当前地方党委“一把手”权力监督面临的困境及其根源分析

□严宗泽，王春玺

（1.北京联合大学马克思主义学院，北京 100101；2.中央财经大学马克思主义学院，北京 100081）

当前地方党委“一把手”权力监督面临的困境及其根源分析

□严宗泽1，王春玺2

（1.北京联合大学马克思主义学院，北京 100101；2.中央财经大学马克思主义学院，北京 100081）

在全面从严治党背景下，地方党委“一把手”监督难问题亟待解决。造成“一把手”权力监督难的原因主要有：在党内权力结构中地方党委“一把手”权力过分集中；在地方党委决策中“一把手”未严格落实民主集中制和集体领导原则；对地方党委“一把手”的监督与问责机制很不健全；落实“两个责任”不力，执纪问责不严、不紧、不硬；各监督主体各自为战，难以形成监督合力。

党委“一把手”；权力监督；民主集中制；问责机制

中国共产党地方委员会（以下简称“地方党委”）分省级、市级、县级三个层次。“一把手”是个形象说法，用习近平总书记的话说，“主要领导干部也就是一把手”［1］。地方党委“一把手”实际指的是地方党委的“主要领导干部”即党委书记。党的十八大以来，党中央针对地方党委“一把手”的特点和职务风险，不断完善监督制度与问责机制，提出了一系列富有创造性的新战略新举措。在实践中，坚持强力反腐，全面加强党的纪律建设，取得了阶段性成效。正如2017年1月习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上所说：“腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成”［2］。但也要清醒地意识到，在一些地方，党委“一把手”个人专断和权力腐败问题还比较突出。“从大量案件看，领导干部违纪违法问题大多发生在担任一把手期间。”［3］当前，地方党委“一把手”权力监督难问题依然严重，也就是人们常说的“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，或者说“看得见的管不着，管得着的看不见”。笔者认为，造成地方党委“一把手”监督难的原因，主要有以下方面：

1 在党内权力结构中地方党委“一把手”权力过分集中

权力过分集中是地方党委“一把手”监督难最根本的原因。当前中国的权力结构除了受本国历史上封建集权的专制文化的影响之外，还深受前苏联高度集中的权力模式的影响。在前苏联，斯大林创制并固化了决策权、执行权和监督权高度重合的“议行监合一”权力结构模式［4］。可以说，苏共党内“权力过分集中”的“总病根”，是导致苏联解体的重要原因。但前苏联高度集中的权力结构对我国的影响却是深远的。改革开放以前，我国的领导体制带有内在结构性矛盾，“形成了一种横向权力集中于党的系统，纵向权力集中于中央，党内权力集中于领导者个人的权力配置结构”［5］。改革开放以后，我国逐步建立了社会主义市场经济体制，但政治体制尤其是党和国家的领导体制变化不大。虽然党中央通过党政分开、权力下放等办法试图解决“权力过分集中”问题，但在中央和地方实施的效果却大不一样。中央层面一直在倡导并认真执行民主集中制和集体领导原则，但在地方层面，不少党委却在不断集权。当前，中国在权力运行实践中面临的最大难题是，地方党委依然实行的是“议行监合一”领导体制。在一些地方，党委“一把手”个人专断现象还比较严重，其专断程度甚至不亚于以前。

在党内权力结构中，地方党委“一把手”权力过分集中的主要表现是：

在领导班子内部，“一把手”地位最高、权力最大。“地方各级党委是将党内决策权、执行权、监督权集中于一体，而在这一体之中，又往往集中于被称为‘一把手’的一个人”［6］。换句话说，在地方党委高度集权的同时，“一把手”也高度集权——将决策权、执行权、监督权集于一身。有人戏称，中国的省委书记、市委书记、县委书记除了外交、军事、国防外，他们拥有的权力几乎跟中央没有什么区别。无论大事小事，在一些地方都由党委“一把手”说了算。

在决策权方面，地方党委“一把手”享有事实上的“最后拍板权”。虽然党的正式制度从未规定地方党委“一把手”拥有“最后决定权”或一票否决权，但是因为人事权、财权等权力高度集中在地方党委“一把手”手中，加上“一把手”与党委委员的行政级别相差悬殊，“一把手”对党委副职、委员的提拔、任免具有决定性作用，从而形成“一把手”在党委内处于事实上的绝对领导地位。表面上看似一人一票，但在实际的会议决策中，最后常常变成了党委“一把手”的“一锤定音”和个人独断。有学者揭露了“一把手”在重大决策中独断专行的种种手法。例如，将大事肢解分步通过，减少阻力，从整体决策上实现个人意图；借个别酝酿搞各个击破；借个人负责将权力大包大揽；设计紧急情况，独自决策，瞒天过海；以利益均沾为诱饵打开以权谋私的方便之门；借尚方宝剑逼人就范；凌驾于组织之上强行决策；在决策会议上抢先定调，迫使与会者保持一致，等等［7］。不管地方党委“一把手”权力滥用的手段如何花样翻新，但大都源于其在决策方面拥有的特殊权力和地位，这就大大增加了对地方党委“一把手”监督的难度。

从权力授予关系看，地方党委、纪委均由地方党代会选举产生。但目前一些地方存在党代会、党委会“权力倒置”问题，地方党委集中了党内的决策权、执行权、监督权，而地方党代会的决策权和监督权被虚化，纪委的监督权被弱化。不仅党代会的决策权被虚化，在党委内部，全委会的决策权也难于充分发挥，许多重大问题经常由常委会作出决定，甚至由“一把手”作出决定。结果，地方党委内决策权力关系变成了“常委会→全委会→党代会”这样一种颠倒的授权链条，这是极不正常的现象。

总之，在决策权、执行权、监督权共同构成的地方权力结构中，“一把手”权力过分集中，尤其是“决策权过大而监督权孱弱导致了制约关系的失衡，使得权力结构内部的相互制约关系无法实现，这也是当前各种监督手段难于有效发挥作用的主要原因”［8］。

2 在党委决策中未严格落实民主集中制和集体领导原则

2.1 在决策实践中，一些地方党委“一把手”将民主集中制片面地理解为只有集中没有民主

一些地方党委“一把手”在决策实践中，将民主集中制片面地理解为只有集中没有民主，这种误解使民主集中制在执行中走了样。其背后的原因在于长期革命战争形成的惯性思维，共产党军队的首长负责制及首长的“临机处置之权”影响深远，一直被带到新中国建立之后党的执政活动之中。现在依然有不少“一把手”没有弄清委员会制和首长负责制的关系，常常混淆集体领导与分工负责的关系。其实，在这两种不同的领导体制中，“一把手”的地位和职能是不一样的。在委员会制中，强调的是党委集体决策职能，党委“一把手”和其他委员是平等的关系，强调的是集体领导，党委“一把手”本来就不应拥有“最后拍板权”或“最后决定权”；在行政首长负责制中，强调的是执行权，行政“一把手”与行政副职、其他职员是上下级关系，行政“一把手”在执行决策的过程中负首要责任，有“临机处置之权”。因为许多事情强调“一把手”负总责，使“一把手”实际上拥有了决策话语权、主导权、决定权。由于权力过度集中，自由裁量空间大，难以实施有效监督［9］。地方党委“一把手”还将“集中”美其名曰提高效率的需要，常常忽视了党内民主。曾长期担任县委“一把手”的李克军认为，中国正处于法治社会的转型期，现行的法规政策往往与基层的实际情况不符，因此需要县委书记根据更加复杂的现实进行决策和决断。尤其是当很多上级布置的工作时间紧迫时，即使是出于提高工作效率的目的，也需要确定一个人的权威。这种情况下，个人的威力和魅力往往容易被放大［10］。

2.2 在践行民主集中制时，一些地方党委“一把手”没有严格遵守集体领导的“十六字”决策原则

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定：“凡属重大问题，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论、按少数服从多数作出决定，不允许用其他形式取代党委及其常委会（或党组）的领导。”［11］然而，在现实的政治生活中，由于个人主义、主观主义、等级观念比较严重，“有的主要负责同志强调自己是领导班子的核心领导，对重大问题的决策和重要干部的任免事项，本该召开正式会议集体讨论但根本不召开，或虽提交会议讨论，也只是走过场，习惯于逢事事先定调，甚至对多数人的意见置之不理，最终按自己的意志决定”［12］。这段分析深谙民主集中制和集体领导的精髓，很有道理。的确，如果让“一把手”说了算、“一言堂”等潜规则盛行，而以民主集中制为核心的党内民主制度等“明规则”受到忽视或遭到破坏，就难于有效监督地方党委“一把手”。

笔者认为，党中央必须有一个核心，那就是中央总书记。但在地方上，党委“一把手”却不应该是地方党委的核心。因为从权力逻辑上看，地方党委还必须服从上级党委和党中央。地方党委“一把手”在思想观念上必须明白：自己是“班长”而不是“家长”；绝不能把自己比作地方上的“总书记”，不准将个人的意志凌驾于党委的集体领导之上，不准搞独断专行。必须坚持《关于新形势下党内政治生活的若干准则》所划定的三条红线，即：“坚决反对和防止独断专行或各自为政，坚决反对和防止议而不决、决而不行、行而不实，坚决反对和防止以党委集体决策名义集体违规。”［13］

3 对地方党委“一把手”的监督机制与问责机制不健全

3.1 党内监督制度还不系统不配套，缺乏具体可操作性的刚性制度

权力是一把双刃剑，如果对掌权者缺乏有效的监督问责，必然导致权力的滥用。可以说，“监督是权力正确运行的根本保证”［14］。2015年6月，习近平总书记在谈到反腐倡廉法规制度建设时说，“这些年来，从中央到地方搞了不少制度性规范，但有的过于原则、缺乏具体的量化标准，形同摆设；有的相互脱节、彼此缺乏衔接和协调配合，形不成系统化的制度链条，产生不了综合效应；有的过于笼统、弹性空间大，牛栏关猫”［15］。党内的一些监督制度也是如此，还缺乏系统完备、衔接配套的制度链条，缺乏量化标准，缺乏刚性约束。党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》，但在中央层面还没有专门出台加强地方党委“一把手”监督的制度。

3.2 对地方党委“一把手”的问责机制不健全

改革开放以后，中国共产党对领导干部责任的认识，经历了从关注“行政责任”到关注“政治责任”的发展历程。所谓政治责任，是“政治官员制定符合民意的公共政策或推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好相关职责时受的谴责和制裁。前者是积极意义的政治责任，后者是消极意义的政治责任。”［16］这里的政治官员，即选举或上级任命产生的官员，主要是指党政官员。但总体上看，各地对行政首长进行问责的多，却很少对各级党委“一把手”进行问责。在政治领域有一个铁则，有权就有责，权责要对等。地方“一把手”权力最大，如果出现滥用权力、权力腐败，也应承担相应的责任。现有问责规定对地方党委“一把手”重大决策失误和权力滥用、权力腐败聚焦不够。

3.3 缺乏公开透明的地方党委决策机制程序和全程监控机制，信息不对称

一是缺乏科学的地方党委决策程序、决策流程图。一些地方党委对于哪些事项提交会议决策、谁来议事决策、什么时候提交会议议事决策等问题，没有作出明确的规定，常带有很大的随意性；同时，党委对于会前准备、会议召开、会议决定、会后跟踪、会议监督等流程，也缺乏具体的规定。二是地方党委权力运行仍然不够公开、透明，留有死角，给“一把手”留下了暗箱操作的足够空间。三是各监督主体还很难掌握地方党委“一把手”的相关情况。地方党委“一把手”的行为，“特别是个人生活圈、社交圈的行为知情范围有限，隐秘性强，加之被监督对象规避监督，使得监督难以到位。对各类监督的信息收集、运用、反馈的渠道不畅，监督资源没有充分利用，也影响广大人民群众参与监督的热情。”［17］

4 落实“两个责任”不力，执纪问责不严、不紧、不硬

4.1 地方党委主体责任缺失

当前，落实主体责任“口号喊在党委，工作还在纪委”的现象仍比较普遍。有的地方党委只抓权力，不抓监督，当“甩手掌柜”，干部一出事就把责任推给纪委；“有的党委对主体责任认识不清、落实不力，有的没有把党风廉政建设当作分内之事，每年开个会、讲个话，或签个责任书就万事大吉了；有的对错误思想和作风放弃了批评和斗争，搞无原则的一团和气，疏于教育，疏于管理和监督，放任一些党员干部滑向腐败深渊；还有的干部只表态、不行动，说一套、做一套，甚至带头搞腐败，带坏了队伍，带坏了风气。”［18］正是一些地方党委忘记了自身应承担的主体责任，导致监督难于凑效。

4.2 地方纪委监督责任缺位

上级纪委对地方党委“一把手”监督缺位、失职、渎职表现在：上级纪委对党风廉政方面的问题该发现没有发现就是失职，发现问题不报告、不处理就是渎职。本来纪委的专门职责就是开展执纪监督和查办腐败案件，结果却很少有同级纪委主动报告腐败问题，说明监督责任严重缺位。正如习近平总书记所说，“对地方纪委来说，同级监督忌讳也不少，这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的”［19］。当前，一些地方纪委抱着“鸵鸟心态”，唯恐得罪人、丢选票。有的地方出现系统性、塌方式腐败，与纪委监督责任严重缺失有很大关系。中央纪委监察部网站公布的数据显示，2015年1月到2016年11月，全国因履行监督责任不到位被问责的纪检干部有4800多人，其中有纪委书记、纪检组长3100多名［20］。当然，纪委监督责任缺位背后的深层原因，则是当前的纪委领导体制与机制还存在不适应、不协调的问题。

4.3 管党治党失之于宽、失之于松、失之于软，执纪问责不严、不紧、不硬

纪律和规矩没有解决好，或者制度失之于宽，出现牛栏关猫，产生“破窗效应”；或者执行失之于松、软，导致纪律和规矩形同虚设，成为“橡皮泥”“稻草人”。习近平总书记在十八届六中全会第二次全体会议上指出：“长期以来，党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度存在，监督下级怕丢‘选票’，监督同级怕伤‘和气’，监督上级怕穿‘小鞋’。”［21］这实际上就是党内监督主体自觉性不足，主要体现为党内监督主体的“监督意识不强、监督能力不足，对于党内专门的监督机构来说就是缺乏独立自主性和权威性”［22］。一方面，有的上级党委对下级“一把手”要求不严，信任多，而监督太少。“有的人就反省说，省委领导对地市一把手多是给政策，多是鼓励，而少有严格要求，少有监督。”“这就造成一把手权力失控。”［23］有的上级党委原则性不强，对歪风邪气不抵制不斗争，一味遮丑护短，甚至为违纪违法者说情开脱；有的对党委“一把手”问责“雷声大雨点小”，执纪不动真格，搞下不为例，当老好人。另一方面，有的同级党委和下级根本不敢监督党委“一把手”。在地方党委常委会，正是“由于事实上存在权力关系不平等，特别是普通常委与书记之间权力关系不平等，因此也难以形成有效的互相监督”［24］。无论是在地方党委全委会还是常委会，由于“一把手”与党委委员、常委的权威落差太大，加上一些党委委员或常委存在不敢监督、不愿监督、怕得罪人等问题，都使对地方党委“一把手”的监督难于奏效。至于下级，由于干部提名权大都掌握在地方党委“一把手”手中，更不敢监督党委“一把手”。

5 各监督主体各自为战难以形成监督党委“一把手”合力

从监督的整体功能发挥上看，由于各个监督主体单打独斗，缺少必要的协作监督机制，影响了对地方党委“一把手”监督的整体效能。“各级党组织、纪检监察机关、组织人事部门、巡视机构等党内监督主体与人大、政协、审计、财政、司法部门等党外监督主体的职责，既交叉重叠又没有全面覆盖，既有时相互推诿又有时相互脱节，弱化了监督力度，影响了监督整体合力的发挥。”［25］也就是说，各级党委、人大、纪委、监察部门、法院、检察院等党内外的监督职能没有得到有效整合，还缺乏集中统一、权威高效的监督机构。

从对党内监督主体的重视程度来看，人们更加重视上级党委的巡视监督（或巡察监督）以及上级纪委的派驻监督，相对忽略了地方党代会、党委全委会、纪委对同级党委常委会尤其是“一把手”的监督。以中央巡视组、省级巡视组为例，上级党委的巡视监督虽然对下级党委“一把手”决策失误、权力腐败具有震慑遏制作用，但各级巡视组毕竟不可能常驻在被巡视单位。而且当前出现了对中央巡视组过度依赖的现象，导致其他监督主体既缺乏监督的动力，也缺乏创新监督方法的动力。因此，非常有必要加强对基层党委“一把手”的巡察。这是因为，中央层面的巡视工作效果明显，但在基层还没有完全铺开或者力度仍然不够。其实问题更多在基层，就像老百姓说的“老虎离得太远，苍蝇碰头打脸”［26］。在我国，未实行党代会常任制的地方占绝大多数，地方党代会以及党代表难于发挥对党委“一把手”的监督作用。每个普通党员对地方党委“一把手”的监督虽然广泛，但却无力监督、无法监督。普通党员履行监督职责，常常是对地方党委“一把手”提出批评意见，或者据实检举揭发其错误、劣迹，往往对“一把手”形成威慑，因而很容易遭致打击报复，这就大大影响了党员行使监督权利的积极性。总之，在党内监督中，“党员监督部分失效，实质是党员权利的保障问题；党代会监督部分缺位，实质是党的领导体制问题；纪委监督部分失衡，实质是权力的合理分解问题；班子内部监督部分失常，实质是集体领导原则的落实问题”［27］。此外，在党外监督中，还缺乏公开的、广泛的群众监督和舆论监督。虽然在实践中群众监督、网络监督、舆论监督与巡视监督等其他形式的监督有一定的结合，但这种结合还远远不够。

深入分析地方党委“一把手”监督难的根源是加强对地方党委“一把手”权力监督的重要基础。如何规范地方党委“一把手”权力运行？主要有两种思路：一种是制约权力，一种是监督权力。2014年1月，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上指出：“要强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。要强化监督，着力改进对领导干部特别是‘一把手’行使权力的监督”［28］。这就为加强地方党委“一把手”权力制约监督指明了方向：一是“优化党内权力结构”［29］以制约权力；二是加强对地方党委“一把手”权力运行全过程的监督［30］。

［1］十八大以来重要文献选编:上［M］.北京:中央文献出版社，2014：136.

［2］姜洁.习近平在十八届中央纪委七次全会上发表重要讲话强调全面贯彻落实党的十八届六中全会精神增强全面从严治党系统性创造性实效性［N］.人民日报，2017-01-07（01）.

［3］［15］［23］习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编［M］.北京:中央文献出版社，中国方正出版社，2016：100，64，100.

［4］董瑛.苏共权力结构模式演变的历史考察［J］.中共党史研究，2014（10）:99-111.

［5］庞松、韩刚.党和国家领导体制的历史考察与改革展望［J］.中国社会科学，1987（6）:3-22.

［6］李永忠.我党如何跳出反腐困境：基于建党90年我党反腐历程的思考［J］.人民论坛（学术前沿），2011（23）:40-51.

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［9］［25］侯长安.加强对“一把手”监督的实践与思考［J］.求是，2013（12）:21－22.

［10］霍思仪.一位县委书记眼中的官场［EB］.（2016-11-27）http://news.ifeng.com/a/20161127/50322796 _0.shtml.

［11］［13］［14］关于新形势下党内政治生活的若干准则［N］.人民日报，2016-11-03（05）.

［12］强卫.坚持民主集中制原则［J］.求是，2016（22）.［16］张贤明.论政治责任的相对性［J］.政治学研究，2001（4）:63－69.

［17］马勇霞.积极探索强化党内监督的有效途径—习近平总书记在十八届中央纪委六次全会重要讲话学习体会［J］.中国纪检监察，2016（10）:16-17.

［18］［19］习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015：60－61，59.

［20］电视专题片《打铁还需自身硬》下篇《以担当诠释忠诚》［EB/OL］.http://v.ccdi.gov.cn/2017/01/05/VID EhrbubG7BVaN5s4prH4c1170105.shtml.

［21］习近平.在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话［J］.求是，2017（1）.

［22］文丰安.党内监督科学化的困境及途径探究［J］.理论探讨，2015（1）:120－124.

［24］戴辉礼.中共党委常委会体制研究［D］.北京：中国人民大学，2011：132－133.

［26］曾伟，王斯敏.看王岐山如何磨砺反腐“利剑”［EB/ OL］.（2015-01-30）http://politics.people.com.cn/n/ 2015/0130/c1001-26482357.html.

［27］佟静.健全权力运行制约和监督机制之我见［J］.新视野，2010（2）:55－56.

［28］习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调强化反腐败体制机制创新和制度保障深入推进党风廉政建设和反腐败斗争［J］.中国监察，2014（2）:4－6.

［29］王春玺.对改革和完善地方党的领导体制的几点思考［J］.理论探讨，2015（1）:107－111.

［30］王春玺.在健全机制中加强对党委“一把手”的监督［J］.中国特色社会主义研究，2014（6）:97－100.

责任编辑赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.017

D523.4

A

1004-0544（2017）05-0094-05

国家社科基金重大项目（15ZDA004）；北京市社科基金重点项目（16KDA007）；教育部人文社会科学研究专项任务项目（14JD710057）。

严宗泽（1969－），女，江苏淞江人，北京联合大学马克思主义学院副教授；王春玺（1969－），男，湖北枝江人，政治学博士，中央财经大学教授，“楚天学者计划”特聘教授。