完善行政复议制度的若干思考——基于《行政复议法》修改的视角

王 薇

（1.武汉大学，湖北 武汉 430072；2.武汉市中级人民法院，湖北 武汉 430024）

完善行政复议制度的若干思考
——基于《行政复议法》修改的视角

王 薇1，2

（1.武汉大学，湖北 武汉 430072；2.武汉市中级人民法院，湖北 武汉 430024）

《行政复议法》的修改应凸显行政复议制度的特点。行政复议制度的特点主要有：从制度设计来看，行政复议制度处于辅助地位；从制度定位来看，行政复议制度具有行政性；从制度发展来看，行政复议制度具有趋同性。完善行政复议制度的相关建议包括：明确目标定位，以解决行政争议为第一要务；适应治理形势，突出行政复议制度的行政性；规范复议程序，确保行政复议制度的公正性。

行政复议；行政诉讼；行政复议法；修改建议

《行政复议法》的修改于2010年被列入国务院立法计划，2014年被列入全国人大常委会立法工作计划。尤其在修改后的《行政诉讼法》施行的背景下，如何完善我国的行政复议制度已然成为社会关注的焦点。作为一项专门立法，行政复议制度的特点是什么，表现在哪些方面，如何根据行政复议制度的特点进行相应的制度完善？这些问题亟待得到回应。令人遗憾的是，当前学术界和实务界均过多地关注行政救济制度的共性建设，忽视或弱化了行政复议制度的特点，使其功能难以有效发挥。故此，本文拟对之予以探讨，以期对《行政复议法》的修改有所裨益。

一、正视行政复议制度存在的问题

从现实层面讲，行政复议制度“并不仅仅是一个纯粹的法理问题，而更重要的是一个法律实际问题。”[1](p28)行政复议制度存在的问题并不是指该制度本身固有的问题，而是指其在实践中异化、畸形发展的恶果，具体表现在以下方面：

1.在受理案件数量上，行政复议制度处于“小复议”状态。

2.在案件审理结果上，行政复议制度呈现“高维持率”态势。

行政复议制度自诞生以来，居高不下的维持率与其形影相随。“1999年，全国23个省区市行政复议机关共审结26169件复议案件，其中维持的为14877件，占受案总数的51%，而撤销、变更及责令履行的总共才占28%。”[9](p534)如果说，这是《行政复议法》开局之年的数据，不足以说明问题，可以理解。可后续的统计数据依然让人失望。在2003—2008的6年中，全国行政机关行政复议的维持率平均为59.36%；[10](p100)在1999—2013的14年中，全国各级复议机关共受理行政复议案件101万件，维持决定的有53万件，撤销、变更、确认违法和责令履行决定的13万件。[5](p107)实际上，各级复议机关作出维持判决的比例超过了52%，个别年份甚至在60%以上。客观而言，维持率的居高不下，可能有行政机关依法行政水平不高的原因，但更多的应当是非正常因素所引起的。“长期以来，许多地方政府行政复议机构由于多种原因，不能严格依法办理行政复议案件，有案不受、有错不纠现象相当突出。”[11](p25)

我国《行政诉讼法》在修改时，也注意到行政复议制度存在“高维持率”问题。为了有效解决该问题，立法机关采纳了部分专家学者的建议，在修改后的《行政诉讼法》中做出了两项新规定：第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。第26条第3款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。[12](p10)但不少学者对上述规定尤其是共同被告的规定提出质疑，认为“共同被告制度对行政复议产生了较大的冲击和影响。”[13](p77)而且从修改后的《行政诉讼法》的施行情况来看，复议维持决定的数量并没有因为共同被告制度的设立而有所下降，行政复议“高维持率”的现状没有得到根本改善。[14](p118)“高维持率”直接导致复议制度公信力丧失，行政复议缺乏社会认同感。

3.在行政复议的运行效果上，行政复议制度沦为“二传手”。

一项制度的有效与正当，取决于制度的运行效果。作为重要的行政救济制度，行政复议本该发挥其便捷、廉价等优势，在解决行政争议中发挥作用。然而，实际情况并非如此。在行政相对人看来，行政复议制度只是徒劳地设置了一道多余的程序，没有解决任何实际问题，无法满足合理的预期。特别是在社会转型、矛盾增多的背景下，面对日益复杂化、尖锐化、群体化的行政纠纷，行政复议机关疲于应付，不能有效地解决纠纷，无法适应社会实践的需要。因此，越来越多的当事人钟情于信访与诉讼，行政复议遭受冷遇。即使在行政机关，行政复议工作也只是日常行政事务中可有可无的边缘工作。截至2014年2月21日，全国有30个省级政府公开了政府工作报告，“有14个省级地方政府工作报告中，通篇未提及行政复议”。[15]这种现象也反映出，行政复议制度运行失灵、制度空置、作用有限。“对行政复议制度实际效果的判断，主要有两个指标：一个是复议案件的受理数量；另一个是复议的纠错率。”[16](p18)虽然两者不能代表复议的全部，却基本反映了其整体概况。

二、省思行政复议制度的特点

行政复议制度的特点，是制度本身所附随的。这些制度特点需要辩证分析，有些应当加以改进，有些需要加以发扬。

1.从制度设计来看，行政复议制度处于辅助地位。

灰尘及各种杂质，黏附在电气设备的表面和载电体表面，同样容易引起设备性能下降及绝缘体绝缘性能下降。并且容易造成电气接触的不良，产生控制动作的不正常。因此需要保持电气设备表面的清洁，经常需要进行清除灰尘的吹扫，灰尘粉尘多的场所还必须采取有效的防尘措施。温度、湿度、灰尘对设备的影响

“任何一项法律制度的创设和生成都蕴涵着一定的根据，返回制度的历史原点，从源头上探究制度的本来面目，有助于发现制度背后的特性，并对当下具有重要的启示意义。”[17](p152)综观行政复议制度的历史发展，相对于行政诉讼，行政复议制度一直存在于行政诉讼制度的阴影之中，与之保持着亦步亦趋的基本态势。为了配合《行政诉讼法》的实施，1990年正式通过了《行政复议条例》。作为一个配套制度，其地位和受重视程度都很低。时隔十年之后，行政复议制度于1999年才正式升格为独立的法律制度。如今，《行政复议法》的修改再次滞后于《行政诉讼法》的修改。从这个意义上讲，行政复议制度“被当作行政诉讼制度上的一个并不起眼的附件”。[18](p23)

这种“附属品”的地位，引发了一些后遗症：一是行政复议工作自觉地以行政诉讼为参照，迷信司法权威、唯司法是从，最终导致行政复议工作盲从化现象。在一切向行政诉讼看齐的背景下，行政复议的发展完全依赖于人民法院的动向，如当人民法院开展规范化建设工作时，复议机关也跟着开展规范化建设工作。客观而言，人民法院的工作基础、人财物配备、专业素养等方面均超过行政复议机关，但如果过于迷信司法，势必会邯郸学步，进而桎梏复议制度的自身发展。因此，无论是专家学者，还是复议实务人员，都切忌简单地将行政诉讼的做法套用在行政复议领域，以之来医治行政复议的病症。最为典型的例证莫过于《行政复议法》第7条的规定。根据该规定，行政复议机关可以在案件审查过程中对具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。应当说，这是行政复议制度在受案范围方面区别于行政诉讼制度最大的一个特色。可就笔者了解，在某省级行政复议机构中近10年来从来没有进行过第7条规定的工作。这一条款实际上沦为了虚置条款，复议制度的特点丧失殆尽。二是行政复议工作缺乏总体布局，没有创新的发展思路，最终导致行政复议工作被边缘化。创新行政复议工作，依照其自身的规律和特点，更新旧的发展理念，是当前的迫切需要。面对发展变化的社会实践，行政复议工作应当以变革的思维，回应社会需求。比如复议为民、关注弱势群体、提高复议效率、提升复议公信力等。如何以方便当事人为出发点进行创新复议，服务人民群众，倾听百姓呼声，使复议工作真正适应社会发展，这是行政复议工作的基本方向。

2.从制度定位来看，行政复议制度具有行政性。

从立法初的“行政复议制度不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化”到后来的“准司法化”、“司法化”之争，行政复议制度最终还是选择了行政性的特点。行政复议制度是一种特殊的行政行为，能够影响行政相对人的权利与义务。根据新《行政诉讼法》第26条第2款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此，行政复议是由行政机关主导的活动，属于行政行为的一种方式。行政复议机关比较熟悉本地区、本部门的行政实务，具备相应的专业知识，能够快速处理行政争议。故而行政复议具有明显的行政性优势。

这种行政性定位容易引起一些制度性的缺陷。一是行政复议发展中复议人员行政化的倾向。由于历史和制度的原因，长期以来对复议人员的要求过低，复议人员职业的特殊性被忽视，很多没有任何专业教育背景的人进入了复议队伍，导致行政复议人员的大众化，造成复议队伍整体专业素质不高。实际上，“行政复议人员不同于一般的政府公务员，在审理行政复议案件时具有‘准法官’的性质，在接待申请人时承担信访员的任务，在行政应诉中履行政府律师的职责。”[19](p56)因此，必须建立统一的行政复议人员资格制度，进行职业化的发展定位。二是行政复议发展中复议程序过于行政化的倾向。复议程序与司法程序并非完全对立，行政复议的行政化发展并不意味着就应当排斥程序方面的司法借鉴。通过引入司法中的程序公正来保障复议的公正，也是复议制度发展的必然趋势。因此，行政复议并不排斥司法程序中的一些优势，行政复议制度应当进行合理的修复，“在现行行政复议程序中添加、补充若干司法要素，而不是‘逼近’、复制司法程序”。[10](p105)

3.从制度发展来看，行政复议制度具有趋同性。

“从行政法治发展的历程来看，行政复议制度的每一步发展几乎都与行政诉讼制度息息相关。”[20](p9)虽然是一项独立的制度，但是行政复议受行政诉讼的掣肘很多，独立性不足。分析法律文本后可发现，《行政复议法》与修改前的《行政诉讼法》在以下方面趋同：（1）在目录体例上，《行政复议法》将《行政诉讼法》的11章简化成7章，行政复议制度基本是行政诉讼制度的简化版。（2）在内容上，行政复议制度基本是行政诉讼的复制版。除了复议机构、管辖不同之外，受案范围、受理程序、决定作出等都相当趋同。行政复议虽然与行政诉讼具有很多共性，但如果完全照搬，行政复议将失去自身特色，沦为行政诉讼的附庸。

这种发展模式容易造成行政复议制度的畸形发展，突出体现在以下方面：一是行政复议中证据规则、法律适用规定的缺失。以事实为依据，以法律为准绳是适用法律的共性原理。在行政诉讼中，对于证据的种类、举证责任的分配、法律适用依据等都有明确规定。在行政复议中，理应也有相应的规定，可能是两种制度“同中有异”，行政复议制度有意回避了。特别是针对法律适用问题，在1991年通过的《行政复议条例》（已废止）中有明确规定：复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。复议机关审理民族自治地方的复议案件，并以该民族自治地方的自治条例、单行条例为依据。这一规定比较符合复议实践，具有一定的合理性，应当辩证地予以发展。可在1999年的立法中予以废止了，直到当下法律适用条款依然缺失。二是行政复议决定中维持决定制度的无奈。新《行政诉讼法》已经取消了维持判决制度，代之以驳回诉讼请求。这是因为，从行政权与司法权的分工来看，行政权无须司法权来进行维持。维持判决不仅直接造成了司法权对行政权的僭越，而且违背了“不告不理”的司法中立原则。从该逻辑出发，行政复议制度中似乎应当保留维持决定制度。然而在行政复议决定种类中增加驳回行政复议请求决定已成为学界的共识，[21](p252)因此，增加驳回行政复议请求决定势必成为《行政复议法》修法的可选路径。如果《行政复议法》在增加驳回行政复议请求决定后依然保留维持决定，而修改后的《行政诉讼法》又取消了维持决定，则两法会出现矛盾与不洽。

三、完善行政复议制度的相关建议

行政复议制度要真正激活，必须凸显其制度特点，并在此基础上进行相应的制度完善。

1.明确目标定位，以解决行政争议为第一要务。

针对“小复议”的现实特点、“附属品”的制度困境，行政复议必须找准定位，优化发展。综观救济制度的发展经验，“在正常的情况下，一个国家解决行政争议最主要的渠道应该是行政复议”。[22](p6)因此行政复议制度的核心功能应当立足于行政争议的解决。正如有学者指出的：“行政复议制度实施二十几年来的效果不理想，很重要的原因是《行政复议法》制定之初的指导思想侧重于层级监督，而非解决行政行为引起的争议。”[23](p42)强化行政争议的解决，既是打造主渠道的基本要求，也是化解矛盾的现实需要。当然强调行政复议的争议解决功能，并不会弱化权利保护、层级监督等目的。与此相对应，《行政复议法》应作如下规定：

（1）明确将“解决行政争议”作为行政复议的首置目的。当前，公安、土地、房屋拆迁、劳动和社会保障、工商和林业等是行政复议案件的多发领域，且社会关注度高。在当前相对集中的行政复议权的改革形势下，应当在复议机关内部分类设置相关案件分理处，以形成类型化针对性的处理方式，更好地解决行政争议。建议《总则》第一条可以这样规定：“为了公正、及时、有效解决行政争议，防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”

（2）明确行政复议前置原则。如果需要将行政复议打造成解决行政争议的主渠道，则必须采用行政复议前置原则。“近年来，有越来越多的学者及实务界人士提出应该实行以‘复议前置为原则，直接诉讼为例外’的模式”。[24](p52)只有采用了前置原则，才可以“赋予行政系统自我修正或改正错误的机会，并可以利用行政的专业优势；减轻法院的负担，避免过多的争端涌入法院；增加公民寻求法律救济机会，尤其是对行政行为是否适当的审查。”[25](p73)复议前置制度至少有两个显著的作用：一是将行政争议进行有效过滤，充分发挥行政复议解决纠纷的主渠道作用；二是大幅增多的案件现实必然倒逼行政机关强化复议力量，可以有效做大做强行政复议，改变“小复议”的窘态。当然前置原则需要配套制度，比如改进时效制度、确立司法终局制度等。需要强调的是，作为单行法律，《行政复议法》作出复议前置的规定，并不必然导致与新《行政诉讼法》的内容冲突。因此，《总则》部分可明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，寻求行政救济时应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼。”

2.适应治理形势，突出行政复议制度的行政性。

如何发挥复议制度的行政优势，有效提升行政复议能力，是国家治理建设的重要内容。国家治理体系的现代化意味着行政行为的范围拓宽，方式多样，行政复议制度应当更加与时俱进，突出行政性特点，提高效率性。“国家治理的效率通过法治可以更好地实现。从理论和实践两个方面来看，法治化的治理要比人治化的治理更富有效率，更能够保持可持续的发展。”[26](p11)行政化是行政复议制度回归本质的改革方向。“事实上，行政争议的当事人由于对司法过程的风险厌恶、对上级行政机关的权威信任等多种原因，可能更依赖行政复议这种有别于正统司法裁判的方式。”[27](p37)“行政复议的行政性特点，不仅是行政复议不同于行政诉讼的重要区别，也是行政复议相对于行政诉讼的优势所在。”[28](p8)特别是在我国这样一个行政主导、政府“万能”的现实场景下，更需要充分利用行政复议丰富的行政资源及必要的行政手段。因此，应当进行多方位的建构：

（1）明确时效规定。行政复议必须突出简便、快捷的行政优势，“效率是行政复议的首要特点”。[29](p13-14)因此，行政复议的申请时效应当保持不变，即行政相对人自知道或应当知道行政行为之日起60天内提出行政复议申请。在此基础上，改进行政复议决定的时效：“采用简易程序的案件，行政复议机关应当自受理申请之日起30日内作出行政复议决定；采用听证程序的案件，行政复议机关应当自受理之日起60日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人、被申请人和第三人；但是延长期限最多不得超过30日。”

（2）明确法律适用依据。根据《宪法》规定，行政机关就是执行机关，既要执行国家的法律，又要执行上级机关的决定。作为行政活动的一种，行政复议应当适用规范性文件。作为法律的一种补充，“行政机关为填补法律的空白和不充分性而制定的这种规范，从其数量的增大和机能的重要性上看，是现代行政特征之一。”[30](p60）需要强调的是，作为复议援引依据的规范性文件必须是合法有效的。在此前提下，行政复议法律适用依据与行政诉讼法律适用依据在本质上是一致的。根据法制统一原则，规范性文件是为了执行法律规定而制定，它是法律、法规、规章的具体化。“从理论上来讲，当行政规范性文件的规范和上位规范发生冲突时，‘低位阶行政规范优先适用的规则’就不再适用，应该适用上位规范。”[31](p48)因此，法律适用的统一性能够得到保障。故应当规定：“复议机关审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规、规章为依据，并可以援引合法的规范性文件。”

（3）突出规范性文件的审查功能。抽象性文件审查是行政复议的特色，曾被社会各界寄予厚望。“《行政复议法》的这一重大进步，必将推动其他法律制度的向前发展。”[32](p17)然而在实践中，规范性文件的审查存在着启动难、运行不顺畅等突出问题，被虚置化。因此，实有必要对规范性文件审查的程序与内容进行重构，以适应治理形势的需要。一方面，要主动加强规范性文件的审查力度。凡是行政复议案件中涉及规范性文件作为行为依据的，无论当事人是否申请，一律进行合法性审查。这种规定至少有两个理由：一是从法律适用的角度来分析，行政复议审查依据中可以援引合法的规范性文件，这意味着必须将加强规范性文件的审查作为法定的必经程序；二是从实际情况来看，规范性文件的备案审查工作是近年来法制机构开展的重要工作之一，已经建立起了全面的规范性文件的审查监督工作。因此，将规范性文件的审查作为法定程序，实现备案审查与复议审查的双重监督，既可行又有效率。另一方面，细化规定规范性文件的审查内容。针对规范性文件，应当围绕制定主体是否适格、制定程序是否合法、制定内容是否合法等方面进行审查。与之相对应，最终的审查结果应当是：规范性文件合法的，应当予以肯定；规范性文件部分合法、部分违法的，应当对不合法的内容予以撤销或变更；规范性文件内容违法或者不具备适用性的，应当撤销和废止。故应当增加规定：“行政机关的行政行为涉及以规范性文件作为依据的，行政复议机关应当依法进行审查。围绕规范性文件的制定主体、制定内容、制定程序等内容，复议机关应当在复议决定中进行说明，并依法进行处理。规范性文件审查期间，行政复议中止。”

3.规范复议程序，确保行政复议制度的公正性。

作为解决争议的制度，行政复议必须以公正为不懈追求。公正解决行政争议，既要求实体公正，又要求程序公正。“实体公正是指复议决定认定的案件事实与客观事实相一致、进而正确适用法律；程序公正是指形成复议决定的过程公正。”[21](p230)因此，行政复议的公正性很大程度上依赖于程序的公正，“程序改革是行政复议制度改革的核心”。[33](p113)尽管行政复议权属于行政权能，但是在运行过程中，应当借鉴司法权的程序，最终达到公平正义。行政复议实践中应当重点完善以下制度：

（1）复议证据制度。证据是认定事实的基本前提，复议办案必须以真实充分的证据为基础。在行政复议中，由于证据制度缺失，极易造成“糊涂官断糊涂案”，办案人员在认定事实和审核证据时无所适从。反观行政复议听证的实践，许多地方确立了相关的证据规则，取得了良好的效果。因此，应当建立完善的行政复议证据制度，规定：“增加证据种类；采用听证审理的案件，复议机关应当组织双方交换证据、互相质证，并将质证情况记录在案，对未采纳的证据应当在复议决定中说明理由；增加证据保全；确立非法证据排除制度等。”

（2）复议人员资格制度。“行政争议一般都具有较强的专业性和技术性，而对于专业性和技术性问题的解决恰恰是行政机关的特长。行政机关一般拥有解决这些行政争议的专业人才，也具有解决这些专业性的技术性问题的经验和条件。”[34](p66)“‘专业化’要求复议工作人员应当掌握一定的相关行政领域的专业知识和基本的法律知识，具备对相关领域的行政纠纷进行专业判断的基本素质。”[35](p33)理想状态下，复议人员应当具备与其履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并通过司法考试。从现实情况看，可以借助外部力量弥补内部力量不足的缺陷。当务之急是从实际情况出发，循序渐进地推进现行复议人员的资格建设。因此，应当规定：“行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。优先发展通过司法考试的人员。”

（3）复议审理区分制度。行政复议案件如果不分复杂程度一律适用书面审理程序，往往容易导致复议制度流于形式，无法给当事人有效的救济。为了增强复议制度的效果，保障当事人权益，应当区分书面审理和听证审理程序。需要说明的是，书面审理并不排斥言词原则。在书面审理过程中，复议人员可以就案件的事实与法律问题听取当事人的意见。因此，应当规定：“对于案情简单、事实清楚的案件，可以适用简单程序，进行书面审理。对于争议较大或者案情复杂、疑难的案件，应当适用听证程序，进行听证审理。”

（4）复议决定公开制度。公开是公正的前提，应当建立复议决定公开制度。复议决定的公开，有助于提高案件的透明度，增加复议决定的说理性，提升社会的监督。因此，应当增加规定：“复议机关应当公开发生法律效力的复议决定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。”

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责任编辑 王 京

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1003-8477（2017）06-0164-07

王薇（1980—），女，武汉大学法学院诉讼法学博士研究生，武汉市中级人民法院审判员。