论依法行政视野下的行政执法规范化

王 芳 项贤国 金贵宾 唐福齐

(唐山师范学院， 河北 唐山 063000)

论依法行政视野下的行政执法规范化

王 芳 项贤国 金贵宾 唐福齐

(唐山师范学院， 河北 唐山 063000)

行政执法权是国家权力中最活跃、最实在、最广泛、与老百姓关系最密切的一种权力。在新形势下，依法行政理念为行政执法提供了价值理性与目标导向。党和国家必须把依法行政的理念作为行政执法改革的主导思想。要解决行政执法现状存在的问题，必须结合依法行政的理念，通过公开职权清单、健全行政执法和刑事司法衔接机制、行政裁量基准制度和行政问责制等措施来推进行政执法规范化。

依法行政； 行政执法； 规范化

“行政执法是指在实施国家公共行政管理职能的过程中，行政机关及其行政执法人员、得到国家法律法规授权的组织为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。”[1]3我国的行政执法还存在着许多与依法行政不相适应的方面，因此，规范行政执法活动，才能进一步深化行政执法体制改革，更好地促进法治政府的构建。

一、目前行政执法存在的问题

法治政府的实现需要规范的行政执法来保障，目前我国行政执法还存在以下一些问题。

(一)行政执法体制不健全

当前我国的行政执法体制还存在诸多问题，表现在：一是行政组织机构不够优化，行政执法权在横向上交叉严重, 在我国行政组织的个别领域，有的部门职责不清，存在争夺执法权或推诿执法权的现象。二是执行机制不健全，执法不严现象严重。三是执法权纵向划分不明确，协调机制不完善,存在权力模糊、上下级行政机关执法重叠的现象。

(二)行政执法人员水平偏低

目前行政执法人员的整体素质不能完全满足行政执法规范化的要求。主要表现在：一是行政执法理念滞后。在现实生活中，有一些行政执法人员存在着“官贵民轻”的思想观念，在执法过程中滥用手中的权力，损害广大人民群众的利益以满足个人的私欲。还有一些行政执法人员存在着公民义务本位的法律观念，没有摆正自己的位置，缺少依法行政的意识。二是缺乏法律专业知识，法律培训考核基本虚设。三是有的行政执法人员受个人主义、拜金主义、享乐主义思想的影响及各种社会关系的羁绊，超越、滥用职权，严重损害了法制尊严，损害了党和政府的形象。

(三)行政执法程序不完善

在各地的行政执法实践中，立法与实践相脱节的现象屡见不鲜，主要表现在以下几个方面：一是行政执法程序的立法规范细化不足，可操作性差。我国缺少一部统一的《行政程序法》，有些执法程序性规定几乎处于空白状态，致使行政机关在执法过程中无从操作。二是有些行政程序的科学性不足，脱离实际。三是行政执法程序的成本高，行政机关的负担重。较高的投入才能保障严密精确的程序，但这与行政机关经费的有限性产生矛盾。

(四)行政执法责任制度不健全

对行政权力的有力监督和及时问责是保障行政执法规范化的有效途径。目前我国推行行政执法责任的意识淡薄，存在重业务轻法制，重实体轻程序、重处罚轻监管的问题，没有认识到推行行政执法责任制的重要性。行政执法各环节、各岗位、各流程的职权和责任也不明确，相关的工作标准亦不具体，责任追究的可操作性差。并且在实践中，对行政执法过程的监督并没有做到环环相扣，致使推诱扯皮、推卸责任的情况时有发生。

(五)行政执法与刑事司法衔接不力

目前行政执法与刑事司法衔接机制还存在诸多问题。第一，有关该制度的相关规定存在立法冲突，且法律位阶较低，可操作性不强。2001年7月国务院公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令310号)，以行政法规的形式首次构建了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架。2001年12月3日最高人民检察院公布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(高检发释字〔2001〕4号)，规定了检察机关就移送案件的受理及其对公安机关的立案监督。2004年3月发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，从性质上看，该意见仅为工作规范，缺乏法律上的强制约束力。2006年3月发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。2011年2月出台了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发〔2011〕8号)，该意见属于党政文件，也不具备法律规范的效力。这些相关规定有些过于原则，缺乏可操作性，法律位阶也较低，且有相互冲突的问题。第二，国务院各部委、各省依据上述规定制定各部委、各省有关行政执法与刑事司法衔接机制的实施意见，导致部门、地区执法的差异性。如农业部制定了《农业部关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》(农政发〔2011〕2号)，国家质量监督检验检疫总局制定了《关于加强质检行政执法与刑事司法衔接工作的指导意见》(国质检法〔2011〕502号)和《关于在打击制售假冒伪劣商品违法犯罪中加强行政执法与刑事司法衔接工作的通知》(国质检执联〔2011〕336号)，国家食品药品监督管理局制定了《关于做好打击制售假劣药品违法犯罪行政执法与刑事司法衔接工作的通知》(国食药监稽〔2012〕90号)。河北省制定了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，甘肃省也制定了《关于加强我省行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，有些县也制定了相关实施意见。不同的规定导致执法产生差异性。第三，缺少有力的监督机制，移送案件随意性大，“以罚代刑”现象严重。虽然《行政处罚法》和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》都规定了违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，但这些规定过于原则，且缺少有力的监督机制，实践中行政执法机关出于利益的考虑和地方保护主义，往往“以罚代刑”，移送案件随意性大，导致大量应该被追究刑事责任的案件没有被依法移送司法机关。第四，随着《刑事诉讼法》的修改，行政执法与刑事司法衔接的相关规定也亟待立法修改，更趋于完善。如行政执法的证据和刑事司法的证据要求不同，在实践中会产生很多问题。第五，有些地方联席会议和共享平台已建立，但缺少信息交流的保障机制。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发〔2011〕8号)中明确提出建立行政执法与刑事司法衔接工作联席会议制度和衔接工作信息共享平台。有些地方已建立联席会议和信息共享平台，但缺少相应的保障机制，不能使联席会议和信息共享平台真正发挥效能。

二、行政执法存在问题的原因分析

针对我国行政执法存在的问题，本文主要从执法理念、行政立法、执法程序、执法监督几方面来分析其原因。

(一)传统的“官本位”思想阻碍了“执法为民”理念的发展

传统的“官本位”意识，就是“以官为本”，一切为了做官，有了官位就有了一切。在中国这样一个历来以行政权力支配一切的社会里，行政官员的“官本位”意识和特权思想根深蒂固。这种传统的“官本位”思想与“执法为民”的理念是相悖的，危害极大。一些行政执法人员价值观念错位，颠倒公民与官员的主仆关系，极度漠视行政相对人的基本权利，视公民为“草民”，把行政违法者当成敌人，在行政执法时总是居高临下，把人民赋予的公权变成个人任意行使的私权，执法不公，对行政相对人不能一视同仁，缺乏基本的诚信和执法为民的意识，甚至在执法过程中草菅人命。在这些人心目中，我是执法者我就是法律，管理就是“整你”，执法就是处罚，如此等等。

(二)行政立法部门本位主义引发大量的执法纠纷

“我国行政执法机关设置并不完善，有的执法单位过分追求执法权而层层设立，不是按照工作实际需要而设立，最终导致僧多粥少，执法违法行为就不可避免。”[2]

“所谓立法中的部门本位主义，也称立法中的‘部门保护主义’或‘部门中心主义’，是指作为立法主体的某些行政部门在立法思维和行为上，表现出极强的部门本位和部门中心倾向。”[3]由于各立法主体间的立法权限划分不明晰，政府各部门都认为自己享有立法权，擅作主张制定规范性文件的现象较为普遍，这带来一系列的法律冲突。这种以扩充权力、争夺利益为目的制定法律，以权力部门化、部门利益化、利益法律化为特征的部门本位主义，造成了现实中大量的执法纠纷。

(三)行政执法程序的制定不够科学合理

从理论上来看，我国在行政程序领域受英美法系的影响较深，坚持行政法的控权论，即行政法的本质是限制国家权力，保障公民权利。“将行政法定位为控权法必然使得立法者在行政执法程序的设计上更多地考虑限制行政机关权力和赋予相对人相对完善的程序性权利的内容，从而制定对相对人权利保障较为完备充分而对行政机关则约束甚繁的行政程序。而这种设计如果过分失衡，则会使行政机关的行政职能和行政手段严重不匹配，从而导致大量行政不作为的出现。”[4]

(四)执法监督体系不健全

目前我国执法监督体系不健全，导致不能通过监督及时纠正执法的错误。如人大的监督原则性强，可操作性差。司法机关的监督主要体现在法检系统的监督。人民法院的监督主要是通过审理行政案件来实现的，不告不理，带有被动性。人民检察院的监督力度不够。近年来，社会监督在行政执法中的作用愈发明显。但是，群众的利益表达缺少有效的沟通渠道，且得不到行政部门的足够重视，致使群众监督的积极性受到打击。

三、以行政执法规范化推进依法行政

行政执法规范化是推进依法行政的重要举措，是建设法治政府的要求。要推行政府权力清单制度，健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。

(一)以中国特色社会主义法治理论推动行政执法规范化

党的十八届四中全会制定了全面推进依法治国的新蓝图，并且提出了“中国特色社会主义法治理论”这一概念，为依法治国提供了理论指导和学理支撑。中国特色社会主义法治理论、法治道路、法治体系“三位一体”，共同构成了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的理论支撑、道路指引和制度保障，是法治实践的先导。依法治国、依法行政首先就要坚持中国特色社会主义法治理论，克服“官本位”思想，杜绝任意执法、选择执法，以中国特色社会主义法治理论指导行政执法。执法主体要把中国特色社会主义法治理论根植于头脑中，落实到行动中，从执法治民转向执法为民，从注重实体转向实体与程序并重，让人民群众切身感受到法治的公平正义。

(二)公开职权清单促进行政执法规范化

深化政务公开，才能推进依法行政，确保权力规范运行。要向公众公开行政机关自身的执法职权和执法方案，建立透明的执法权力运行机制，明确执法责任人。权力只有在公开、透明、规范的条件下运行才能防止执法的随意性。执法主体可以通过显示屏、宣传册、互联网等形式公开职权清单，及时发布政务信息，扩大群众的知情权，让权力运行于人民和社会的监督之下，促进行政执法的规范化。通过公开职权清单，有利于执法主体树立正确的权力观、责任观和服务观；有利于强化内外监督，提高政府的公信力；有利于明确权力边界，提高执法的效能。为促进依法行政，加强对公开职权清单的有效监督，应制定行政执法职权评议考核体系，将权力公开作为考核的重点项目，促进执法主体公开、公正、公平地执法。

(三)健全行政执法和刑事司法衔接机制

行政执法与刑事司法衔接机制跨越了行政与司法两个领域，从根本上说也是犯罪与刑罚的问题，根据《立法法》的规定，应该制定法律来确保其法律效力。该机制重在程序性规定，要通过严密、细致的程序规定来保障行政执法与刑事司法顺畅衔接，并且制定监督机制和救济机制。要利用好衔接工作联席会议的形式，确定固定的牵头单位，通过具体规定使联席会议制度化、明确化，统一认识，共同探讨行政执法中的新问题，新情况，并建立备案制度，形成长效联席机制。要充分发挥网络平台优势，确保行政执法案件相关信息一律上网，接受同级监察机关、公安机关、检察机关和上级行政机关的审查、监督。检察机关要充分发挥监督职能，提前介入需要移送的重大、疑难、复杂案件，监督各项工作，确保行政执法与刑事司法顺利衔接，并建立行政执法和刑事司法衔接责任追究制度，赋予检察机关对行政执法机关及其人员移送刑事案件的法律监督权和追究相关责任人员法律责任的权力。畅通公民举报渠道，及时调查处理公民举报的问题，并将情况向举报人和社会公众反馈。建立定期评价制度，每年成立专门的考核小组，重点考核是否依法移送、受理、立案、办案等情况，针对出现的问题反馈给相关部门寻找解决的方案。

(四)建立健全行政裁量权基准制度

近年来，各地依据《国务院关于加强市县依法行政的决定》开始探索建立行政裁量基准制度。以裁量基准来规范行政自由裁量权的行使是保证行政执法规范化的有效途径。目前的行政裁量权基准制度还是以各地方制定的法规、规章为主，主要有两类情形：一类是下级行政机关根据上级行政机关实行裁量基准制度文件的要求而制定。另一类则完全是由基层行政机关因行政执法需要而自发制定的裁量基准[5]。制定主体的多元化导致行政裁量权基准的不一致，反而会影响行政执法的规范化。因此，确定行政裁量权基准的制定主体尤为重要。笔者建议由国务院有关部门制定本系统的行政裁量权基准制度的基本原则、指导意见，由各省相关部门根据基本原则、指导意见，结合本省情况，征求基层执法部门的意见，制定具体的裁量权基准实施办法，并报上级部门备案。

(五)严格贯彻执法责任制

第一，对于问责主体，要完善同体问责，强化异体问责。建立政府内部行政问责机构，形成常态化的、全程性的同体问责机制。异体问责要以人大问责为核心，以司法问责为关键，以人民问责为根本。第二，完善追究责任程序。明确问责案件的条件、时限、决议等程序，加强公开化建设。第三，规范行政执法责任。以法律形式统一、细化、规范责任结果，明确责任追究的方式、力度、标准等，结果做到合情、合理、合法。

行政执法是最经常最普遍的管理活动，也是行政法治建设的重中之重。通过分析行政执法所面临的问题，结合依法行政的要求和我国的特殊国情，有针对性地采取措施，才能规范我国的行政执法，进一步促进我国法治政府建设的进程。

[1] 杨惠基.行政执法概论[M].上海:上海大学出版社，1998.

[2] 郭慧辉.论行政执法的规范化[J].山西财经大学学报，2011(2)：65.

[3] 封丽霞.解析行政立法中的部门本位主义[J].中国党政干部论坛，2005(8)：31-32.

[4] 徐致远.论我国行政执法程序的脱困[J].法制与社会，2010(22)：163-165.

[5] 章志远.行政裁量基准的兴起与现实课题[J].当代法学，2010(1)：68-75.

编辑：刘小明

2017-02-19

2014年度河北省社会科学基金项目“服务型政府视野下的行政执法规范化研究”(HB14FX006)

王 芳(1982—)，女，唐山师范学院讲师，法学硕士。研究方向：行政法、法制史、法理学。 项贤国(1983—)，男，唐山师范学院副教授，法学硕士。研究方向：经济法。 金贵宾(1970—)，男，唐山师范学院副教授，法学硕士。研究方向：民法。 唐福齐(1968—)，男，唐山师范学院副教授。研究方向：刑法。