十八大以来从严治党理论与实践创新对推进依法治国进程的重大贡献

周易茗

（1.中南大学，湖南 长沙 410000；2.中共湖南省委直属机关党校，湖南 长沙 410000）

治国必先治党，治党务必从严。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持从严治党、依规治党，取得了新时期党的建设伟大工程的历史性重大成就。作为执政党，从严治党理论与实践的创新为依法治国提供了范本，加速推进了社会主义法制建设进程，加速推进了国家治理体系和治理能力现代化进程。在党的十九大报告中，习近平总书记提出了新时代党的建设总要求，对建设社会主义法治做了全面部署。认真总结十八大以来从严治党和依法治国实践，深入推进党的建设伟大工程，是贯彻落实党的十九大精神的题中之义。

一、揭露“党大还是法大”伪命题，用宪法回答了谁是社会主义法治建设领导核心重大问题

一段时期，“党大还是法大”甚嚣尘上，一些“网上公知”“舆论大v”，盯着“党大还是法大”不放，说什么“党、法不能两立”，声称有党在他们就对法治绝望；有的甚至扬言要把党“关进法的笼子”。其根本目的是试图把党和法治对立起来，从“法治”上打开缺口，达到搞乱人心、否定党的领导和社会主义制度的目的。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话，旗帜鲜明指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政，我们依据的是中华人民共和国宪法。”习近平总书记这一科学论断，蕴涵几层含义：中国共产党是领导核心；社会主义法治坚持党的领导，党的领导通过法治实现；法是党的主张和人民意愿的统一，党在宪法法律范围内活动；党的领导和依法治国高度统一；党依宪治国、依宪执政。习近平总书记从宪法这个根本来论述党和法的关系，宪法是国家的根本大法，是党执政治国的法理依据。探讨中国法治，必须从宪法谈起，如果对宪法视而不见大谈“党”和“法”，只能是别有用心。习近平总书记的论断，严正揭露“党大还是法大”这个彻头彻尾的伪命题和不可告人的政治陷阱，是理论上的正本清源，为人们在党和法这一最根本最重大原则问题上澄清迷雾，指明方向。[1]

二、推进党的建设伟大工程，实现党的能力和国家治理能力同步提升

推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在党。国家治理体系和治理能力现代化，实际表现为执政党的国家治理体系和治理能力的现代化。执政党推进国家治理体系和治理能力现代化，务必构建系统完备、科学规范、运行有效的党的建设的制度体系，既解决好党的自身建设问题，又处理好党同国家政权、国家法律和社会的关系问题。十八大以来党的建设，不仅仅着眼从思想、组织、作风、反腐倡廉和制度上把党建设成领导人民进行现代化建设的先锋队的党，更重要的是从党的内部机制上，按照执政党的特点，在党的领导体制、领导方式和活动方式上进行创新，建设一个充分发挥执政功能的先进性的党。党中央把党的建设放到整个社会大背景下来考虑，放到“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局来考虑，紧密结合国家治理体系和治理能力来推进党的建设，在党政、党法、党群关系上提出了许多新思想、新观点、新论断、新要求。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用；坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；加强党对立法工作的领导，健全党领导依法治国的制度和工作机制；完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。

以习近平同志为核心的党中央抓党的建设，表现出强烈的担当意识和问题导向，直接冲着问题去，全面从严管党治党，解决党自身建设碰到的现实问题。以“抓铁有痕”“踏石留印”的力度抓党的作风建设，以“壮士断腕，刮骨疗毒”的决心抓反腐败斗争，强化反腐败体制机制创新和制度保障，改革党的纪律检查体制，落实党风廉政建设责任制，强化政治巡视，完善权力运行制约和监督体系，健全改进作风常态化制度。党的建设伟大工程极大地丰富了中国特色社会主义法治体系建设的理论与实践，极大地推动了社会主义法治国家建设进程。

三、以法治思维、法治方式管党治党，其实质就是以法治思维和法治方式治国理政

党的十八大报告明确将“治国理政的基本方式”定位于“法治”，要求领导干部“运用法治思维和法治方式深化改革”。法治突破国家、政府与社会层面，进入了执政党自身的治理领域，将法治国家推向了法治政党的新高度。

坚持思想建党与制度建党相结合，是中国共产党的优良传统。十八大以来，党中央进一步提出思想建党、制度治党。由“建”到“治”，突出全面从严治党坚持法治思维、法治方式。其重大意义主要表现在：第一，全体党组织和党员必须遵守纪律和规矩。习近平总书记指出，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩；党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束；国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行；党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是党的规矩。第二，党内法规建设为全面从严治党“立柱架梁”，为权力运行“编笼上锁”。2013年相继出台了被称为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》以及《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》，统筹进行、科学编制，突出重点、整体推进，逐步构建起内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。2014年中央政治局通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，明确了今后几年党的建设制度改革的路线图、时间表、任务书。在《党章》统领下，以准则、条例为骨干，规则、规定、办法、细则以及意见、决议、通知等党内规范性文件为补充的党内法规制度体系进一步健全，制度“笼子”不断扎实织密。[2]

随着党内法规制度数量急剧增加，党员干部的认知难度加大。中央着手梳理党内制度，进行科学分类，形成结构合理、简明易懂的制度体系，如规范党员行为类、规范干部选任类等。对定义宏观、表述笼统的条款进行补充和细化，以便于执行。制度的严密性和科学性方面，遵循执政党建设要求，既有实体性制度，又有程序性制度，既明确规定应该怎么办，又明确规定违反怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间；制度的操作性方面，本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合配套；制度的体系化方面，注重搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能；制度的实用性方面，坚持制度不在多而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。在宪法、法律和党内法规制度的共同作用下，各级党组织的工作、活动和广大党员的行为更加规范有序。全面带动了行政机关、司法机关、事业单位、群团组织以及社会机构的法治思维意识和法治行为方式的形成与强化。

四、对党员实行纪先于法严于法，为推动全民遵法守法树立了鲜明的约束性导向

党内法规与国家法律既存在联系，又有显著区别。党内法规和国家法律都是党的主张和人民意志的统一，都是治国理政的规则依据。十八大以来，党中央以“零容忍”态度狠抓党员干部作风建设，坚决惩治腐败，对党员干部实行先于、严于普通公民国法约束的纪律约束。制定了新的《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，修订了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》，制定了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等重要的基础性党内法规，实施了巡视巡查全覆盖、纪检机构派驻全覆盖措施，织密党员干部监督“天网”，擦亮党员干部监督“天眼”[3]。

纪先于法、纪严于法，具有以下内涵：第一，坚持党纪面前人人平等，没有“丹书铁券”“铁帽子王”，任何人触犯党纪，无论贡献多大、能力多强，都功不抵过；无论资历多老、职位多高，都依纪惩处，言出纪随。第二，党员凡违反国家法律，必先受到党纪处理。《纪律处分条例》总则第四章“对违法犯罪党员的纪律处分”规定，党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分；发现党员有刑法规定的行为，虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分；发现党员有其他违法行为，影响党的形象，损害党、国家和人民利益的，应当视情节轻重给予党纪处分；党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。从执纪惩处实践看，过去党员受到刑法处罚，往往是先判刑再开除党籍和公职，按照新的规定，先开除党籍和公职后再移交司法。第三，处罚手段更严厉，后果更严重。第四，监督执纪手段更丰富、更有效。《问责条例》规定了通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分四种问责形式，受到问责都要承担相应后果，拉长了责任链条，实现了党员纪律约束的无缝衔接和全方位覆盖。

五、坚持以德治党和依规治党相统一，推动了以德治国与依法治国相结合

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把“坚持依法治国和以德治国相结合”作为全面推进依法治国的五大原则之一。《决定》指出，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。在国家、社会和公民层面大力推进依法治国与以德治国相结合的同时，党中央部署在全党开展了持续深入的党内思想政治教育。三次大规模的学习教育和实践活动，主题鲜明，层层深入，坚持了问题导向，切合了党员干部思想实际，回应了人民群众的重大关切。从严治党依靠教育和制度两手，一柔一刚，同向发力、同时发力，最大限度发挥教育和制度的优势，既发挥道德感召力，又强化纪律约束力，[5]实现以德治党与依规治党相统一。

全党范围的思想政治教育，产生的作用越来越清晰，发生的意义越来越深远。在党本身层面，广大党员政治意识、党的意识、党员意识，以及理想信念和宗旨意识普遍显著增强，党的自我净化、自我革新、自我完善、自我提高能力显著提高，党的先进性和纯洁性显著提升。人民群众看得见、摸得着，党心民心得到极大提振。在国家治理层面，这种洗涤灵魂的党内教育，对推进依法治国、以德治国发生的作用也是十分显著的。其一，党员推崇党章，带动全民推崇宪法。党章是最高党内法规，宪法是国家根本大法，执政党的组织和党员党章意识的唤醒，直接带动了全民宪法意识的唤醒。[6]其二，党员遵守党内法规，直接带动了全民遵守国家法律。大量的案例告诫人们，党纪国法是底线、红线，逾越它就要付出代价。其三，党员用习近平总书记系列讲话精神武装头脑，带动了全民政治热情的极大提高。从来没有像当今这样，人民群众自发地、主动地关注政治、关注时事、关注中央重大会议决策、关注中央领导同志的活动。其四，党员和党员领导干部遵守廉洁自律“八条规范”，带动了全民自觉践行社会主义核心价值观。新制定的《廉洁自律准则》，针对全体党员，围绕如何正确对待和处理“公与私”“廉与腐”“俭与奢”“苦与乐”的关系，提出“四个坚持”；针对党员领导干部，围绕“廉洁”二字，从公仆本色、权力行使、品行操守、良好家风等四个方面，提出“四个自觉”，被认为是社会主义核心价值观的党内“升级版”。党风政风的明显好转，带动了民风和社会风气的显著变化。[6]

六、高效的党内法治实施体系，推动了法治中国建设驶入“快车道”

十八大以来党和国家法治建设理论与实践创新的一大亮点，是“良法善治”，开辟了治国理政和依法治国的理想境界。“良法”就是党领导人民管理国家、治理社会的一整套系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型的制度体系，包括国家法律和党内法规体系；“善治”就是运用国家法律管理国家、治理社会各方面事务，运用党内法规管党治党，其表现的能力、经历的过程和实现的结果。

党内法规建设坚持党章为本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规的修订完善工作，并注重党内法规与国家法律的协调统一、良性互动。国家法律法规的制定完善也在快速同步推进：制定民法总则，为民法典编纂翻开关键的“第一页”；修订《大气污染防治法》《预算法》等一批关系国计民生的法律法规，让经济社会运行更加有序；废止劳动教养法律规定，更好保障公民自由权利。截至2017年6月底，十二届全国人民代表大会及其常委会新制定法律20部，通过修改法律的决定39件、涉及修改法律100件。国务院共提请全国人大常委会审议法律议案43件，制定修订行政法规43部。立法工作更加注重科学立法、民主立法，法律法规更加符合社会发展和人民意愿，回应时代命题，引领国家发展。

相对于“良法”，法的生命力、法的权威更直接体现于“善治”。运用党的政治优势和组织优势，党中央实施了一系列保障党内法规落实落地的重大举措。明确了党内法规落实的主体责任，包括党委（党组）书记的第一责任、领导班子的集体责任、班子成员的重要责任，将责任细化分解、明确到人。强化党内问责，把党内法规落实情况纳入述职述廉和年度考核范畴，建立定量考核与定性考核、定期考核与离任考核相结合的考核机制，采取全面检查与重点督查相衔接、日常检查和专项督查相补充等形式，推动党内法规落到实处。建立健全巡视制度、组织生活制度、党内谈话制度、干部考察考核制度，以及领导干部述责述廉制度、领导干部个人有关事项报告制度、领导干部插手干预重大事项记录制度等。配齐配强党务工作队伍，建立一支热爱党的建设事业、熟悉党的建设规律、掌握党纪国法条文的优秀党务工作者队伍。加大党内法规公开力度，不断增强党务公开的实效性，提高党务工作规范化水平，发挥社会监督和舆论监督的作用。健全党内民主制度，发展党内民主，实现“党内监督没有禁区、没有例外”，形成民主、清朗的政治生态，以党内民主带动人民民主，以党内监督带动社会监督。

高效的党内法治实施体系的建立，以最快的速度影响到司法、执法、行政领域。设立国家宪法日和宪法宣誓制度，有效维护宪法法律权威；建立规范性文件备案审查制度，保障法律体系内部和谐一致，维护国家法制统一；“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制改革全面铺开，以审判为中心的刑事诉讼制度改革加快推进，减轻群众诉累的便民利民改革不断深化，“立案难、诉讼难、执行难”顽疾逐步破解；筑牢防范冤假错案的防线，依法纠正重大冤假错案；部署在北京、山西、浙江试点国家监察体制改革，党统一领导下的国家反腐败工作机构呼之欲出，将实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；各级政府全面实行清单管理制度，推进政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，厘清权力的边界；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，为各级官员套上“紧箍咒”，防止不作为，惩治乱作为；简化优化公共服务流程，方便基层群众办事创业，“奇葩证明”“循环证明”逐渐成为历史；推进政务公开，简化审批流程，推出了一批又一批限权松绑措施。法律的有效实施，让公民权利落到实处，让法治精神深入人心。

比较党和国家法治实施体系时，人们发现一个有趣现象：在党内，制度规定、要求显著增多，对党员的约束越来越紧、越来越实、越来越严。在党外，公民面临执法环境越来越好宽松，法无禁止即可为，法无授权不可为，法定职责必须为，人民群众享受到越来越好的法治生态。这一“紧”一“松”，折射出从严治党、依规治党“四两拨千斤”的巨大效应。[7]

七、“八项规定”精神的坚决贯彻落实，实现了党风政风民风同步重大转变

十八大以来从严治党伟大实践，破题于2012年12月4日出台的中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”。[8]八项规定对调研、会议、简报、出访、警卫、报道、文稿发表、勤俭节约等提出具体要求，既是新一届中央领导集体遵守的规矩，更是全党整饬作风的切入口和动员令。以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家生死存亡的高度，作出打铁还需自身硬的庄严承诺，以猛药去疴、重典治乱的决心勇气，打虎拍蝇，正风肃纪，形成了反腐败斗争压倒性态势，党心民心为之一振，党风政风为之一新。

“八项规定”具有全局性、历史性、系统性、战略性的重要作用，是管党治党从宽松软走向严实硬的重要标志，是思想建党制度治党的重大成果，其精神内核是习近平总书记全面从严治党思想的重要组成部分。“八项规定”是中央政治局的自治章程，说明全面从严治党在核心示范、核心引领和核心激励之下，向全党拓展、向基层延伸，形成了遵规守矩全覆盖、正风肃纪无死角的政治新生态。“八项规定”不仅在党内得到了自上而下强有力的贯彻执行，也得到了人民群众的衷心拥护、大力支持和广泛参与，使作风建设从中共党内到党外、从公共领域到私人生活、从治标到治本、从政治到文化，形成了燎原之势，公众能够明显感受到党风政风、民风社风的重大变化。

[1]王比学.中央政法工作会议精神解读：以法治思维改善党对政法工作领导[N].人民日报，2014-01-16（01）.

[2]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：45.

[3]）肖立辉.党内法规制度体系的结构[N].学习时报，2014-12-08（01）.

[4]姚恒.从严治党需将思想建党与制度建党结合[J].学习月刊，2015（7）：15.

[5]王希鹏.坚持依规治党与以德治党相结合[N].中国纪检监察报，2015-08-11（06）.

[6]本报评论员.坚持依规治党与以德治党相结合——三论把党纪党规的笼子扎的更紧[N].人民日报，2015-10-24（03）.

[7]刘守旗.全面从严治党与良好政治生态建设[J].南通大学学报，2016（04）：51-56.

[8]李勇军，黄丽坤.政策过程中的群众路线研究[J].湖南大学学报：社会科学版，2016（5）：119.