自贸区管理创新：境外经验借鉴

[摘要]中国自贸区管理制度创新已取得显著成效，但在管理模式、投资自由、贸易便利、金融开放、市场监管等方面与域外先进自贸区依然存在一定差距，应当汲取域外先进自贸区相关经验，进一步丰富中国自贸区管理制度内容，实现管理制度结构优化升级，解决管理制度创新中的主要现实难题。

[关键词] 中国自贸区 管理制度创新 政府职能转变 境外经验

[中图分类号] F127.9 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0073-04

中国自贸区战略任务是实现对外经贸自由化，消除减少贸易壁垒，反对国际贸易保护主义，然而，该目标的实现还需要具有与之相应的管理制度予以配合。过往在外资领域我国政府偏重事前监管，对外资市场准入有着非常严格的审批制度，从国家经济安全角度虽有必要，但也在一定程度上消弱了外商投资中国的热情，同时过于复杂的审核手续也无形中成为阻碍国际经贸自由的壁垒，这与中国自贸区所具有的自由、开放、平等等内在属性不相适应。作为“试验田”的中国自贸区，还承担着以管理制度创新推进本国政府职能转变的历史重任，应进行有益管理制度创新，对外资准入由审批制改为备案制，尝试放宽市场准入前监管，转为事中事后监督，政府职能逐步由“管理型”转变升级为“服务型”。

一、中国自贸区管理制度创新现状

（一）国际贸易管理制度创新

1.“安全高效，区内自由”的海关监管模式。海关先后推出“先进区、后报关”、“批次进出、集中申报”、无纸通关附随单证、集中汇总征税等多项监管服务措施，大幅度提高了货物通关效率、缩短了货物通关时间、压缩了货物通关成本；检验检疫部门陆续制定实施无纸化报检、快速通检、第三方检验结果采信、“十检十放”分类监管、跨境电子商务备案等创新举措，高速便捷的通检模式为区内企业运营节省了大量时间成本和人力成本。

2. 跨部门综合性服务平台。通过“单一窗口”贸易公司一次性递交相关交易信息和单证，利用统一平台、网页或地点进行申报，并对公司所递交的所有信息进行一次性处理。“单一窗口”不仅更有助于口岸不同部门间协调配合，减少行政运行成本，更有利于减少货物在关口的等待时间，降低贸易成本，提高通关效率。

3. 货物分类监管和保税改革。区内对保税货物、非保税货物、口岸货物分类进行管理，在提高通关速度的同时合理把控风险。同时，在关税方面，先后推出“展示交易保税”、“融资租赁退税”、“内销选择性征税”等优惠措施。

（二）国际投资管理制度创新

1. 外资进入负面清单制度。通过负面清单制度对不符合国民待遇原则的市场准入特别管理措施公开加以列明，凡不在负面清单以内的投资领域均可享有与本国国内企业相同的市场准入待遇。

2. 国际投资备案管理。一方面，政府对于负面清单之外的外商投资由行政审批改为备案管理，政府由市场管理者逐步转为市场监督者、服务者。另一方面，为支持鼓励区内企业向外投资，在投资项目审核环节同样采用备案管理，对于3亿美元以下的投资项目一律进行备案且可不再递交可行性研究报告，由自贸区管委会统一进行“一口受理”，一般5个工作日以内便可拿到项目许可证书。

3. 商事注册登记认缴制。改革商事登记制度，将注册资金由实缴制改为认缴制、由先证后照改为先照后证、推行简易注销程序、落实年度报告公示制度，一系列创新举措相互联系、相互配合使得外资区内注册越加高效便利。

（三）事中事后监管制度创新

健全社会信用体系，完善信用信息记录、公开、共享、披露制度以及社会信用奖惩机制，营建良好的社会诚信氛围；建设监管信息共享服务平台，联动各部门间协作管理，为事中事后监管提供资讯支持；构建综合执法体系，促成各管理部门协调合作与联动执法，有力提升行政执法效率；实行企业经营异常名录制度，对不诚信企业进行曝光和惩戒，营造良好社会企业自律环境；完善国家安全审查和反垄断审查机制，通过国家安全审理与市场反垄断调查降低市场化改革风险，保障国家利益与安全。

（四）文化产业管理制度创新

放宽文化产业经营许可范围，实行文化产业负面清单制度，制定颁布了相应的实施细则，为自贸区内的文化产业经营与文化信息交流提供了相应的法制保障；简化文化活动审批流程；提供知识产权法治保障，设立文化创意法律服务平台、知识产权调解中心、知识产权快速维权中心、知识产权法庭、知识产权仲裁院（自贸区分院）等多种知识产权争端解决机构，对包含文化产业在内的各类知识产权纠纷提供高效、经济、便捷的多元化争端解决服务。

二、境外先进自贸区管理制度经验

（一）香港自由贸易港

1. 外资市场准入制度宽松。外资注册程序便利，注册登记仅需三个步骤，网上递交申请一般一小时内回复结果，纸质申请一般四个工作日内给予官方回复；外资注册条件宽松，有特殊限制仅需缴纳很少的厘印税，且无需验资，实际到位资金数额也不设限定；外资管理市场化，除传统法律制度“硬约束”外，香港自由贸易港还会通过同业公会或商会等民间团体进行行业自律管理；市场准入度较高，几乎不存在绝对禁止从事的行业领域，对外资股比没有进行绝对的限制，港内、港外投资者均可实现百分之百的公司控股。

2. 金融市场对外开放。投融资服务便利，资金汇兑和信息流通自由便捷；证券市场自由开放，外国公司或个人只需在港内开立证券账户即可随时交易，国际投资者可自由买卖在本港公开发行的债券，境外借款人也可利用本地债券市场为其进行融资。

3. 海关监管制度便利。报关制度便利，典型的“先入关，后报关”的便利海关管理模式，为一些进出口货物提供暂准进口服务，颁发暂准进口凭证；通关制度便利，通过电子途径提前遞交副提单数据，省却传统印发纸质“禁止移离物品通知单”复杂现时程序。

（二）新加坡自贸区

1.“服务型”政府之典范。双层级自贸区管理模式，由本国中央政府和自贸区内特定公司企业进行管理，中央政府发挥指引规划作用，区内特定公司企业负责自贸区日常经营，是典型的双层级自贸区管理模式；专设国际商业法庭，是新加坡最高等级司法审判机关的一部分，其判决具有最高效力，可最大程度上保障判决结果得到其他国家或地区的承认和认可。

2. 市场监管制度完善。新加坡自贸区对外自由开放的市场环境离不开本国较为完善的事中事后监管制度。

3. 企业赋税制度优惠。实行统一企业所得税政策，采取17%的公司税率，区内所有公司企业均可享有对其前30万元应税所得进行部分豁免的优惠待遇。

4. 金融管理制度宽松。金融业入市门槛不断降低，外资限制逐步开放，推出“特许银行业务牌照”，外资银行可在自贸区内增设分行和自动取款机，另外在自贸区内增发部分业务牌照并取消外资银行在本地持股不得超过40%的规定。

三、境外经验对中国自贸区

管理制度创新的启示

（一）宜推行双层级管理模式

当前中国自贸区所在地政府管理权限过分充足，多数管理事权仍集中于自贸区所在地政府及其相关部门，这在一定程度上影响了区内管理备案的办事效率，束缚了自贸区管委会参与本区管理的积极性和主观能动性，制度创新红利并未得到充分释放。自贸区管委会作为自贸区“一线”管理机构，对区内事务最为了解，过窄的立法与管理权限范围制约了其应有功能的发挥。如果自贸区管委会能够拥有充足的立法权与管理权，可自行拟定符合自贸区特性的行政审批备案流程，具体操作在其内部统一消化解决，而无需转递其他部门分别进行审核，无疑将会进步简化和加速自贸区行政审批备案，有利于“一口受理”、“单一窗口”等制度创新真正意义上的实现。

鉴于我国自贸区现处于建设初期阶段，自贸区所在地政府的居间协调作用仍必不可少，三层级管理模式依然是当前阶段的较佳选择。但随着自贸区建设的日益成熟，从自贸区战略长远发展视角分析，需要通过增进自贸区管委会主动性和积极性提高其对区内各项事务的管理效率，管理模式由三层级转变过渡为双层级是中国自贸区未来发展的总体趋势。

（二）推进通关制度便利化

与香港自由贸易港、新加坡自贸区相似，中国自贸区在货物通关方面同样采取了“先入区、后报关”、“分送集报、自行运输”、取消进出口配额限制等管理制度创新，但在通关效率、货物分类监管、港区联动等方面与香港自由贸易港、新加坡自贸区依然存在一定距离，仍需给予进步提升，在自贸区贸易服务体系建设和贸易促进政策等方面也还具有继续完善和深入挖掘的广阔空间。

在货物通关方面，香港自由贸易港推行“海易通计划”，通过该计划能够以电子化方式简化现行海关清关程序。我国除上海自贸区于2015年6月实施“商品易归类服务”制度、搭建电子信息化平台、建立商品及编码大数据库外，其他自贸区至今还未有建立起较为完善的货物通关电子信息平台。因此，可借鉴香港自由贸易港与上海自贸区有益经验，除人工商品分类和验货通关外，逐步在各自贸区建立起货物通关电子信息服务平台，推行网上货物分类、文件审核、通关备案等便利措施，在便利货物通关的同时加强对通关货物的监管备案。

（三）进一步宽松外资市场准入

在市场准入管理制度方面，香港自由贸易港与新加坡自贸对于外商投资不存在持股比例限制，与之比较中国自贸区依然具有进步放宽监管的空间和余地。例如“《自贸试验区负面清单》规定区内证券公司外资比例不得超过49%，单个境外投资者持有上市内资证券公司股份的比例不可超過20%，全部境外投资者持有上市内资证券公司股份的比例不可超过25%”。我国可借鉴境外经验在自贸区金融业改革发展过程中逐步降低外资比例限制，吸引更多外商在中国自贸区内进行投资贸易。

在市场准入领域范围方面，香港自由贸易港与新加坡自贸区除关乎国家利益的特殊行业外几乎不做任何限制。中国自贸区负面清单经过两次修改其限制性管理措施现已减为122条，但过多的兜底性条款和“等”字的表述影响到负面清单的透明度与开放度，中国自贸区负面清单整体上依然较为冗长尚有进步简化的余地，自贸区市场准入领域也具备继续拓展开放的空间，并且在负面清单条文透明度与外资市场准入分类标准国际化等方面更需要及时给予完善。

在事中事后监管制度方面，上海自贸区于2016年正式发布《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，其内容包含建立安全审查机制、反垄断审查机制、完善市场退出机制等八个方面。然而，该《方案》仅是做出方向性指引，内容上多是概括性表述，因此需要将《方案》进行逐步细化和具体化，并依照方案制定出台相应法律法规，从而保障《方案》在现实中的实施应用，以便通过建立完备的事中事后监管制度合理规范区内市场竞争行为，创设更为良好的区内市场竞争环境。

（四）试行赋税制度改革

企业赋税制度方面，中国自贸区内公司企业在离岸业务中仍需缴纳25%的企业所得税，该比例远高于同期香港自由贸易港的16%与新加坡自贸区的17%，并且不同于香港自由贸易港、新加坡自贸区对区内企业所得税采取统一税率的办法，中国自贸区内企业所得税至今依然是内外有别、有所分割。另外，在关税方面新加坡自贸区几乎对所有进出口商品免征关税，而中国自贸区对进出口货物并无明显关税优惠。虽说财税政策优惠并非自贸区创设的初衷，制度创新本身既是红利，然而基于自贸区的“试验特性”，其实可在自贸区内进行更多尝试，包括精简税务机构、给予区内企业适当税收优惠或特定范围内进行税收减免，区分离岸与在岸业务税率等等，借此提升中国自贸区的国际市场吸引力和竞争力，使中国自贸区真正成为全国税制改革的“探路者”和“先行者”，充分发挥中国自贸区在国家税制改革中的引领示范作用。

（五）开放区内金融市场

中國自贸区在金融自由化和市场开放度等方面与国际先进水平尚有一定距离，由于人民币在资本项目下仍然受到严格管制，中国自贸区在人民币跨境使用、融资便利、汇兑自由、利率放开、外汇管制等方面仍有深化改革的空间，自贸区内金融市场也需要扩大对外开放，在不断推动自贸区金融制度改革的同时更要做好区内金融监管和市场风险防范工作。

新加坡于2015年设立国际商业法庭，新加坡自贸区涉外商事案件审理更加专业、独立、公正、高效，不仅有利于营造良好的法治营商环境，更能有效增强本国对外商投资的吸引力和自身的国际市场竞争力，这对于中国自贸区涉外商事案件的审判以及本国司法改革均具有一定启示意义。尤其中国自贸区重点试行金融管理制度创新，区内国际金融案件日益增多，其中多数具有较强的专业性和复杂性，急切需要更为专业、独立的审判机构审理此类案件。

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Learn from Overseas Experience for Chinas FTZ Management System Innovation

Li Meng

（FTZ Research Institute of Sun Yat-sen University， Guangzhou 510275；

Law School of Macao University of Science and Technology， Macao 999078）

Abstract： Through the management system innovation to promote the transformation of government agencys function， guaranteeing the implementation of “decentralization policy” and administrative examination system reform . Although China FTZ has achieved remarkable results in the aspect of management system innovation ， in the management mode， investment freedom， trade facilitation， financial openness， market supervision and other aspects still existed a certain gap with the foreign advanced FTZ， we should learn from the useful experience of foreign advanced FTZ to rich China FTZ management system content， optimize and upgrade China FTZ management system structure， resolve the major practical problems in the process of China FTZ management system innovation.

Key words： China FTZ， Management System Innovation， the Transformation of Government Functions， Overseas Experience