基于宅基地制度改革推进中国农村住宅制度建设

陈卫华 ，吕 萍，钟荣桂

（1.河南财经政法大学工程管理与房地产学院，河南 郑州 450046； 2. 中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

党的十九大强调“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。那么，如何完善农村住宅制度，增强农民在住房方面的获得感，是需要关注的重要问题。理论上，获得感和幸福感都是人们的主观心理感受，其对立面是相对剥夺感，即提升获得感和幸福感等同于降低相对剥夺感[1]，因此，西方比较成熟的相对剥夺理论有一定借鉴价值。于2015年1月进入试点阶段的宅基地制度改革，正探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式①中共中央和国务院印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。，作为农村住宅制度改革的重要内容，如何在此轮宅基地制度改革的基础上，健全农村住宅制度，已经提到议事日程。

已有文献中对宅基地制度改革有大量研究，而对农村住宅制度建设的关注相对较少。大多学者认为应首先赋予宅基地与国有建设用地相同的流转、抵押等权能。厉以宁认为农民宅基地使用权的流转式抵押是推进城乡二元体制改革的重要内容[2]。对于宅基地制度改革的重点，多数研究集中在权利和权属的确定上。刘守英认为，宅基地制度应朝完善宅基地用益物权，赋予宅基地使用权人收益权、转让权的方向改革，积极探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转方案，打破宅基地成员和村社边界，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点[3]。张菡冰等认为，可以在继承环节实行去身份化过程，最终促进宅基地使用权彻底物权化[4]。辜胜阻等认为，应保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度[5]。高圣平认为，无论是否承认宅基地的保障功能，都不影响宅基地使用权的流转[6]。许经勇认为宅基地改革的重点放在扩大其权能，适当提高农村宅基地的市场化程度[7]。农村住宅制度改革方面，人口流动和住房不动间的矛盾导致农村住房制度面临严峻挑战[8]，农村住房自发交易形成的隐形市场应引起重视[9]，应因势利导发展农村住房市场[10]，探索城乡住房融合的实现路径[11]。

相对剥夺感是指个人或家庭认为自身境况比某个参照点（如社区或团体的平均水平）差的一种主观感受。在制度改革和变迁过程中，相对剥夺感会影响变化的进程，并左右改变的速度。Runciman最早给出相对剥夺的规范定义[12]，一个人感到他被X相对剥夺要满足4个条件：第一，他没有X；第二，他看到自己的比较对象在过去或预计到将来某个时间拥有X；第三，他想得到X；第四，他认为自己有理由拥有X。有证据表明，同发达国家相似，在发展中国家，即使是在东欧最贫穷国家，相对剥夺感也和福利相关[13]。针对中国偏远农村的研究表明，家庭的社会支出对其他村民支出高度敏感[14]，乡—城迁移农民较高的相对剥夺感导致其幸福感偏低[1]。而且，随着城镇化水平的提高，相对剥夺感将变得更加重要[15]。

已有研究对赋予农民宅基地完整权能异议不大，但基于此轮改革试点探讨农村住宅制度建设的文献有限。本文拟借鉴相对剥夺理论，从当前农村住宅制度的不足和此轮宅基地制度改革的局限入手，结合对江西省余江县的调研，提出农村住宅制度的完善路径，并分析其理论和现实意义，以期为提升农民的住房获得感提供参考。

2 借力宅基地改革推进农村住宅制度建设

农民“户有所居”，离不开完善的农村住房制度。改革开放以来，农村住房制度不断改进，然而，与城镇相比，当前中国农村住房制度尚不健全。

首先，农村住宅制度体系相对于城镇不完整。形成于20世纪末的城镇住房制度，确立了商品化和分配货币化的城镇住房体系，涵盖住房用地、开发建设、分配、交换、金融、消费和住房保障等各个方面，形成了相对完整的城镇住房制度体系。而农村住宅制度尽管涉及宅基地供应、农村住房规划建设、产权、农村住房保障、配套设施建设等方面[8]，但整体上没有城镇住房制度体系完整。

其次，农村住宅制度缺少清晰统一框架。1994年颁布的《城市房地产管理法》为城镇住房制度设计了较为统一的法律框架，而农村住宅的相关规定分散于《土地管理法》和《城乡规划法》等法律法规，至今缺少一个法律层面的统一架构。

最后，住房制度难以实现城乡衔接。基于前两个因素，城乡住房之间存在较大的制度鸿沟，难以对接。尤其是宅基地禁止流转导致的农村住宅无法盘活，成为城乡住房制度衔接的最大障碍。

此轮宅基地制度改革影响深远，不仅规范了宅基地用地秩序，还探索了宅基地流转和农村住房财产权转让，盘活了闲置住房和宅基地，为进一步健全农村住宅制度奠定了制度基础。不过，从构建助力农民“户有所居”的农村住宅制度的角度看，宅基地制度改革仅迈出了第一步。

其一，此轮宅基地制度改革主要关注宅基地本身，没有从住房的角度综合考虑“户有所居”的解决之道。取得土地仅是“户有所居”的第一步，而非全部。当前宅基地制度的保障性质体现在“一户一宅”的无偿取得和使用方面，至于取得宅基地后农户有无经济能力建房或建成什么样，当前制度缺少明确规定予以保障，这是不完全的住房保障，所以，完善的“户有所居”不仅要“保地”，还要“保房”。另外，就转让而言，忽视房地一体的客观现实，仅强调宅基地本身的有偿转让也是不妥当的。调研发现，随着农民收入的提高，大多数农户的居住条件明显改善，住宅越建越好，一些住宅堪比城市别墅，不少潜在需求者需要的不再是宅基地，而是成套住宅。

其二，宅基地转让仅限集体经济组织内部，排除了农村住房市场化的可能性。此轮宅基地制度改革没有根本改变福利化的宅基地分配机制，宅基地转让依然限于集体内部，而不能超出集体范围进行转让，宅基地和农房市场化无从谈起。调研发现，试点地区在探索农民住房财产权抵押时普遍遇到抵押权实现难的问题，根源就在宅基地和农房没有市场化，无法顺利实现市场价值。另外，当前宅基地改革没有改变农村只有单一保障住房（宅基地自建住房）的局面，同保障房与商品房并存的城镇住房制度框架差别巨大。

综上，从构建农民“户有所居”的健全农村住宅制度体系的角度看，当前宅基地制度改革奠定了坚实基础，而要根本解决农村住宅制度的固有问题，还需要在此基础上，继续推进农村住宅制度体系建设。

3 农村住宅制度建设的设想和重要意义

3.1 农村住宅制度建设设想

中国农村现有的住宅制度是指关于宅基地无偿获取和使用、村民自助建设房屋等一系列规则。由于法律限制宅基地流转，及房屋无法脱离土地而独立存在，使自建的房屋流转也受到限制。房屋是土地使用权和房屋所有权的结合，因此，宅基地制度与农村住宅制度之间存在紧密的关系。

在城乡一体化发展的背景下，在当前宅基地制度改革的基础上，应继续深化城乡住房制度改革，构建新型农村住房制度（图1），最终形成城乡对应和平等的住房制度（图2）。

完善现有的农村住宅制度，其一，是在现有宅基地制度基础上，构建农村基本住房（福利住房）制度，主要是满足农村居民的基本住房需求，实际中要坚持“一户一宅”的原则，其土地可以采取类似无偿划拨的方式获得，地上建筑可以自建或者集体统一建设；其二，是在农村住宅用地制度基础上构建农村市场房（或者非福利住房）制度，主要满足农村居民的改善型住房需求以及城市居民的乡愁型住房需求等，其土地是有偿供地方式取得，地上建筑主要以集体统一建设为主，住房针对不同群体，可租、可售；其三，是在农村住宅用地制度基础上构建农村社会住房，主要满足农村孤寡老人和困难住户的住房需求，由集体统一组织建设。

图1 新型农村住房体系Fig.1 New rural housing system

图2 对应和平等的城乡住房体系Fig.2 Counterpart and equal urban-rural housing system

城乡对应和平等的住房制度形成后，除了保留城镇现有的住房体系外，允许城市市民到农村购买非保障房，或通过农村住房市场购买宅基地住房（一旦购买就转换为非保障住房）。若市民在农村定居和工作，也可以享受农村的住房保障，但要以未享受或退出城镇住房保障为前提。在农村，农民可以申请宅基地自建住房，没有经济能力建房者可以享受农村住房保障，富裕者可以进城买房、工作和定居，并享受城市住房保障，但要以未享受或退出农村住房保障为前提。

3.2 农村住宅制度建设的理论意义

引入农村市场房，期望构建能适当增加住房可流转性的新型农村住房制度，形成同城镇住房制度相对应的格局，将有利于实现城乡住房权益平等。根据相对剥夺理论，这将降低农民相对于市民的相对剥夺感，进而提升农民在住房方面的获得感。

（1）城乡二元住房制度造成农民内部以及农民与市民间住房权利不平等的客观环境，成为相对剥夺感产生的前提条件。若某个人或其所属群体相对于参照对象处于劣势地位，当有了此判断，且引起愤怒和怨恨时，就产生了相对剥夺感[16]。可见，相对剥夺感实质上是人们对客观环境的主观反映[17]，客观环境是相对剥夺感产生的必要前提。在中国已经运行近20年的城乡二元住房制度，造成了“一户多宅”、“宅基地面积超标”等农民内部的住房不平等，也造成了城乡之间住房流转方面的财产权不平等，为相对剥夺感的形成创造了客观环境条件。

（2）快速城镇化唤醒了农民对自身劣势地位的主观感知，引起相对剥夺感增加，导致生活满意度下降。住房权利不平等早已存在，相对剥夺感至今才引起人们注意，主要是因为相对剥夺感是一种主观心理感受，需要人们同优势群体比较并质疑当前分配结果的合理性，而这离不开情境方面和个人方面的促成因素[18]，情境因素如生活经历、社会经济地位等，个人因素如主观建构、平等主义价值观等[19]。随着城镇化的快速推进，农民生活环境发生急剧改变，农民活动范围不再局限于 “一亩三分田”，大量农民工进城，随着收入不断增加，农民的主观建构和平等主义价值观也悄然变化，大量返乡农民工又把新思想和新观念带回农村。面对巨大的城乡差别，农民开始对比和思考，对不平等现状的不满逐渐产生并增强，相对剥夺感越来越强。因此，快速城镇化是农民相对剥夺感产生的促成因素，也将成为变革的动力来源。基于发展中国家的实证研究表明，相对剥夺感对生活水平满意度有显著负效应，即相对剥夺感较强的那些处于弱势地位的群体，对生活水平的满意度较低[13]。对中国乡—城迁移人口的研究也发现，移民和返乡移民感知到的相对剥夺感越强烈，相对于市民和未迁移农民而言，幸福水平越低[1]。城乡住房财产权不平等引起的农民相对剥夺感增加，导致一种奇怪现象：农民的生活满意度似乎没有收入增加的那么快[14]。因此，农村政策不仅要关注农民增收，也不能忽视农民的主观心理感受。能降低相对剥夺感，从而增加生活满意度的宅基地和住房政策应当及时跟进。

（3）农民对目前住房财产权利弱势地位的不满，逐渐刺激了农民对住房财产流转的权利诉求。随着时间推移，促使相对剥夺感产生的情境因素和个人因素会对人们的权利信念产生影响，如果客观环境依旧，会引起更大不满[18]。个体在环境中不是被动的，农民也不例外。对住房财产权不平等长期不满和相对剥夺感持续走高，会刺激农民的权利诉求，即农民要求像市民一样享有住房财产流转权的诉求变得越来越强烈。

综上，当前城乡二元住房制度造成了住房权利不平等的客观环境，随着城镇化快速推进，农民权利意识逐渐提升，相对剥夺感产生并增强，一方面导致生活满意度下降，另一方面导致同权诉求越来越强烈。新型农村住宅制度构建以及城乡住房融合将缓和城乡住房权利不平等现状，从而降低城乡间相对剥夺感，提升生活满意度和获得感（图3）。图3中实线表示现实状态，虚线表示改革后的应然状态。

图3 相对剥夺感的产生与影响Fig.3 The emergence and impacts of relative deprivation

3.3 农村住宅制度建设的现实意义

首先，加强宅基地管理以及对宅基地制度改革，实际上也是完善农村土地制度和健全农村住宅制度的过程。农村宅基地严格讲是历史形成的概念，从对宅基地的规定来看，可以理解与城市的保障房的划拨用地相关和类似。因此，“一户一宅”也就是相当于城市一户居民只能享受一次保障房待遇一样，是必须要坚持的准则。然而，随着农村住房市场的兴起，其一是在农村集体内部发生了通过有偿方式进行房产交易的行为，其中包括以“互通有无”、“扩大规模”等名目获得住宅用地，严格意义上讲，有些住宅用地已经不是宅基地的概念；其二是在城市与农村之间通过有偿方式进行的房产交易行为，其中包括以“农家乐”、“观光农业”、“度假住所”等名目通过短期租赁或者长期租赁的住宅用地，而这些用地也已经不再是宅基地的范畴了。所以，建立农村住宅制度，不仅需要完善现有的农村土地制度，尤其是农村建设用地制度，也需要通过完善村镇规划等，确定农村住宅用地的范围，再行区别具有保障性质的宅基地规模，以及其他住宅用地的规模，并明确两种农村住宅用地的差异和管理规则，使农村住房保障得以完善，也使农村房产交易市场明晰化和有序化。

其次，建立系统、完整的农村住宅制度体系，不仅是适应农村宅基地制度改革的要求，也是乡村振兴和城乡融合发展的需要。随着建立城乡统一的建设用地市场，以及城乡住房市场的一体化的进程的推进，城乡土地和住房的二元制度，必将逐渐改变，构建城乡统一的土地和住房制度是必然的趋势。农村住房制度的建立要与社会经济发展形势相适应，也要与城市住房制度相匹配。二元经济结构逐渐转化为一元经济结构，城乡之间的各种隔离将逐渐消除，城乡之间的差异将逐渐缩小，特别是城乡人口流动和迁移已经带来一系列制度的变革，尤其是户籍制度和社会保障制度的改革，已经初见成效。户籍制度的改革使以往的不同的城市户口（非农业家庭户）和农村户口（农业家庭户）都统称为居民户，而社会保障制度的变化，则逐步将城市和农村不同的保障制度接轨和统一，并使其能够满足人口流动的需求。这些改革为农村住宅制度以及相应土地制度的改革明确了方向、奠定了基础。

最后，农村住房保障制度和住房市场的建立，不仅是宅基地制度改革的必然结果，也为统一城乡住房保障体系，打通城乡住房市场扫清了障碍、奠定了基础。与农村住宅制度相对应的农村保障房用地和商品住房用地将取代旧有的宅基地制度，会使得宅基地制度的“一户多宅”问题以及新产生的农村住宅用地涉及的“小产权房”问题得以解决。超出“一户一宅”的用地不能再享受保障房用地的政策，“小产权房”的管理将纳入农村商品住房的范畴制定计划和开发。

因此，农村住房制度的建立，不仅适应和促进了农村土地制度的改革和完善，也满足了乡城人口流动对土地和住房权益变动和流转的要求。农村住宅用地产权的明晰和界定，为其权利的价值实现以及流转奠定了基础，也进一步明确了住宅用地的处置权利，为进城务工人员提供和确定了住房的选择权，也增加了他们选择的机会。

4 基于余江县试点的实证分析

江西省余江县作为全国的15个宅基地改革试点县之一，以提升农村品质、促进城乡发展为方向，以落实“一户一宅”为目标，以“村民自治”为主要力量，以“政策宣传”为重要助力，采取了全域、限时推进战略，取得了显著成效。

4.1 余江县的宅基地改革实践和成效①数据来源于《坚守改革底线 大胆探索创新 扎实推进农村土地制度改革三项试点工作——余江县农村土地制度改革三项试点工作情况汇报》，由余江县国土资源局在2017年4月20日提供。

余江县的宅基地改革，是一次通过部分引入价格手段和市场机制，实现宅基地资源再配置的成功探索②详见中国人民大学住房发展研究中心2017年《江西省鹰潭市余江县城乡发展与三项试点调查报告》。。

首先，宅基地退出采用集体收回与内部流转相结合的方式。余江县的宅基地占用不均问题比较突出，“一户多宅”和面积超标问题大量存在。据县政府统计，余江县共有农户7.3万户，一户一宅的为4.4万户，一户多宅的为2.9万户，一户多宅比例为39.7%。宅基地92350宗，其中闲置23000万栋，危房8300栋，倒塌7200栋，也就是说，余江县有41.7%的存量宅基地处于无人利用状态，浪费比较严重，亟待盘活。（1）对于“一户多宅”，有偿收回与内部流转相结合。“一户多宅”的多宅部分，不符合规划的，集体有偿收回；符合规划的，集体内部流转为主，集体有偿收回为辅。集体有偿收回时，补贴资金由集体自己筹集，个别村庄由于资金紧张而未补贴，实际上是一种无偿收回。有些村还给积极退出多宅的农户承诺：子女分家立户，再申请宅基地时，享有优先权。集体内部流转，只允许将多出的宅基地流转给符合宅基地申请条件的农户，流转收益一般归农户，也有村会按转让收益的15%、出租收益的20%提取集体收益。这种方式的收益高于集体收回补贴，更受欢迎。（2）提高补贴标准，鼓励宅基地全部退出。为盘活宅基地存量，鼓励“一户一宅”和“一户多宅”全部退出宅基地，提供两种优惠：一是将全部退出的补偿标准上浮20%，二是购买商品房时发放现金补贴。（3）对于宅基地面积超标、“一户多宅”不愿意退出、非集体成员占用宅基地等情况，征收有偿使用费。面积超标和“一户多宅”的有偿使用费征收标准实行“超额累进”，即由乡镇规定一个起征面积，超出越多，标准越高。非集体成员占用宅基地则按实际占用面积征收，无免征面积。由于尊重农民意愿，更多采用经济激励方式，余江县的宅基地改革阻力较小，推行比较顺利。截至调研时，余江全县共退出宅基地24160宗（3270亩），占到总宗数的26.2%，超过1/4，其中有偿退出4576宗（795亩），无偿退出19584宗（2475亩）。退出宅基地复垦574亩，流转宅基地56宗（20.5亩）。

其次，宅基地增量分配采用择位竞价与随机分配相结合的有偿方式。退出的宅基地再分配时，主要采用“择位竞价”方式。“择位竞价”类似于拍卖，设定一个底价，逐次加价，价高者得。也有村庄担心增加农民负担，采用抽签方式进行分配，价格固定。

4.2 余江县借力宅基地改革完善农村住宅制度的必要性

余江县在治理宅基地超标占用、有偿退出和流转、民主管理等方面富有成效，探索经验有一定推广价值。调研发现，“一户一宅”秩序恢复增强了农民的公平感，但也有不少受访农民表达了对城乡住房不公平的想法。

余江县的宅基地制度改革缩小了农民之间的相对剥夺感，但城乡住房制度鸿沟，尤其是不完整的农村住房财产权仍未改变，不仅不利于城乡融合发展，也将增加农民相对市民的剥夺感。宅基地制度改革将严格落实“一户一宅”，农户之间的住宅差异基本消除，因此，相对剥夺感将逐渐缩小。然而，由于城市实行市场化的住房制度，市民可以自由购置住房，城市富裕家庭往往拥有多套住宅。因此，在市民的住房分布相对不变时，宅基地制度改革对“一户一宅”的治理，势必扩大城乡住房财产拥有差异，当和市民对比时，农民本来就有的相对剥夺感会被放大（图4），农民对城乡同权的诉求将强化。换言之，宅基地制度改革增加农民间获得感的同时，却降低了相对于市民的获得感。事实上，调研中有约三分之一受访对象表达了以上焦虑。

图4 相对剥夺感随改革进程的变化示意图①此图是为直观演示相对剥夺感随改革进程变化的规律。受调研数据所限，无法精确计算相对剥夺感，有待条件具备时进一步定量研究。Fig.4 The changes of the relative deprivation during the reform process

若余江县在当前宅基地改革基础上，逐步完善农村住宅制度，农民相对市民的剥夺感将会缩小，也将有利于城乡融合发展。农村新型住宅制度，包括农村基本住房、社会住房和农村市场住房，实质上同当前城市住房制度是同构的，这不仅为未来城乡住房制度统一（城乡住房融合）做了制度铺垫，也将逐渐减小住房权益和住房财产拥有的城乡差异，进而缩小农民相对市民的相对剥夺感。调研问到“村民怎样看待城乡间住房权利差别？”时，接受访谈的11个村的负责人中有10个表示村民支持“同房同权”。①此图是为直观演示相对剥夺感随改革进程变化的规律。受调研数据所限，无法精确计算相对剥夺感，有待条件具备时进一步定量研究。

根据相对剥夺感产生的理论机理可以推断，随着宅基地制度和农村住宅制度改革的推进，农民的相对剥夺感在不断变化。宅基地制度改革之前，“一户多宅”和“宅基地面积超标”现象普遍，农民间的相对剥夺感较高，但农村住房财产分布状况同城市类似，因此，农户和市民间的相对剥夺感较低。宅基地制度改革落实了“一户一宅”，农户对住房财产拥有的差别消除，农民间的相对剥夺感缩小，但城乡间住房制度的巨大差异却扩大了农民和市民间的相对剥夺感。如果新型农村住宅制度得以构建，住房流转将重新催生住房财产拥有差别，提高农民间的相对剥夺感，但城乡住房制度的同构将缩小农户和市民间的相对剥夺感。调研结果基本支持以上推断。

另外，两项改革前后的结果相近，看似出现了反复，实则不然。宅基地制度改革之前，农民间较大的相对剥夺感和农民与市民间较小的相对剥夺感，是违反“一户一宅”规定或是农村住房隐形交易导致的结果，是混乱秩序产生的结果。而新型农村住宅制度实现后出现的类似状况，则是引入市场机制后的结果，是一种进步。

5 结论和建议

宅基地制度改革仅是完善农村住房制度的第一步，还应继续深化改革，构建同城镇住房体系相对应和平等的新型农村住宅制度，除了以宅基地住房为主的农村保障住房，在有条件的地区还应发展农村市场住房，允许和满足有需要的农村居民通过市场获得更大住房或者第二套住房的改善性需求。新型农村住宅制度的构建，不仅是适应农村宅基地制度改革的要求，也是适应农村发展和城乡整体发展的需要；不仅是宅基地制度改革的必然结果，也为统一城乡住房保障体系，打通城乡住房市场，扫清了障碍、奠定了基础。另外，构建能适当增加住房可流转性的新型农村住房制度，形成同城镇住房制度相对应的格局，将有利于促进城乡住房权益平等，降低农民相对于市民的相对剥夺感，进而提升农民在住房方面的获得感和生活满意度。

基于江西省余江县宅基地改革试点的实证研究表明，通过有偿使用，规范了宅基地使用秩序，盘活了闲置资源，兼顾了公平与效率，缩小了村民之间的相对剥夺感，提升了社会福利，但农民同市民之间的相对剥夺感却有所增大，这主要是由于此轮宅基地制度改革并未根本消除城乡住房权益的不平等。应当在此轮宅基地制度改革的基础上，构建能适当增加住房可流转性的新型农村住房制度。

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