美国的警察行政

加里·W.科德尼尔(著)，王志亮(译)

美国的警察行政

加里·W.科德尼尔(著)，王志亮(译)①

警察行政，不仅关系到警察部门内执行职责的履行，而且关系到政府特定政策的执行。这些政策中有许多关系到犯罪的问题，而且包括法律禁止各种类型的行为、处理违反法律行为的程序、应对犯罪问题的一般方法和表达社会公众对不同类型犯罪的感情。警察行政以大量的酌情处理权为特色，在他们执行政策中会遇到需要现场处理的大量不寻常情况。

警察；行政；警察行政；执行政策

《韦伯斯特字典》把行政定义为“履行执行职责”和“区别于制定政策的执行公共事务”两个部分，前一个部分以实际落实职责为基础，后一个部分以政治与机关管理之间的等级区别为基础。在美国的政府体制中，制定政策是政治程序的主要功能，而执行政策是管理机关的职责。警察行政，不仅关系到警察部门内执行职责的履行，而且关系到政府特定政策的执行。这些政策中有许多关系到犯罪问题，包括法律禁止各种类型的行为、处理违反法律行为的程序、应对犯罪问题的一般方法(威慑，剥夺，复原)和表达社会公众对不同类型犯罪的感情。当然，警察局仅仅是政府中负责处理与犯罪相关政策的机关网络中的一部分，这个网络有时称为“刑事司法制度”，包括警察部门、检察部门、安全部门、法院、监狱、假释、缓刑和诸多其他行政机关。

在警察行政方面，与犯罪相关的政策实施仅占政策执行的一部分，警察局也负责实施关于儿童福利、交通规则、适当照料及控制宠物、无家可归人福利和大量的各种类型的其他社会及公共事务的政府政策。更进一步，在实施关于犯罪和其他问题的政府政策中，警察局也会受到附加政策的规制，附加政策表达着坚持平等、公正、保护隐私、最低限度使用武力和其他原则的政府态度。

从执行与警察相关政策的角度，思考警察行政确实有用。这个宽泛的定义鼓励美国人，从警察局长的领导风格到处理家庭内部争执的不同方法，把每件事项囊括在警察行政的范围内。然而，这个定义有一个容易使人误解的含混特征，因为警察行政人员和警察官员在履行职责中具有很大的酌情处理权，他们所做的比仅仅执行政策要多得多。例如，当警察官员在巡逻区内决定不理睬(或制裁)公共场所醉酒人的时候，他们是在制定政策并执行该项政策。现代的公共行政理论认为，所有的行政都包括一定量的制造政策；由于警察行政和警察工作以大量的酌情处理权为特色，在他们执行政策中会遇到需要制定政策的大量不寻常情况。在更深入地分析警察执行职责和警察行政的几个重要方式之前，下面简要回顾一下历史概况。

一、警察行政的发展

首先，以1829年英国伦敦首都警察局创办为开端，概括警察行政的短暂历史。然后，审视早期的美国警察行政、专业化运动和近期发展。

1.皮尔原则。在1829年之前就存在提供警察服务的临时、自愿和私人体制，就在这一年伦敦建立了付工资的、社会公共的专职警察队伍，标志着为所有意图和目的服务的现代警察行政的开始。面对白手起家建立1000人警察队伍的任务，罗勃特·皮尔爵士坚持了下列基本原则：

第一，应该将警察置于政府控制之下；

第二，警察的基本任务是预防犯罪和混乱；

第三，警察的成功依赖于社会公众的赞同；

第四，应该按照军队模式组织警察；

第五，必须选择和训练合适的人员；

第六，应该在试用的基础上聘用警察；

第七，应该按照时间和区域部署警力；

第八， 警察应该只能使用最低限度的必要武力。

坚持这些原则，早期的英国警察发挥了积极的作用。尽管创建伦敦首都警察队受到了极端争议并且最初遭到了社会公众较为强烈的反对，但是在以后的几年内很快就赢得了社会公众的尊敬。第一批警察指挥官罗恩和梅恩，认真执行皮尔提出的原则，他们非常谨慎地聘请警察并且使用试用期以辞退那些不遵守严格行为规则的人们。他们要求所有警察穿着统一制服，只能使用最低限度的武装来强调预防犯罪、对社会公众的责任和限制使用武力。他们也努力以实际行动表明，警察为所有的人服务，而不是任何执政党的工具。

2.早期的美国警察行政。在伦敦设立警察后的十年或二十年内，美国的大城市，包括波士顿、费城和纽约，才组建了付薪的专职警察队伍，而较小州和城镇在1800年代后期和1900年代早期也纷纷跟进设立。虽然伦敦首都警察局作为模式而为美国警察局效仿，但是两者也有一些重要区别，例如，美国警察起先抵制穿用制服的做法，并且在装备中很快配置了武器。整体上，与他们的英国同行相比，在赢得尊敬和社会民众合作方面，早期的美国警察不怎么成功，因而不得不更经常地诉诸武力和使用武器来完成任务。当然，部分上，与社会公众联系的这个区别归因于美国社会人种的众多性和社会成分的多样性，归因于早期美国许多边境地区的差异性特征。比之于波士顿、费城和纽约的同行们，伦敦的警察更多地注重社会对适当行为的一致舆论；而且，比之于诸如芝加哥、圣路易斯和丹佛之类城镇的警察，伦敦的警察肯定更关注秩序更好和控制更严的社区。

在早期的美国警察行政中，也许唯一最重要的特征是它与党派政治的紧密关系。警察局明确地为执政党的利益服务，而不是为整个社会服务。聘用警察官员以他们的政治背景为基础，而不是因为他们通过了书面考试或者持有特定的客观选择的证书或特色优势。警察资源配置以政治考量为基础，而不以犯罪分析或其他客观标准为基础。执行决定，尤其是关于违法控制(赌博、卖淫、禁酒法)，必须有利于执政党的利益，并且必须有助于遏制或损害反对党的利益。

3．专业的警察行政。在1800年代后期和1900年代初期，改革运动席卷美国政府各部门，当然包括警察行政在内。改革的核心是要求政府合理、理性地制定政策，改革者努力将政治与行政相分离，并且把行政置于受过训练的专业人员手中。为确保人事决定建立在客观标准的基础上，而不是政治联系上，美国政府创设了文职人员和业绩考核制度。为提高政府的工作效率，建立了中立的委员会，许多以前选举出的警官改为任命。这些改革戏剧性地影响了警察行政，警察局长从政治程序中获得了某些独立。聘请警官成为考试和背景调查这个重要事项的结局，并且制订计划方案来训练新警察。警察工作成为真正的职业，而不是临时的政治酬谢，并且警察执行决定较少依靠政治考虑了。总之，警察行政逐渐被视为“警察政策执行学”，而且警察局长更多地被视为“行政管理人”而非“政客”。

4.现代问题。今天，专业的警察行政仍然保持既有标准。然而，从20世纪60年代以来，某些限制非常明显，特别是有的警察局已经脱离了与其社区单元的联系，时常达到极端敌意的程度。为什么呢？值得反思！这个发展尤其可归因于专业模式本身，该模式在寻求目标和独立的过程中，使自身脱离了政治和社区热衷的其他表达方式。专业的行政管理人认为，他们自己最有资格决定什么对社区最好，也以效率的名义，采取了摩托化巡逻的策略、攻击性巡逻的战术和频繁轮岗的政策，这些促成了警察对社区的疏远。

没有达到它所声明的控制犯罪的基本目的，这是专业模式的又一缺点。在20世纪60年代和70年代，虽然专业化运动达到了高潮，而且又处于增加招录、培训和教育警察官员的期间，但是犯罪不仅没有减少反而戏剧般地增加了，数百万美元花费在警用设备、警察教育上，警察方案计划也没有遏制住犯罪增加的势头。专业的警察行政本可能在减少警察渎职、腐败和残忍这些严重行为方面取得一些成功, 但是最近凸显的现象却表明即使诸如臭名昭著的虐待之类的这些现象也没有完全消除。

某些形式的社区倾向治安看起来最有可能在不久的将来取代或至少修改警察行政的专业模式，社区倾向模式强调警察应对社区利益的需要，事实上使社区投身于控制犯罪和混乱的工作任务之中。在社区倾向治安中，强调解决邻里纠纷的长期效力，而非摩托化随意巡逻和即刻回应每个求助的短期功效。专业的警察行政，当以明确的社区倾向修改完善的时候，就会使比较接近的美国治安更为符合罗勃特·皮尔爵士在1829年提出的原则。

二、警察执行职责的范围

警察管理人员必须注意多种因素，包括目的、任务、资源、结构、文化、管理和环境，下面加以概略说明(见胡佛，1992)。

1.目的。警察局的主要目的是保护生命和财产安全和维护社会公共秩序，警察行政管理人员的基本职责是确保所有活动有助于达到这些目的。这就需要警察行政管理人员把目的观念灌输到组织中，成为所有职员的共识。

2.任务。警察行政管理人员必须规划和落实特定任务，该任务将直接实现警察局的目的，传统上警察的三种任务规划为运行、行政和服务。运行任务，如巡逻、犯罪调查和协调交通，以直接帮助社会公众的方式得以进行和完成。行政任务，包括培训、人事和预算，在警察局内以逐日的方式得以进行和完成。服务任务，如拘留、联系和酒精检测，在警察局内以同样的方式得以进行完成，但是比行政任务具有更为持续的基础。在三种任务的关系上，行政和服务任务为运行任务提供支持。

3.资源。警察行政管理人员必须获得和理智地使用资源，资源是完成任务所必需的，而任务完成是目的实现所必需的。这就需要警察行政管理人员首先参与政府预算程序，政府预算程序决定着警察局的年度资金，然后熟练地使用那些资金。大部分的警察局资金，花费在了警察的工资和福利上，而且警察局资源的大部分是人力资源。警察行政管理人员工作的大部分，就涉及获得和利用人力资源。

4.结构。促使目的实现的任务需要人事分配得以进行和完成，接下来警察局这个组织需要以结构来指导任务落实，结构包括层级、权力分配、工作说明、政策、程序、原则、规则。警察行政管理人员必须创立一个框架网络，由该框架网络给结构和组织提供要完成的各种不同任务和工作在警察里的诸多人。

5．文化。每个组织发展了具有自身特色的文化，这些文化以规范和价值观为基础，引导职员思维和行为。警察行政管理人员必须塑造所属组织的文化，以鼓励适当的行为和防止不合适的行为。规范和价值观，与组织的目的相一致，与民主原则相一致，应该得到各种可能方式的支持。同时，必须强有力地抵制警察组织滋生异常文化或亚文化的趋势，因为这种文化建立在不当规范和不当价值观的基础上。

6.管理。警察行政管理人员也必须在组织内进行管理。无论结构多么精准，无论文化多么积极，无论目的多么清晰，在任务完成过程中总会出现种种困难和问题。而且，人员的才能和履职也有所不同。因此，需要以管理来解决困难、回答问题、监督职员，并且整体上使警察局运作在达到目标的轨道上。

7.环境。警察局不是设立在真空中的，要受到诸多势力的影响，并且发展趋向会超越其既定的界限。警察局的目的部分上是由社会和政治程序决定的，它的资金筹备是通过政治程序决定的，招录的职员来自并生活在外面的世界，运行任务进行完成在社区，某些程序和规则是由法院和其他机构掌控的，等等。因此，警察行政管理人员的重要责任是管理警察局与其环境的相互关系，这可能包括代表警察部门，为获得资源、排除威胁而战，对社区开展关于警察工作与防治犯罪的教育活动。在实践中，警察行政这个外向性工作往往起着决定性作用，但是时常受到忽视。

三、警察行政的主要方式

多年来警察行政教科书和培训方案已经有所变化，有时是为了回应警察行政管理的实践，有时是为了超越警察行政管理的实践。今天，确认了四种方式，它们强调的重点有所不同，表现在上面简述的七个因素上。

1.古典方式。20世纪60年代警察行政的古典方式支配着教科书和培训的内容，或许现在仍然比任何其他方式对实践具有更大的影响。这个方式由倡导教科书《警察行政》(O．W．威尔逊，1950；以后的版本，由罗·麦克拉伦共同撰写) 和《市政警察行政》(1938，在国际城市管理协会指导下编辑；现在重新命名为《地方政府警察管理》，而且最近由威廉·盖勒编辑)作了最充分的举例说明。古典方式强调结构和管理：组织原则突出指挥单元、指挥链、权力代表，管理功能突出计划、指示、控制，治安功能成分包括巡逻行政、交通监督、看守所管理。

基于几个理由，在今天古典方式仍然盛行，且很有影响力。在运行的第二个十年里，它成为法律执行机关鉴定合格的计划方案的核心。对于把警察机关的民事责任减少到最低程度，它是危险管理的主要方法。它得到了行政法发展的促进，行政法需要越来越多的文件记录以支持纪律处分。而且，对于警察权力和酌情处理权，它至少提供了严密控制的方式，酌情处理权对于市民和警察行政管理人员的安慰是同等的。

2.人际关系方式。现在人际关系方式似乎支配着警察行政教科书和训练内容，虽然在实践中它的重要性不怎么确定，但是这个方式强调资源、文化和管理。基本原理是，警察的能力严格地说是人的能力的功能发挥，而且警察管理几乎完全是人的管理。这个方式强调士气、沟通、动机、团体动力学和领导关系。从1970年以来，出版的许多警察行政教科书包含有大量的人际关系内容，或者明确以人际关系理论为基础(见盖恩斯、萨瑟兰和安吉尔，1991；罗博根和凯肯德尔，1990；希恩和科德尼尔，1989)。

近些年来，警察机关已经表明了对融合了人际关系方式的多种流行管理技术的极大兴趣，该流行管理技术包括情景领导关系、身份范围、杰出原则、价值管理和整体质量管理。某些警察主管部门认为，在能合理期待那些职员用更多的关心和尊敬对待社会民众之前(库珀和洛比茨，1991)，与职员打交道，警察管理必须建立良好的人际关系。

3.策略管理方式。警察管理的策略管理方式强调目标、任务和资源，警察行政基本被视为合理采取达到目的的措施，合理采取规划和设计认为的措施，由此达到组织的目的。以堪萨斯城预防性巡逻实践为例证的警察相关研究，兰德对犯罪调查的研究，以及PERF对警察回应时间的研究，集中于警察运行任务及其效果，产生了诸如管理巡逻运行、管理犯罪调查和不同的警察应对策略的方案。最近，诞生了警察新策略，即以社区治安和问题倾向的治安为主导内容(科德尼尔和黑尔，1992)。

由于资源限制迫使警察行政人员越来越多地关注警察方案和策略的效果，在最近的十年或二十年来策略管理方式已经获得了极大的声望。由哈佛大学筹划、国家司法研究所发布的“关于治安的宏图”系列发生了重大影响，推进了这个方式的普及，如同《超越911：治安的新时代》(斯帕罗、摩尔和肯尼迪，1990)和《超越指令和控制：警察局的策略管理》(摩尔和史蒂芬，1991)这两本书所提到的那样。总之，高度关注效果和效力已经提高了政策分析、方案评估和警察行政其他方面分析的作用。

4.制度方式。警察行政的制度方式强调环境和政策执行，而不是只强调内部管理职责。赫尔曼·戈尔茨坦的《警察维护自由社会》(1977)和威廉·盖勒的《警察领导美国》(1985)这两本书举例说明了这个方式，阐述了警察机关与政治领袖、市政管理人、新闻媒体、工会和社区团体的外部关系，也阐述了诸如定义警察功能、正规合法处理的替代措施发展和架构警察酌情处理权之类的重大事项。在执行政府政策的宏大蓝图中，所有这些内容非常重要，但是当焦点只聚集在警察局的内部管理时，却有可能受到忽视。

四、结论

从1840年代第一个警察组织创建以来，经过长时间的探索，美国警察行政管理的实践更加合理和有效了，职业化的警察专职行政管理促使治安在人事、培训、技术和组织方面取得了巨大改进。然而，警察部门却脱离社会公众了，而且社会民众也不怎么热心承担犯罪控制的责任了。这些趋势倾向仅仅在现在才开始扭转，这些年来警察行政管理的强调重点也有所变化。初期的改革努力强调职业化警察专职行政管理和组织结构以及管理控制，在20世纪60年代通过更加激励的领导和满足雇员的需求注重改进警察效力，近几年来重点强调分析和改进警察战略和策略并且强调警察机构与其环境的关系。如果这些发展趋势继续下去，那么结果应该是整合各种方法来指导警察行政管理实践取得更大成功。

(责任编辑：付传军)

The Police Administration of U.S.A

Gary W.Cordner

The police administration is not only related to the performance of police’s duties in the police department, but also is related to the implementation of governments’ specific policies.Many of these policies are related to the problems of crime, including banning various types of behavior, dealing with the program that breaks the law, dealing with crime and expressing the social public expression of feelings to different types of crimes.The police administration features in a lot of discretion for they will encounter a large number of unusual situations that need to be dealt at the scene in their execution policy.

police; administration; police administration; execution policy

2016-11-20

加里·W.科德尼尔(Gary W.Cordner),东部肯塔基大学法律执行学院警察行政管理系教授，曾在马里兰州的大洋城担任警官，曾在密执安州的庞蒂亚克、马里兰州警察局和巴尔的摩县担任顾问，曾在马里兰州的迈克尔斯担任警察局长。

D917

A

1008-2433(2017)03-0072-05

①王志亮(1962— )，男，山西左云人，上海政法学院刑事司法学院教授，博士，硕士研究生导师。