“互联网+”法治政府建设中的基本冲突及其化解

马 超

(清华大学 法学院，北京 100084)



“互联网+”法治政府建设中的基本冲突及其化解

马 超

(清华大学 法学院，北京 100084)

“互联网+”在政府管理中的引入，与法治政府建设具有内在统一性。在“互联网+”法治政府建设进程中，政府、公民、技术是三种主要驱动力量。这三种驱动力量价值取向的差异，导致管理与治理、控制与放权、技术与法治、开放与封闭四组基本冲突。应当以政府法治作为根本目标，以公民权利保护作为价值取向，以实现网络社会多元共治作为现实追求，才能对这些基本冲突予以化解，进而完成互联网技术与法治政府建设的妥善结合。

“互联网+”；网络社会；法治政府建设；治理创新；权力控制

中国正处于互联网快速发展的历史进程中，互联网的高效、便利、透明、开放、普惠等基本特征，已被人们普遍视为互联网所带来的优势。更为重要的是，互联网在政府管理与服务中的引入已并非是新鲜事物。中国虽然接入国际互联网时间较短，但在新世纪初期，各类政府网站的开通和使用已然成为社会常态。因此，在全面深化改革的新时代，“互联网+”理念的提出显然不是“上个网”那么简单，“互联网+”政府服务的结合应当而且必然是与简政放权、放管结合、职能转变等词汇相联系[1]。而这些，也是《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》确定的政府职能及所要达到的目标。理论与实践证明，互联网被广泛应用于中国法治政府建设中，其目的绝非只是政务的电子化，而是意在促使政府产生从内部到外部、从部分到全局、从手段到理念的一系列转变。它与法治政府的结合正逐渐成为现代国家治理的重要主题之一[2]。

一、“互联网+”法治政府建设的提出与面临的挑战

“互联网+”的概念最初由互联网企业等非政府主体提出。2015年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中开创性地对“互联网+”概念进行阐述，并将其作为一项促进国家经济发展的基本要素，指出：“充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于经济社会各领域之中，提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。”[3]在2016年3月5日《政府工作报告》中，李克强总理首次提出要大力推行“互联网+政务服务”。2016年4月19日，习近平总书记在全国网络安全与信息化工作座谈会上提出，“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”[4]，从而正式将互联网发展与国家治理现代化结合在一起。在2016年9月召开的国务院常务会议上，李克强总理进一步将“互联网+政务服务”与深化政府自身改革相联系，指出其是简政放权、放管结合、优化服务的关键之举[1]。可以看出，“互联网+”政府服务的结合与《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》中所寻求的建设法治政府目标存在理念和事实上的有机联系。虽然看似是两条线，但在内在价值和实践目标上具有高度的统一性。“互联网+”法治政府建设已经是当前政府深化改革的题中应有之义。

一般而言，法治政府是指国家行政权行使的法治化。它内在地包含民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府、平权型政府等理念。互联网的发展则被公认为体现着平等、互利、开放、透明、普惠、共享等普世价值。两者在理念上是具备可沟通性的。在笔者看来，“互联网+”概念与法治政府的结合意味着政府在公权力运行上对互联网要素的接受，是冀望互联网发挥对公权力操作与配置的优化作用，以打造互联网时代的法治政府。与此同时，互联网要素的引入也必然会对原有的公权力秩序和制度结构带来巨大的挑战。在理念上，互联网有望将其所携带的普世价值注入传统的政府管理理念中，对近年来转换中的社会治理理念进行持续更新。在公权力运作上，政府原有的已经为法律法规所固定的工作流程与权力配置，为了更好地回应互联网时代的社会现状，必然要在对网络技术的吸收中进行全面更新与资源整合。在内部结构上，原有的科层制体系是适应于工业时代而进行构建的，后工业时代网络社会的扁平化特征将对传统自上而下的层级控制带来不小的冲击[5]。要有效地应对互联网所带来的这些内外部挑战，必须首先厘清在“互联网+”法治政府建设发展中发挥重要作用的几种驱动力量及其角色，由此发掘出多组基本的关系冲突，并对其予以相应的消解。这是政府法治回应互联网挑战的基础。

二、“互联网+”法治政府建设中的驱动力量

互联网时代的一个重要特征是万物互联。在法治与互联网的共生互动过程中，笔者认为有三种力量在形塑“互联网+”法治政府建设过程中发挥着基础驱动作用。这三种力量分别是政府、公民与技术。三种力量在其中发挥着不同但又联系的作用，它们之间既存在相互合作、相互促进的作用，也存在着相互制约、相互挑战的作用。具体而言，政府在其中起着基础性的推动作用，同时也作为被技术改造的对象存在；公民作为互联网与法治的双重受益者，同时也在以被互联网浪潮所催生的新型权利诉求中倒逼政府进行改革；而技术既是一种为政府与公民所利用的先进工具，同时也作为一种独立演进发展的力量对政府与公民的行为进行着调整。

就政府而言，一方面，快速变化的社会现实要求它具备迅捷的应变能力，在技术浪潮席卷的当下，作为社会治理主体的政府寻求以技术回应技术的路径是自然而然的选择。正如亨廷顿所说：“衡量高度发达的组织的真正尺度是其职能的适应性(functional adaptability)，而非职能的特定性(functionalspecificity)。”[6]“互联网+”传统社会的发展带来新的治理需求，为了满足政府职能的适应性，对互联网技术的吸收促成了“互联网+”法治政府建设的发展。在这一过程中，政府起到基础的推动作用。另一方面，现代政府在长期发展的过程中，已经形成较为稳固的运作模式。为了回应新的治理需求，在吸收技术力量的同时，它也成为被互联网技术改造的对象。如在“微博问政”的浪潮中，全国各级政府、各职能部门绝大多数都先后开通官方政务微博，作为回应民间问政的渠道。*根据统计，中国政务机构官方微博总数已达到12万个以上。参见《2016年人民日报·政务指数微博影响力报告》，载人民网2017年1月19日。而为了满足微博信息发布与民意回应的及时性与透明性，政务微博的背后涉及一系列对政府内部传统信息收集、传递、处理、发布机制的改造[7]。

就公民而言，其固然在相当多数的场合和情境下是作为法治与技术的受益者而存在，但其在这场互动进程中并不是全然被动的。相反，互联网技术为普通公民在带来生活极大便利性的同时，也带来了相关的负面效应，由此催生了相应的新型权利及其保护需求。如随着搜索技术的发达，“永久记忆”的时代已经到来，“被遗忘权”已经日益被呼吁成为一项新型权利[8]。法治政府的基本任务之一是保障与维护公民的合法权益。为了达成对新型权利保护的需要，法治政府必须与互联网技术有机地结合。因此，公民对新型权利保护的诉求也是推动“互联网+”法治政府建设的基本动力。

就技术而言，通常更为强调它的工具性作用。但法国著名哲学家雅克·埃吕尔所倡导的“技术自主论”曾在科技哲学界产生过巨大影响。他指出：“技术已经成为自我存在、自我充足的现实，并有自己的特殊法则和自己的决定论。”[9]技术的发展具有自主的内在逻辑，各种技术之间相互结合、相互影响、相互推进使得技术作为一个整体不断推进[10]。就互联网技术来说，与其称为一种技术，不如视作多种先进技术的集合更为恰当。互联网的发展是微电子技术、编程语言、可视化技术等多方面技术有机集合的结果，有其内在的技术规律。在技术与政治的关系上，埃吕尔认为，在现代社会，“政治越来越被技术所引导”[11]。即便我们不能完全赞同埃吕尔的技术绝对自主论,但就经验而言，政府在现实的情境中不仅是互联网技术的使用者，而且也是根据互联网技术的发展调整着自己的行为。如微博作为政务发布平台刚刚为政府所熟悉，新兴起的微信公众平台又对政府信息发布工作提出新的要求。这在一定程度上说明，技术是“互联网+”法治政府建设发展中一股相对独立的驱动力量。

就以上三种力量而言，政府与公民是公权力运行中始终存在的两种主要力量，其在过往的政治历史中既有相互对抗也有相互合作的一面，它们的发展多少有历史可循。而技术力量尽管在工业时代也若隐若现的存在于权力运行的过程中，但互联网以摧枯拉朽般的冲击力彻底展现了技术作为一种社会力量的能力与可能性，呈现出技术作为驱动力而非工具的一面。它不仅为政府与公民这对基本矛盾双方添置新的筹码，更以一种强势的姿态直接对双方提出新的时代要求。它通过对政府设置新的社会治理难题，推动着政府重新审视自我的内在结构；又通过对社会生活的技术改造，放大公民对国家政治议题的影响力。在这一过程中，多样化的矛盾与冲突是不可避免的，有必要循迹这三种驱动力量梳理出其中的基本冲突，以作为法治应对的基础。

三、“互联网+”法治政府建设中的冲突

在“互联网+”法治政府建设进程中，政府、公民、技术作为基本驱动力量，以法治作为共同追求合力推动着互联网技术在政府法治建设进程中的应用与发展。然而，尽管法治价值与互联网价值具有某种程度的相通性，但由于各种力量的追求目标存在着一定差异，相互间的种种冲突仍然是不可避免的。具体而言，政府的追求在于稳定、可控的社会秩序；公民的追求在于自我权利的实现与不可侵犯；当下互联网技术的价值属性则在于开放、透明与共享。*应当说明的是，在科技哲学界，技术中立论与技术价值论的争论一直存在。由于互联网、克隆、人工智能等技术的发展，技术价值论正在收获更多的认可。根据晚近的历史发展经验，本文更倾向于技术价值论。参见林德宏《关于社会对技术的必要约束——评技术价值中立论与价值自主论》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2003年第3期，第15-19页。而作为统合概念的法治则意在追求“一种正义的社会秩序(just socialorder)”[12]。这些差异化的追求，在具体的现实情境中，或是产生新的矛盾，或是激化原有的矛盾，值得我们认真对待。其中以下四组是“互联网+”时代法治政府建设中的基本冲突。

第一，管理与治理。从管理到治理的观念革新，并不是在互联网时代才存在的。但互联网因素的渗入，重新凸显了这一理念之争。传统的政府管理理念偏重于层级官僚、公私对立、命令与控制等制度方式。而治理理念更为强调公私合作、谈判与劝服、技术型授权等新型方式。互联网的价值取向无疑与多元治理的理念更契合。尽管当下的政府已经从“全能政府”的角色退出，但一些行政主体的强势地位并没有从根本上改变，残存的全面管理理念仍然不时地出现在政府对社会的管控行为中。但随着互联网社会的兴起，当“网络世界里的斗争将不在政府的控制范围之内”的社会新图景呈现时[13]5，内在于中国政府改革内部的两种理念冲突，因网络现实而进入新一轮的博弈。

一方面，“虚拟空间”的出现大大扩展原有的管理领域，使全面管理事实上成为不可能。依托于互联网存在的“虚拟空间”放大个体的原子性特征，网络社群的组织和交往展现去中心化的趋势，这使得网络空间管理具有高度复杂性和不确定性。全面管理的理念在虚拟空间中已经难以有效施展，社会自治已经成为不可回避的大势。“社会的高度复杂性和高度不确定性决定了国家及其政府不知道应当从个体那里取走哪些责任与自由，即使国家和政府从中取走了一部分，也可能承担不起来。所以，社会成员的自治已经是一个铁定的和不可改变的趋势。”[14]另一方面，“互联网+”在社会经济领域的推行提高了传统管理领域的复杂性和变动性，使全面管理事实上不可行。网约车、共享单车、互联网金融等新经济模式的层出不穷，使得传统的管理手段已经难以应对[15]。譬如，准入制可以有效对出租车营运进行管理和规范，但用来对“专车”营运进行规制却效力不彰。对新经济的治理与规制政府必须依赖多种社会力量的合作，借助私营经济与第三部门的合作完成社会治理的任务。互联网因素在政府服务中的引入，正是为了因应这些已经和正在发生的变化。互联网所携带的平权、透明、共享等价值，有望在传统的管理与治理两种理念的竞争中为治理理念注入更多的活力。同时，这两种理念的竞争与冲突仍将长期存在于“互联网+”法治政府建设的进程中。

第二，控制与放权。传统的政府内部组织结构以科层化为特征，呈现为金字塔结构。在这种组织结构下，行政职权及其合法性通过法律设定、授权或委托等形式由上级到下级层层传导。这种组织体系得以成立的历史前提是政府对公共事务的管理是垄断的，公权力的运行封闭在公共体系内部。它所追求的权力秩序是一元支配的自上而下的线性控制[16]。

然而，进入网络社会以后，这种以内部控制为主要追求的组织结构正在发生转变。有学者认为，网络虚拟空间在横向结构和纵向结构两个方面对传统官僚科层制进行着分化。在横向结构上，社会组织履行政府管理职能而导致的横向官僚机构不断膨胀，以及科层制中的个人行为的自利性导致横向信息沟通效率低下，为现代网络技术对科层制的分化重组提供了契机；在纵向结构上，作为纵向层级基础具有“确定性”特征的科学技术和以“控制”为思维导向通过履行政府职能来控制社会的模式，随着网络技术发展以及网络社会的复杂性与不确定性都不同程度地发生崩解。因此，层级传导的信息与合法性纵向传递机制逐渐变得无法适应网络社会现实，科层组织结构逐渐走向扁平化[17]。换言之，就内部结构而言，传统政府的内在组织方式是以国家实现对社会的控制为目标而设计的，它内在地要求中央对地方、上级对下级保持足够的控制力。而互联网在整个社会中的应用以及由此形成的网络社会组织逻辑，则以持续分权与去中心化为特征。为了适应这种变化，需要通过网络技术对政府组织结构进行重新整合，被整合的组织结构在一定程度上必须吸收网络社会的扁平化特征，其权力流向的趋势是“放”而非“收”[18]。从这个角度出发，才能够理解为什么政府对“互联网+”政府服务结合的强调总是与法治政府目标中的简政放权、放管结合等词汇共同出现。这也说明，控制与放权是作为相互冲突又相互配合的一对关系，将在长时期内成为“互联网+”法治政府建设中的基本关系之一。

第三，技术与法治。互联网技术所蕴含的价值与法治价值尽管在相当程度上具有可沟通性，但在具体的实现途径上两者却未必完全契合。其主要冲突在于网络技术的发展态势以快速迭代、变动不居为特征，而法治所追求的是一种相对稳定、可预期的社会秩序。从法哲学的角度而言，法律的安定性是良法的内在追求。拉德布鲁赫将“所有人都共同认可的法的安定性，也就是秩序与安宁”作为法的第一大任务[19]74。这样一种法哲学图景与工业时代发展相对缓慢、具有比较确定性的科技发展背景是相契合的。但后工业时代网络技术的发展速度已经远远超出工业时代法哲学家的理解能力。

法治政府所追求的各项权力和权利，安于法律预设轨道平稳有序运行的场景，在互联网时代正变得越来越不可能。尤其是在公民权利的保护上，技术的发展大大提升了权利保护的物理难度。比如，以物理货币为度量基础的金融法秩序，经过长期的历史发展已经能够为公民提供相对应的经济权利保护，但随着以比特币为代表的数字货币的兴起，原有的金融法秩序已经难以为参与者提供相应的救济手段，甚至官方因其对法安定性的危害而持否定态度。为了适应互联网所带来的新型权利保护需求，达成法治“无漏洞的权利救济”之愿景，政府的可行途径唯有增强对互联网技术吸收的速度与程度。但在法治政府与“互联网+”两种愿景的共同建设中，法治所冀求的安定的法秩序与技术的快速发展所带来的快速秩序迭代之间的张力将长期存在。

第四，开放与封闭。由网络技术发展所催生的大数据概念，已经引起世界各国政府极大的重视。在大数据时代，公认政府所掌握的公共数据是体量最大、价值最高的数据。为了实现数据利用的价值最大化，数据开放成为各国的共识。美国政府于2009年发布世界首个政府数据开放倡议，并在同年上线政府数据开放平台Data.gov。欧盟于2011年制定“开放数据战略”(Open Data Strategy for Europe)，并于2013年推出欧盟开放数据平台Open Data Portal。在中国，2015年国务院颁布《促进大数据发展行动纲要》，正式提出“推进数据资源向社会开放”。一般而言，数据开放包含两重含义：一是政府内部部门间的数据共享，二是面向全社会的公共数据共享。无论是何种理解，在大数据时代“数据即权力”的思维模式下，数据开放都意味着公权力不再只是运行于封闭的科层制体系内。就部门共享而言，它意味着专属的部门职权运行不再是封闭式的，更强调不同类型公权力的协同运作。就社会共享而言，面向社会的数据开放，将公权力的运行方式与流程清晰可见地摆在公众眼前，在提升数据社会价值的同时，也极大地提高了对公权的社会监督程度。从这一角度讲，数据开放的实践与法治政府的建设具有内在的共通性。但长期形成的封闭惯性，仍然将是“互联网+”时代数据开放的重要阻碍。2013年，在伦敦召开的“开放政府联盟峰会”上，互联网之父蒂姆·伯纳斯·李发布了《开放数据晴雨表：2013年开放数据全球报告》。数据普查结果显示，中国政府的数据开放程度在77个国家中排名第61位。这从一个侧面说明，开放与封闭的博弈仍将在“互联网+”推行与法治政府建设中长期存在。

以上四组冲突分别涉及政府公权力行使的指导理念、内在结构、运用手段、实现形式等方面，是政府公权力转型在网络社会面临的主要矛盾。从更宏观的层面而言，政府公权力处于国家治理转型与网络社会兴起这两大历史潮流的交汇点上。在国家治理转型中，政府公权力竭力从原有理念与制度的束缚中抽身而出；网络社会作为全新的历史治理对象，透过互联网要素的渗入适逢其时地为其注入崭新的价值与理念，并赋予其高度技术化的运作方式与治理手段。从历史经验来看，这个过程绝不能是一帆风顺的，它同样潜藏着权力异化的风险，必须树立明确的目标和导向来统合不同的驱动力量及其矛盾。

四、“互联网+”法治政府建设中的冲突消解

“互联网+”法治政府建设进程中管理与治理、控制与放权、技术与法治、开放与封闭这四组关系，构成了互联网要素引入法治政府建设的基本矛盾，在相当程度上决定着这一建设工程的未来走向。从本质上，这四组矛盾是由政府、公民、技术这三种基本驱动力量不同的价值取向与现实诉求所导致的。笔者认为，只有在法治目标的统合下，以公民权利保护作为第一价值追求，吸收社会自治力量，形成多元主体共同治理的网络社会治理格局，才能对这些基本矛盾予以良好的消解，进而保证互联网要素成为法治政府建设中的正向推动力。

第一，以实现政府法治作为“互联网+”法治政府建设的根本目标

互联网与法治的结合，其根本目的在于法治在网络社会的实现。法治政府的基本追求在于得到公众认可的良法成为社会的统治性力量。从驱动主体来看，政府与公民对法治的追求是基本一致的，而网络技术的价值倾向与法治也是相容的。应该说，互联网技术所改变的只是法治政府的实现路径。互联网因素的引入为规训公权力提供了更多的潜在途径。传统的公权控制强调司法审查与行政自制，来自社会的直接监督缺少高效的实现手段。互联网的开放价值能够在一定程度上将公权力的运行以实时动态的方式呈现在公众眼前，对公权力的社会监督有良好的提升。就法治自身而言，它是安定性与合目的性的矛盾结合体，这种二律背反的特性使得法律在演进中得以吸收各种不同的社会因素而持续发展[19]74。网络社会中的法治与传统社会的法治同样是“规则之治”，尽管受到技术价值取向与现实特性的影响，但其不同在于网络社会的快速变动性更需要“硬法”之外的“软法”之治，它改变的是各种法律要素在法治中的比例与调配，而没有改变法治本身作为社会治理的终极愿景。简言之，法治本身的包容性足以吸收互联网价值的特性。因此，将实现政府法治作为根本目标，既是各种驱动要素的共同追求，也能够最大限度地将互联网价值吸收到法治政府的建设中。

第二，以公民权利保护作为“互联网+”法治政府建设的价值取向

现代政府的合法性来自于人民的认可，认可则以公民各项权利的实现为前提。现代政府追求良好、稳定的社会秩序，其根本目的是为其统治下的人民提供一个自我权利实现与受保护的环境。互联网要素的引入意在通过对政府的技术改造，确保传统权利得到更为全面、高效的实现，并使新型权利受到保障。互联网技术引入所带来的政府理念转变、内部结构调整以及资源开放共享，从根本上都服务于这一追求。将公民权利保护作为根本价值追求，既是法治的题中应有之义，也是互联网与政府服务得以结合的根本动力。在工业时代，受到控制并封闭运行的公权力体系有防止公权力溢出以伤害公民权利的效果，它是适应近代社会发展的结果。后工业时代网络社会的出现，对公权力运作提出了开放与分权的要求。互联网与政府服务的结合是政府对时代诉求的回应，其根本目的仍是回应网络时代的公民权利保护需求。将公民权利保护作为最主要的价值追求，让其他需求服务于这一价值，才能确保互联网技术不为公权力所滥用，使放权与开放得到进一步推进。

第三，以网络社会多元共治为“互联网+”法治政府建设的现实追求

对于当下的网络社会来说，传统的依靠政府单一实现社会控制的体系，已经难以适应治理的需求，对社会力量的吸收尤为迫切。就虚拟空间而言，它从无规制状态到规制状态的转变，并非是通过政府单独促成的，它依赖于多种社会力量的参与，如私营经济、第三部门，甚至是技术力量。正如莱斯格所指出的，开放代码本身即是对政府规制的限制[13]153-172。在这一领域，尽管政府规制仍然发挥着基本作用，但通过技术发展对政府规制的反向限制，正与政府规制一起承担起网络空间治理的重任。就现实社会而言，互联网的勃兴带来的一系列治理难题，如专车、共享单车等新兴事物引发的治理乱象，政府已经认识到自身治理能力的局限，不再通过简单的“命令—控制”方式进行管控，而更多地采用约谈、协商等方式寻求社会力量的协助规制[15]。在2014年《政府工作报告》中，李克强总理提出“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。对于“互联网+”法治政府建设而言，政府对互联网因素的引入，既是源于依赖社会主体的技术支持，更是以开放的姿态寻求社会力量的治理协同。其潜在意图是通过网络技术与法治政府目标的结合，实现网络社会多元共治的图景，最终将倒逼政府理念的转变，兑现开放政府的承诺。

互联网与法治政府的结合，绝非能够一蹴而就之事。在法治政府的建设中，我们满怀希望地期待互联网所携带的普世价值能够对中国法治建设起到推进作用，但也要清楚地明白其中面临的挑战。唯有在网络社会中坚持法治的根本目标，重视对公民的权利保护，以多元共治作为社会治理的追求，才可能最终实现互联网技术与法治政府的妥善结合。

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[责任编辑：肖海晶]

2017-01-10

马超(1990—)，男，安徽亳州人，博士研究生，从事行政法学、行政诉讼学、司法大数据研究。

D922.1

A

1007-4937(2017)03-0113-06