健康水平的提高，也能促进社会生产的发展。社会福利不仅是保证生活的需要，也是保证再生产正常进行的需要。然而，社会福利的发展也要与经济发展水平相适应，才能更好地促进社会经济发展。从经济学的角度来看，只有先把蛋糕做大，才能让大家有蛋糕可分。如果一个国家很贫穷，政府想提供社会福利，也无能为力。经济不够发达的情况下，太多的社会福利会影响投资者和生产者的积极性，使社会前进缺乏动力。

经济发展水平较高而贫富差距悬殊，基尼系数达到0.4甚至0.5，大多数居民感觉社会不公，甚至有一种被剥夺感，社会福利远远不能满足基本生活需要，养老难、就医难、就业难、住房难，这也不是我们所需要的社会福利制度。只有与较高经济发展水平相适应的居民社会保障水平，才能体现社会主义制度的优越性。这就涉及到社会福利的另一个问题，如何把社会福利建立在公平与效率兼顾的基础上。我们要夯实经济基础的同时，从扶弱济贫到广泛增进社会福利，社会福利从不平衡、低保障向城乡平衡、体制平衡、广覆盖、高保障水平发展。

（二）建立效率与公平兼顾的社会福利制度

在社会福利制度建设上，福利国家为我们提供了前车之鉴，公平是基础，效率也不容忽视。社会福利制度首先是保证全体公民的基本生存条件，但在经济发展水平较低的情况下，社会福利只能保证居民的最基本生活，在社会经济相对发达的经济体，如北欧国家，建立了完善的社会福利体系，甚至不用劳动都可以很好地生活。但这种制度到了一定时候，负作用显现，如，一些人不愿意就业，依赖社会福利生活；政府因社会福利负担，增加税收，使企业税收过重，影响投资积极性；高收入者的财富过多地被社会分享，不愿意继续积累财富；劳动者的劳动与收入不能很好的匹配，劳动积极性不高，旷工率日见提高，甚至出现了大批靠救济金过活的懒汉；[8]工会力量强大，在劳资谈判中占居优势，企业出口产品因价格过高而在出口中丧失竞争力，导致资本外流。这是为了追求公平而丧失效率的典型。美国则相反，美国虽然是一个高度发达的国家，但美国崇尚个人奋斗，对社会福利不够重视。一段时期内，美国贫民窟和大量流浪者的存在，成为了社会不稳定因素。所以，把握好社会福利的度，制定适应社会经济发展水平的覆盖全社会的社会保障制度，才能保障社会经济稳步发展。我国改革开放初期，为了把蛋糕做大，坚持效率优先原则，让一部分人先富起来，这无疑是正确的，但经过三十多年后，我们发现，先富起来的人，并没有如我们所期待的那样，带动其他人共富，而是形成了严重的社会贫富悬殊。在这种情况下，一方面要改革分配制度，另一方面要尽快完善社会福利制度，让收入水平较低的社会群体，生活有尊严，有保障。这样方可缓和社会矛盾，促进经济、社会健康、稳定、持续发展。

社会福利制度必须在公平与效率之间寻找平衡点，既能保证广大居民的基本生活无忧，又能充分调动广大劳动者的劳动积极性和投资者的投资积极性，同时保证生产效率。社会福利制度的公平体现在贫弱者能公平地享受社会提供的最基本生活保障，有尊严地生活。同时，社会福利制度的公平也表现在为其成员提供其本的保障，而不是劫富贫济。一个社会如果过多地为懒汉提供福利，就得向劳动者和投资者征更多的税，就会抑制他们生产和投资的积极性，这个社会就会变成一个没有动力的社会，就会丧失效率。所以，也不能因为社会福利征税过高，以至于影响投资者和生产者的积极性。

（三）从消极福利制度向积极福利制度转变：经济全球化视角下的社会福利制度变革

从经济学的角度看，社会福利本身就有一个效率问题，那就是如何用较少的投入，达到更好更高的目标。从政府扶贫扶弱，负责生老病死，到让贫弱者强大起来，逐渐减少对福利的依赖，是一种最有效的投入方式。目前，从注重社会福利到注重社会投资，成为社会福利制度发展的国际趋势。应对全球化和生产要素全球流动趋势，我国必须实行积极的社会福利制度。在过去几十年里，国际资本、人才流动速度加快，我国正逢改革开放，接受外国直接投资迅速增加，获得了大量的工作岗位。中国官方估算，全部外商投资企业吸纳的直接就业人数超过4500万。中国流向发达国家的人才也日益增多。但2008年金融危机后，情况有所改变。很多国家开始改变开放政策，采取贸易和投资保护主义政策。中国由于土地、劳动力等价格上涨，一定程度上失去了原有廉价优势，对外资吸引力也下降了。2017年2月16日，中国商务部公布的数据显示，2017年1月份，中国实际使用外资额为120亿美元，同比下降14.73%。[9]出现了“外资撤离潮”，外资减少必将影响到中国居民的就业。不仅如此，一些国家采取了针对性的措施，比如美国，特朗普上台后，强调“美国优先”的理念，采取了一系列保护主义措施，以期“恢复法律秩序、带回工作岗位”，宣布退出TPP，下达全面禁令，不准难民进入美国，也限制七个穆斯林国家的人民入境。同时，对中国留学生的签证也更加严格。在新的国际形势下，我国的资本流动、人才流动都受到一定影响，国内就业竞争压力加大。

面对市场竞争的风险与全球竞争的加剧，实行积极的社会福利政策，增加教育投资、医疗投资，让贫弱者从身体上、精神上更强大，才能让广大群众更好地生活，更好地参与市场竞争。

首先，面对全球化、信息化时代的到来，提高国民的就业能力方面，必须要提高学校教育和职业教育水平。我国目前实行了九年义务教育制，但很多农村的孩子其实没有真正接受九年义务教育，有的是因为父母不在身边，很早就辍学了，打工去了；有的是因为农村名义上是义务教育，不交学费，但据笔者了解，有些地方变相收费，收的杂费比学费贵多了，农民负担不起；一些父母看到大学毕业生找工作都很难，认为读书无用，耽误时间，不如早些让孩子去打工赚钱。所以，提高国民对教育的认识，强制九年甚至更长时间的义务教育，加强教育的针对性和对社会的适应性，显得尤其重要。在职业教育方面，要加强师资力量，改进课程结构和教学方式，面向社会办学，校企联合办学，提供社会需要的人才。国民就业能力提升了，一方面能创造更多社会财富，另一方面社会福利的支出也可以随之减少。

其次，在健康投入方面，不仅要为居民提供安全的食品药品，而且要在健康教育方面，加大投入。健康问题以防为主，防治结合，才更有效。从小学开始，学校就要开始健康和安全教育，这样，可以减少疾病和安全事故发生，减少医疗开支。健康不仅要身体健康，更要心理健康。现代社会，竞争日益激烈，心理健康问题困扰了很多人，所以，在健康教育方面，要重视心理教育，一方面要教育学生树立正确的人生观、价值观，正确处理自己与他人、自己与社会的关系；同时，也要加强抗挫折能力的教育，提高学生适应复杂、恶劣环境的能力。健全的心智和健康的身体，可以让人们更乐观更积极地生活和工作，让社会福利机构减少承担病弱人群的负担。

（四）制度模式：政府主导，多元参与

基于福利国家出现的低效率及财政困难等问题，理论界开始对福利国家进行反思，出现了新自由主义、合作主义、福利多元主义等思潮。福利多元主义是在20世纪70年代经济危机后出现的一种福利思想。由于福利国家带来的诸多问题，有学者主张福利多元化，从政府包揽到由政府、市场、社区、志愿组织、家庭多方提供。但笔者认为，福利多元主义的主张不能解决中国目前的问题，中国的福利体系建设，必须由政府主导。社会福利制度的目标是追求社会公平，保障人民的基本生活需求。市场竞争甚至国际竞争日益激烈，竞争是无情的，总会产生破产和失业；而残疾人、老年人、未成年人等，一开始就无力参与市场的竞争；还有妇女由于各种原因容易遭受不公正待遇。社会保障制度必须对这些人群编织一张最低生活标准线上的安全网。[2]作为社会主义国家，有责任和义务保障公民的基本权利。而目前看来，家庭、社会组织、市场组织都无法作为主导者，只能作为参与者。

从家庭来说，我国目前正处在一个家庭结构小型化、人口老龄化时期，虽然中国传统家庭肩负了养老、扶弱的主要功能，但在改革开放三十多年后，中国的城镇化与人口流动，传统的家庭结构发生了很大变化，空巢老人尤其是农村空巢老人快速增加，年轻人在城市的工作和生活压力很大，在经济上、精力上无法满足家庭养老的需要。更重要的是，20世纪70年代开始的计划生育，造就了千千万万的独生子女家庭，他们处于四二一家庭结构中，目前，又开放了二胎政策，一对夫妇将面对四个老人，二个甚至更多小孩，家庭负担实在太重。所以，无论城市还是农村，家庭作为生活保障的单位，都已经不能实现其保障功能。

非政府组织也存在不稳定性、不平衡性、效率低下的问题。众所周知，美国是一个社会组织足够发达的国家，其社会组织在社会福利提供方面，作用巨大，但它的资金来源，并不如我们想象的那样，主要来源于社会捐助，而是来源于政府财政支持。财政资金通过社会组织变成社会福利，同样存在效率问题。不少学者认为，其社会组织筹集的资金，也会受到各种因素的影响，存在着效率不高或不公平问题。一是不稳定性，在经济不景气时期，个人捐款会减少，不利于社会福利的稳定及时供给；二是个人偏好，个人捐助根据个人意愿提供给不同的社会组织，有的社会组织接受大量的社会捐款，而一部分社会组织可能难以维持；三是社会组织本身可能存在效率和偏向问题。[10]从我国的社会组织来看，大部分社会组织是基于我国政府职能部门转型而来的社会组织，都具有“二政府”性质，其运作方式与组织模式都与政府相似，效率并不比政府职能部门高，所以，由他们来承担福利提供，至少在目前看来没有太多意义。而民间草根社会组织，处于起步阶段，存在着规模小、组织程度低、自身发展不规范等问题，目前还难以胜任社会福利提供者的角色。

市场微观组织也不能作为福利提供的主体。过去几十年，市场经济快速发展，由于我国城乡之间、各地之间、各种所有制之间经济发展水平不平衡，导致了社会福利在各地区、各行业、各企业不平衡。正是由于这种情况的存在，我国的社会保障要进行城乡统筹、全国统筹。

因此，多元福利模式在我国可能使社会不能为其成员提供公平、有保障的福利。政府则不同，政府的税收具有稳定性，社会保障税就像一个蓄水池，在经济景气时，多征税，在经济不景气时，多支出。政府提供社会保障，会在一个制度框架内，均衡为有需要的所有社会成员提供较为均等的福利。因此，中央政府至少应制定一个提供社会福利的制度框架，并为其成员提供基本生活保障，然后由各地方政府、社区、企业、社会组织、个人、家庭作为多元参与主体，共同为社会成员提供保障。

然而，以政府为主导，并不意味着个人和社会组织就可以放弃责任。一国的社会福利制度不仅与经济发展水平相适应，还要与一国的社会环境和文化传统相适应。我国几千年来的文化传统，不会在短时期内改变，比如农村居家养老问题，是农村居民根深蒂固的观念，要让他们去养老院，就会认为是儿女不孝，短时期内，农村居民最多能实现从家庭养老到社区养老的变化，不可能实现养老院养老。这样，家庭和社区就要发挥主力军作用，而政府只能是在社区建设、资金提供上发挥作用。而且，改革开放几十年来，各地经济发展水平参差不齐，经济发达的地区和有条件的社区应为其居民提供更多更好的福利，让所有居民共享社会经济发展的成果。

五、尚待解决的具体问题

（一）城乡之间、体制之间不平衡问题

社会福利的覆盖范围与深度要随着经济社会发展水平的提高而不断拓展。但由于城乡之间、体制之间、企业之间的差异，使得我国社会保障水平差异巨大，城市与农村居民、国有与民营企业、效益好与效益差企业间不平衡。社会福利的供给与居民需求之间存在巨大缺口。就拿在城市工作的农村居民来说，他们离开了土地就失去了土地的保障，在城市工作，就要面对城市生活的风险，尤其是新生代农民工，他们也与城市职工一样，已经不会种地，在农村谋生已经相当困难。然而，他们的社会保障在投保与接转方面存在诸多问题，有很多人因为变换工作单位或工作地点，而使社会保障缴费中断。又如，医疗保险在城市居民与农村居民之间存在巨大差异，城市有单位的职工，就医有保障，每年还可由单位组织定期检查身体，防治结合，而农民工或城市无业者，则在就医方面没有保障，只有住院时，才能报销一部分费用。因此，建立健全农民工及无业城市居民的各项保障制度（包括失业、医疗、养老等保险）刻不容缓。

（二）社会保障项目统一管理问题

我国的社会救助工作，原来由民政部负责，城市收容站、福利院，农村孤寡老人救助，是比较典型的形式。但这些福利形式和机构出现了不少问题，曾经轰动一时的“孙志刚事件”，把城市收容站与遣送工作推上了舆论的风口浪尖。之后改收容站为救助站。然而，体制没有改变，观念没有改变，救助站也只能是换汤不换药。2016年底，湖南经济电视台《钟山说事》栏目报道救助站流浪者受辱事件，报出救助工作不堪的一面。从流浪者宁愿流落街头也不愿意接受救助来看，我国有些救助站的思维仍停留在“收容”“遣送”水平上。这些机构的工作人员，并没有认识到每个人都有基本生存的权利，把残弱群体看作是社会异类，从内心里歧视他们，看不起他们。把对他们的救助当作一种施舍，认为自己高高在上，被救助者可以任意践踏。有流浪者反映，他们“在救助站天天吃面条，反正也吃不饱，干脆出来还好些。”过去他们害怕被收容被遣送，现在他们害怕进救助站。还有，像城乡低保对象的补助，被有钱人占用；医保资金被暗箱操作，由部分人占用，等等。所以，对于需要政府帮助的人，并不仅仅是政府建立了相应制度，问题就解决了。体制机制运行不畅，政策就没法落实。所以，一是健全制度，把所有社会福利工作归口管理，把救助工作纳入社会保障体系，将其法制化、程序化。要把对流浪者的救助纳入统一的社会保障范围，救助资金定时定点领取。流浪人员一样有生存的权利，有生活的尊严，对他们的保障同样是一个政府义不容辞的责任。二是要建立监督制度和责任追究制度，这样，可以避免一些素质低下的机构和人员对福利发放对象和被救助者不作为或乱作为。

（三）下岗失业及待业人员保障水平过低的问题

我国社会福利制度中的不公平性，有一种现象是被长期忽视的，或者说长期没有得到解决的。自20世纪80年代城市经济体制改革以来，就出现了一个不容忽视的社会群体——下岗失业人员。一些事业单位或企业单位因为转制或效益不好，把大量员工抛向社会。一些工人由于年龄偏大或文化程度偏低，在社会上难以立足。20世纪90年代，偶尔听闻下岗工人或找不到工作的大学生自杀的事情。如果说，年轻的员工下岗后还可以到沿海地区找到工作，那么，年龄大一些的人，生存状态十分艰难。因为我国很多单位在招工时，都有年龄上限，超过年龄就不要。国有企业和集体企业的职工，原来都有一份体面的工作，失业后成了游击队，这里找点零活，那里打点短工。他们拿着几百元的低保或下岗工资，生活根本没有保障。生活的艰难，心里的失落，他们成了剥夺感最强烈的一群人。一些人从三四十岁下岗，到六十岁退休，苦熬几十年。有些大学生，求学十几年，耗费了父母半生的心血，毕业以后却找不到工作，或一个月能领到一两千块钱工资，生活十分拮据。所以，适当增加这一群体的保障程度，让其能满足基本生活需要，同时，培养职工就业能力、为其广开就业门路显得异常重要。这是一种更重要更合理的保障措施。

福利制度是二次分配，它建立在初次分配的基础上。如果初次分配不公平，差距悬殊，想通过福利制度来解决公平问题，只能是杯水车薪。目前，我国的农民工进城就业、下岗职工再就业，干着脏累差的工作，拿着低工资，大学毕业生拿着一两千元工资，自己都养不活，这种状况使社会流动性加大，社会不满情绪日益积累。个人投资的价值丧失，“读书无用”，人们表现得急功近利，对社会的长远发展埋下了隐患。所以，在最低工资方面，要逐步提高，让劳动者有尊严地生活，这是激励劳动者就业的关键，也是维持良好社会秩序的前提。同时，政府要加强对教育等方面的投资，鼓励就业，为失业、待业人员提供更多就业渠道，形成正面激励，可以减少社会消极福利方面的支出，形成良性循环。更多的就业，更高的工资，也可以减少失业救济金的发放，从而可以减少社会保障税的征收，激发投资者的积极性。

（四）社会保障资金的稳定来源与保值增值问题

完善的社会福利制度首先离不开资金的供给。较高的经济发展水平，充裕的社会保障基金，是完善社会福利制度的前提。我国目前虽然面临着制度不统一、机构偏少等问题，但资金仍然是首要问题。近几年，延迟退休的政策引起社会广泛热议，职工纷纷表示不满，都是社会保障资金缺口惹的祸。由现收现付制向基金制过渡，工人增加养老金以实现体制之间平衡，增加农村医保和养老保险以实现城乡之间平衡，都需要大量的资金，政府财政面临严峻的挑战。所以，一方面要从更多渠道筹集社会保障资金，另一方面要实现社保资金的保值增值。筹集资金除了适当提高个人和单位的缴费比例外，还可以在某些税种中提出一部分资金，作为社保资金。在社保资金的保值增值方面，可以为社保资金提供一些收益较为稳定的投资渠道。

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责任编辑：谭桔华

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1004-3160（2017）04-0080-08

2017-03-26

詹花秀，女，湖南桃江人，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究员，主要研究方向：经济学。