土地出让市场化改革进程中工业地价影响因素研究

屠 帆，葛家玮，刘道学，钟 琴

（1.浙江工业大学经贸管理学院，浙江 杭州 310023；2.浙江工业大学中国中小企业研究院，浙江 杭州310023）

1 引言

1994年分税制改革后，中国某些地方在区际竞争压力下为招商引资和促进本地区经济发展，以低价甚至免费出让工业用地的方式来吸引投资，陷入竞次式竞争[1]。与国外工业用地出让“量价双低”（相对于住宅用地而言）相比，中国工业用地出让呈现“量高价低”的局面[2]。从2006年开始，国土资源部规定工业用地出让应采用挂牌出让方式，满足最低工业地价规定，促进工业用地在一级市场上的市场化配置, 工业用地的出让方式开始从以协议出让为主转向挂牌为主。对于中国目前工业用地出让市场化程度，现有文献存在两种观点：一种观点认为，“与发达国家相比，中国工业用地的市场化程度较低，在工业用地交易的一级市场上土地供给由政府垄断，这也使得政府因素对中国工业用地的价格影响很大”[3]， 地方政府招商引资的竞争和博弈等原因造成工业用地价格偏低[3-5]，另一种观点认为土地市场化改革对于工业用地出让价格的提升具有促进作用[6-9]。党的十九大提出，市场在资源配置中起决定性作用，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，因此，研究土地出让市场化改革进程中工业地价影响因素对于完善土地要素配置方式具有重要的理论和现实意义。以往基于计量方法研究工业地价的文献都采用城市层面数据[3-4，9-10]，基于微观层面的实证研究较少[11]，本文基于1999—2015年T市6441宗工业宗地出让数据，具有较长的时间跨度，可以全面和系统地刻画土地出让市场化进程中工业地价的变化和影响因素。

2 国内外研究基础

国外研究认为，工业地价受区位特征、地块特征、需求、金融市场因素的影响[12-15]，来自于政府干预的影响大多数是间接因素，包括区域竞争[16]、规划管制[17]、分区政策[18]、政府土地供应因素[19-20]、邻近政府土地价格影响[21]、环境因素[22]、土地开发者性质[23]等。

国内学者对工业地价的研究较多集中于政府间的竞争和博弈造成的工业用地低价出让[3-5]，也有学者研究了工业用地出让方式及市场化机制对价格产生的提升作用[6-9]。对工业地价定价方法，研究认为中国工业地价违背传统理论与客观规律[7]，理论测算可以包括成本法[24]和收益法[25]。

国内外的研究视角存在较大的差异。国外由于土地市场化程度高，土地价格信号的形成和变动更接近于传统地价理论的解释范畴，研究重心放在市场环境下工业地价的影响因素，政府对工业地价的影响是间接的；国内由于政府主导土地供应计划以及工业用地出让，研究焦点集中于政府直接影响下工业用地地价的形成机制。从研究方法来看，国外研究地价主要采用微观数据进行定量研究，国内由于微观数据较难获得，主要集中于定性分析或采用城市层面的数据进行定量分析，但城市层面的数据无法反映地价在空间上的巨大差异性。

3 数据、变量与模型

3.1 数据

本文主要利用东部沿海T市1999—2015年新增工业用地出让地块，分析影响工业地价的影响因素。工业地价和利用数据来自于T市国土资源局，由于存在部分数据缺失，通过整理后共取得6441宗地块信息，占同时期全部新增工业用地出让地块的76.5%。

T市是长三角区域重要的城市之一，区位优势明显，工业增加值占生产总值的比例接近一半，经济发展水平在长三角区域城市中属于中等水平。2015年末，T市人口密度为893人/km2，人均国内生产总值按常住人口计算约为1.2×104美元，全市生产总值（GDP）比上年增长7.0%，三次产业结构为3.95∶52.61∶43.44。二次产业构成中，纺织和服装、化学原料加工和制造业、各类设备制造业等传统制造业占较大比重，合计为68.19%。选择T市可以较好地反映工业化先行区域，工业地价变化趋势以及影响因素。

3.2 变量定义

3.2.1 因变量：工业用地价格 根据2006年底国土资源部发布的《全国工业用地最低价格出让标准》①2009年，国土资源部发布“国土资源部关于调整工业用地出让最低价格标准实施政策的通知”（国土资发［2009］56号），T市土地等级和最低出让价格较2006年未发生变化。，T市土地等级被划分为7等，最低出让价格为288元/m2。2000—2015年，工业地价整体处于上升趋势，年均涨幅8.53%，高于全国同期工业地价3.54%的年均涨幅，说明T市处于经济发达地区，工业地价上升明显高于全国水平。

3.2.2 自变量 在衡量政府影响因素时，以工业用地出让方式、工业用地供应面积和重要政策出台时间作为解释变量。工业用地出让依出让方式的不同，从协议、挂牌到拍卖方式市场化程度不断加强：协议方式是完全非市场化的出让途径；拍卖属于完全市场化的出让途径；挂牌方式市场化程度介于两者之间，是否能起到市场化的作用，和挂牌时准入条件的设置有很大关系，如在工业用地出让时政府未设置定向性条件，允许多家企业参与挂牌出让，产生价格竞争，而如果政府在出让时设置了定向性的条件，有资格参与挂牌出让的企业被限制，直接表现是出让成交价格接近出让底价和协议价格，从图1看出，2005—2015年工业用地挂牌出让价格与协议出让价格接近，个别年份甚至低于协议出让价格；而与拍卖价格相比，挂牌出让价格远低于拍卖价格（1999—2015，工业用地拍卖出让地块共26例，在2005、2009、2011、2013年4年中无拍卖出让地块），说明工业用地挂牌出让方式还未真正实现市场化。②此处按全部数据统计。

图1 工业用地挂牌出让价格、拍卖出让价格与协议出让价格比较（2005—2015）Fig.1 Comparision of industrial land price between listing,auction and negotiation in 2005—2015

图2 1999—2015 T市各年工业项目数及其用地面积情况②此处按全部数据统计。Fig.2 Land area and quantity of approved industrial projects in 1999—2015

不同于大多数西方市场经济国家，政府对土地市场的影响主要体现在规划分区，由市场上的供需主体来决定土地交易数量和交易价格，在需大于供的年份，土地交易量上升，土地交易价格也将提高，供大于需的年份则相反。中国工业用地供应面积主要取决于政府当年度供地计划，并受到国家宏观政策的影响。从T市土地供应面积的整体变化趋势看，1999—2007年为工业用地供应量上升期，2007年后为下降期（图2），年均工业用地供应面积为1053.29 hm2。三个供应面积明显波动年份是2003、2005和2007年，原因是：（1）在2003年，国内出现部分行业投资增长过快，物价上涨压力增大等问题，为了保持经济平稳较快发展，防止出现大起大落，2003年下半年中央采取了加强宏观调控的措施，包括暂停耕地转为非农用地的审批，因此，2004年和2005年连续两年工业用地供应量持续下降；（2）2005年以后，工业用地供应量逐步回升，至2007年供应量达到第二个小峰值后逐年下降。工业用地供应量下降的主要原因，一是经济下行对用地需求量的减少，二是由于全国工业用地低效闲置土地的情况十分严重，国家层面提出了提高土地利用率，加强对现有存量土地再利用的要求。

工业用地出让方式和出让底价也受到国家政策较大影响。2006年实施的一系列国家政策，要求工业用地出让方式从过去以划拨为主的非市场化方式转为市场化出让的方向。2006年国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》，要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，并不得低于最低出让价格，同年《全国工业用地出让最低价格标准》（国土资发［2006］307号），明确“要为工业用地实行招标拍卖挂牌出让创造条件，推进工业用地市场化配置”。

2007年发布的《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发［2007］78号），不仅仅是针对工业用地出让方式的要求，更对工业用地出让价格最低价，以及工业用地主要控制性指标提出要求，明确不符合相关条件或者在2017年6月30日前签订完土地出让合同的，应按规定采用招标拍卖挂牌方式出让或者租赁，因此以这政策发布时间为政策变化时间节点，2017年及之前出让的工业用地政策变量以虚拟变量0表示，之后的以1表示。

在控制变量的选取上，对工业用地价格可能产生影响的包括区位因素、企业特征因素和地块特征因素。（1）区位因素。国外研究中基于特征价格模型所需要的工业用地微观数据在中国很难获得，包括地块与市中心、主要交通枢纽、主干道、铁路的距离[13-14，23，26-27]。由于数据资料的局限性，本文采用将地块所处行政区域、是否位于主城区以及地块所处开发区的级别三个变量来表征区位特征。行政区域变量度量了地块所处区域的总体经济发展水平，主城区变量可以反映在一个行政区域范围内地块的区位优势，开发区变量反映因为产业层级、产业集聚和招商引资优惠政策差异等的综合性影响。（2）企业特征因素。企业特征包括工业企业分行业类别和工业企业规模。分行业类别依据国家统计局采用的第二产业分行业类别，为分析的便利性，将33个行业小类按行业属性相近的原则归并为10个行业大类。工业企业规模采用土地出让时的总投资规模，即投资强度乘以地块总面积。（3）地块特征因素。地块特征用地块面积、主要规划控制指标（容积率、建筑密度和绿化率）以及土地出让年份来度量。虽然城市分区规划中有对于区片的规划控制指标，工业用地在控制指标上的变化也明显小于住宅用地和商业用地，但是基于对数据资料分析，发现在小区域内控制指标上仍然有差别。土地出让年份用来控制随时间变化工业地价增长趋势，这一指标与工业用地年度供应面积指标不同，后者在年度间形成明显波动，变量定义如表 1 所示。

3.3 计量模型设计

本文运用回归模型对工业地价的影响因素进行分析，模型如下：

式（1）中，y为被解释变量工业地价，α为常数项，X表示量纲不同，需要进行对数转换的解释变量，包括年工业用地供给量（SUPPLY）、投资规模（SCALE）、占地面积（AREA）、容积率（FAR）、建筑密度（DENSITY）和绿化率（GREEN），Z表示不需要进行转换的解释变量，包括工业用地价格出让政策（POLICY）、工业用地出让方式（TRANSFERi）、行政区域（LOCATION）、开发区级别（ZONINGj）、主要城区（MAIN）、行业类别（CATEGORYk）、项目年份（YERA），e为随机扰动项，该项服从正态分布，α是常数项，βi和βj分别为各变量的回归系数，βi表示自变量变换一个百分比时因变量的百分比变化，βj表示自变量变换一个单位或一个类别（虚拟变量）时引起的因变量的百分比变化。

表1 影响工业用地价格变量因素表Tab.1 Factors affecting industrial land price

3.4 初步统计分析

各变量的统计性描述如表2所示。44.70%的工业项目在主城区，其他分布在一般乡镇。在开发区层级中，有19.92%的项目位于核定的省级开发区内，2.10%位于核定的国家级开发区内。工业用地面积的均值是1.59 hm2，工业地价的均值是226.22×104元/hm2。以挂牌和协议出让两种方式为主，挂牌出让地块占总的工业地块的46.17%，协议出让地块占53.33%，两种方式合计共99.50%。在国土资发［2007］78号文件出台前工业用地出让宗数为3869，占60.07%，面积为5162.89 hm2，占50.40%，出让单价平均值为156.70×104元/hm2，中位数值为144.22×104元/hm2；在此之后出让的工业用地出让宗数为2572，占39.93%，面积为5081.87 hm2，占49.60%，出让单价平均值为330.79×104元/hm2，中位数值为312.04×104元/hm2。

4 实证结果分析

模型1是基础模型，模型2在模型1的基础上控制不同开发区层级影响后得到的结果，模型3在模型2的基础上控制是否位于主城区影响因素后得到的结果。为了进一步检验研究结论的可靠性，将行政区划变量引入分析，利用行政区划虚拟变量来控制不同行政区域内的差异，对模型1至模型3分别进行稳健性分析，分析结果有显著性差异，见表3，因此本文的分析结论稳健。各模型中自变量的膨胀因子（VIF）均小于10，所以模型不存在严重的共线性问题。

表2 模型中各变量的统计描述值Tab.2 Descriptive statistics of variables used in the model

与政府影响相关的三个变量工业用地出让最低价政策 、年度工业用地供应量、工业用地出让方式对地价的影响都在1%的水平显著。工业用地出让最低价政策对工业地价有正向影响，工业用地政策调整后使工业地价增长5%，政府影响因素对工业地价产生了拉动效应。年度工业用地供应量的参数估计值为-0.05，说明工业用地供应量每增长1%，工业地价将减少5%，说明虽然现有工业地价形成不同于完全市场机制下供需方决定的价格，但是当工业用地供应量增加时，地价依然会受到影响，呈现下降趋势。从土地出让方式看，在其他因素不变的情况下，拍卖出让的工业地价比挂牌方式高50%，而协议出让的工业地价比挂牌方式低20%，拍卖方式配置的价格较好地传递了市场信号。因此，如果政府在挂牌时减少定向性的门槛条件，让更多符合产业方向的企业公平参与，挂牌工业地价将较现有价格有明显提升。

从控制变量回归结果看，地块特征因素中，工业用地出让年份对工业地价影响显著，每增加一个年度，工业地价增长8%，说明尽管从总体上工业地价的变化不如商办住用地明显，但是随着时间的推移，工业地价依然有较为显著的上升趋势。在地块的规划控制指标中，建筑密度对地价在1%的水平产生正向影响，建筑密度每增加一个百分点，工业地价上升2%，绿地率对地价的影响则相反，在1%的水平下，绿化率每增加一个百分点，地价下降7%，但是容积率对地价影响不显著， 说明工业厂房不同于住宅或商业建筑，为了机器设备和生产物资运输的便利性，工业企业更看重水平方向可用建筑面积而非垂直方向。

在企业特征因素中，企业投资规模对工业用地价格影响在1%的水平显著，投资规模每增加一个百分点，工业地价下降2%。从行业类别看，生产设备占地面积大的行业在工业地价上显著低于其他行业，以在5%水平对工业地价产生显著性影响的几个行业分析，非金属矿物制品业工业地价最低，从低到高依次是金属冶炼加工和制品业、纺织和服装业、水电气生产和供应、文体用品制造和记录媒介复制业。

在表3第2列加入开发区层级，结果显示工业用地供应量、工业用地出让最低价政策和工业用地出让方式都保持显著，开发区层级对工业地价影响参数估计值是显著的，在其他因素不变的情况下，国家级和省级开发区内的工业地价分别较开发区外高22%和15%，说明开发区级别与开发区的区位选择、产业层级以及基础设施配套完备程度相联系，较高层级的开发区可以对工业地价产生正向影响。

在表3第3列加主城区因素，结果显示工业用地供应量、工业用地出让最低价政策和工业用地出让方式都依然是显著的，同时是否位于主城区对工业地价影响参数估计值显著，在其他因素不变的情况下，主城区的工业地价较主城区外高10%。

表3 影响工业用地价格的回归模型分析结果Tab.3 Analysis of the regression model regarding industrial land price

（表3续）

5 结论与政策建议

本文利用 1999—2015年中国东部沿海T市的工业地块微观数据，研究土地出让市场化进程中政府影响因素、区位因素、企业特征因素和地块特征因素对工业地价的影响。研究发现： （1）土地供给量在年际间的变化对工业地价影响显著，在政府对土地供应管制的情况下，要提高工业地价和土地产出效率，应将新增工业用地供应与存量情况使用情况挂钩，如存量土地存在闲置、未利用和低效利用的情况下，应减少新增工业用地供应量，发挥价格机制对土地资源优化配置的影响；（2）工业用地出让方式对工业地价影响显著，如果工业用地出让能采用更趋市场化的方式，引入竞争性的用地竞价或者减少挂牌时有明显排他性的限定性条件，价格因素将更能反应工业用地的供需状况，并促进企业集约利用土地；（3）工业用地政策变化因素对工业用地价格有显著的影响，提高工业用地出让底价和禁止协议出让的要求对工业用地价格整体抬升起到了关键性作用，但是现有数据中还无法反映工业用地出让底价调整之后地方政府在吸引工业企业投资时是否还有“暗补”行为，因而实际地价可能要低于出让时价格。

中国许多产业的规模扩张已基本走到尽头，传统的增长方式显得力不从心，一些曾经有效的调控手段和措施随着发展环境的变化反而成为影响当前结构调整的主要障碍[28]。在市场化改革还没有完成的情况下，重要的是政府采取积极措施来减少生产要素的自由配置和流动的障碍，消除阻碍经济增长的消极影响，促进竞争，推动技术进步，提高效率，为经济增长提供良好的制度和法律环境[29]。工业用地配置方式越趋于市场化，地价将更能反映供需实际情况，发挥价格对资源配置作用，推动土地利用率的提高。政策建议包括：

（1）减少政府直接干预，促进工业用地市场化配置。不仅坚持工业用地以招标、拍卖和挂牌公开的方式出让为主，同时也要规范出让过程中的各个程序，能够真正引入市场竞争机制来形成出让价格和配置工业用地，政府间的竞争应从以低地价的无序竞争转为竞合[5]。工业用地最低出让价格标准的调整也可以有效减少低地价出让，根据各地经济和工业用地市场的发展状况，最低出让底价应适时进行调整，防止出让底价设定过低。

（2）合理确定工业用地的各项控制指标。中国各地工业发展水平的差距较大，产业方向也有很大差异性。全国性的工业用地控制指标并不适用于每个地区，应给予地方政府更大的弹性，结合当地工业发展的实际情况制定出相应的控制指标，引导工业用地的合理利用。

（3）加强对工业企业发展的规划引导，促进产业集聚发展。地方政府应当根据当地产业发展水平和特点做好工业用地空间合理布局和确定科学供应量。合理规划将有利于工业企业发展产生集聚效应，也促进工业地价良性增长。科学投入土地要素供应量，将从供给侧对工业用地合理定价形成关键作用。

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