进一步推进陕西“简政放权 放管结合 优化服务”改革的建议

刘培仓++左贵元++王彩梅++王坤

摘 要： 2014年以来，陕西省委、省政府把推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革放在贯彻中央“四个全面”战略布局中谋划和推进，并取得了一定成效。但仍存在简政放权同步性、系统性不强，行政审批规范化、信息化水平不高，监管机制、责任机制不完善等问题。建议加强改革的统筹规划和协调推进，以法治思维和方式加大改革力度，大力推进行政审批标准化、信息化和基层政府承接能力建设，强化中介组织的规范与管理，制定规范、高效的监管制度框架。

关键词： 陕西； 政府职能转变； 审批制度改革

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.001

一、陕西推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革的特点

（一）高度重视、统一部署全省“简、放、优”改革

陕西省委、省政府把推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革放在贯彻中央“四个全面”战略布局中谋划和推进。2015年6月成立了职能转变领导小组，7月印发了《推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，分解落实了55项重点工作任务。同时，按照分层推进的思路，加强对市县行政审批制度改革工作的指导。根据省委书记赵正永的批示，总结了渭南市简政放权、转变职能“6张清单、6大平台、5项重点改革、5大监管体系”的改革经验，积极推动各市县行政审批制度改革的深入开展。全省各市县工作力度进一步加大，纷纷出台改革措施，并取得成效。

（二）简政放权力度加大，企业和市场活力进一步释放

在将国务院取消下放的审批项目承接落实到位的同时，陕西主动推进本级政府行政审批制度改革。2013年以来，经过五批次清理，省级部门行政审批事项减少了556项，精简比例达52.65%。公布了《省级部门行政许可项目汇总目录》，实现了“目录之外无审批”。特别是2015年5月以来，按照李克强总理提出的“五个再砍掉一批”的要求，全面清理行政审批中介事项，推进非行政许可审批事项取消的改革。同时，率先在全国推行工商注册制度改革，实施“先照后证”和“三证合一”制度。咸阳市结合实际，将企业公章刻制许可纳入改革，实现了“四证合一”。通过改革，大幅减少了行政审批事项，进一步降低了创业门槛，提高了办事效率，使市场主体和社会活力得到释放。截止2015年上半年，全省累计登记各类市场主体183.53万户，比上年同期增长17.90%，在全国排第17位。2015年上半年，全省新登记各类市场主体18.75万户，同比增长34.14%，在全国排第15位；全省中小企业营业收入1.3万亿，同比增长15.22%，增速居全国各省市第7位，处于全国增速“第一方阵”；全省实现生产总值7898.36亿元，同比增长7.3%，超过7%的全国平均水平。

（三）简政放权和精简机构编制同步推进

2014年，陕西按照国务院关于地方政府机构改革的相关规定，对省政府45个工作部门重新核定“三定”规定，整合职能交叉、相近或者简政放权后职能弱化的机构，共调整职能327项、精简内设机构57个、核减编制632名。2015年，对省级党群机关40个部门重新核定“三定”规定，精简内设机构19个、核减编制323名。同时，市县两级同步推进党政群机关机构改革，按比例精简内设机构和编制，严控领导职数。积极推进镇村综合改革，实施新一轮乡镇行政区划调整，减少乡镇数量207个。这些举措为简政放权提供了组织保证，巩固了行政审批制度改革的成果。

（四）积极探索审批机制创新，迈出了实质性步伐

在审批机制改革创新的实践中，一方面根据《行政许可法》提出的“相对集中行政许可权制度”，探索推进部门行政审批服务科室向政务大厅集中的审批运行模式，如：省住建厅组建了综合便民服务中心，将建筑业、质量安全、勘察设计等分散在多个业务处室办理的7个方面，27类专业，830多个事项纳入便民服务中心，实行“一厅式”办理。另一方面“以规范权力运行为基础、以强化监督为抓手、以便民利民为目标”探索形成了“事进权不进、权力受监督”“集中服务、分散权力”的新的政务大厅运作的“铜川模式”。“铜川模式”既不同于过去行政审批权分散于各部门的审批模式，又不同于审批权高度集中的“滨海模式”，而是吸收了二者的优点，能够最大限度地实现政务大厅整体性的组织管理、一体化的业务运作、无缝隙的对外服务，较好地实现了高效合法审批、服务便捷优化和对权力运行的有效监督。

（五）推动市场监管体系建设，事中事后监管加强

认真贯彻落实国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，加大对事中事后监管工作的督查力度，加强对重点区域、重点领域、重点环节和重点产品的监管，成效明显。仅2015年上半年，全省查处食品药品安全案件5991起，捣毁食品药品违法窝点49个，食品药品安全状况得到改善。加强事中事后监管的基础设施建设，基本建成了涵盖省市两级的全省统一信用信息平台，30个省级部门已经与之实现了互联互通。省工商局建成了全省工商部门企业信息公示平台，实现了企业信息网上公示、查询和监督，与全省统一信用信息平台实现了有效衔接和实时信息交换，为全省各级部门共享企业信用信息提供了技术支持。为了加强企业信用监管，省政府出台了《关于落实<企业信息公示暂行条例>促进企业诚信建设的实施意见》。同时，陕西积极探索推进大市场监管体制、推动市场监管体系建设，整合了县区工商、质监等部门职责，成立了县级市场监管局。在韩城市推进综合行政执法体制改革试点，着力解决多头执法等问题。

（六）积极探索实施“互联网+政务”，政务服务不断优化

2014年以来，陕西各地借助“互联网+”的模式，优化政务服务，成为推进简政放权改革中的最大亮点。如：宝鸡、安康两市公安部门按照“互联网+交通管理创新”的思路，积极推进互联网交通安全综合服务管理平台建设，预期实现130多项在线服务。咸阳市实施了互联网“优政四大工程”（即：网络安全共享、系统平台共享、信息数据共享、网络媒体共享工程）和惠民“六个一”项目（即：群众办事“一站通”、便民服务“一号通”、智慧医疗“一卡通”、治理社区“一格通”、掌上咸阳“一点通”、协同办公“一网通”项目[1]），通过借助“互联网+”，转变了落后的服务方式，整合了分散的服务资源，让数据多跑路，让群众少跑腿，把“服务群众最后一公里”延伸到了群众家门口、案头电脑和掌中手机，真正落实了简政放权、优化服务的要求。

二、改革中存在的突出问题

（一）简政放权同步性、系统性需进一步加强

横向上不同部门共同负责审批的项目，在取消或下放审批权时缺乏沟通，没有同步进行，企业投资建设项目审批难；个别部门认为行政审批制度改革是牵头单位的事，自己是改革的对象，主体作用发挥不明显，工作中只是被动应付。纵向上由于事权下放与财权、要素配置不配套，少数部门和部分基层由于对改革认识不到位，行动不自觉，专业人才和经费缺乏等原因，导致基层政府承接能力不足的问题日益凸显，成为改革的“梗阻”。

（二）行政审批规范化、信息化水平需进一步提高

目前，全省在行政审批目录编制和取消下放方面取得了一定的进展，但在规范和优化方面，仅提出了一些原则性的要求，尚需进一步全面深入推进。一些审批项目内部审查标准不明、内控机制不严、前置要件多、程序繁杂、效率低下。由于种种原因，省级政务大厅建设滞后于改革发展需要。各地、各级政务服务中心发展水平参差不齐，部分地方政务服务中心以窗口为主导的行政审批运行机制尚未真正建立，企业和群众办事依然存在“两头跑路、两头送材料”问题。行政审批事项数据库、网上办事平台建设落后于实际工作需要。

（三）事中事后监管机制、责任机制需进一步完善

简政放权后，尽管省级各部门，普遍具有“既放又管，放管结合”的理念，但对加强和创新事中、事后监管缺乏研究，有效的监管机制、监管方式还没有完全形成，在日常监管、综合监管、联动监管等方面缺乏相应规划标准、设计标准等；对法律、市场和技术手段运用不够，成为取消和下放行政审批事项的软肋；部分基层部门仍然存在“重审批、轻监管”的意识和“严准入、松管理”的现象，一些部门和地方不同程度地存在“会批不会管”的情况，有的甚至对“审批很迷恋，对监管很迷茫”。

（四）社会中介组织管理需进一步规范

目前，我省和各市区正在集中清理行政审批中介服务事项和机构，但对中介机构还缺乏有效的管理制度和方法。中介机构和服务存在底数不清、流程不规范、标准不公开等问题，导致企业重复评估，变相增加了行政审批难度，影响了企业效率，加重了企业负担。 三、进一步深化改革的建议

（一）加强改革的统筹规划和协调推进

1. 横向间协同推进，避免改革的短板效应。当前，应以权力下放的整体性、匹配性和有效性为重点，对省级、市级部门下放的审批事项运行情况进行综合评价，全面评估权力运行的实际效果，提出具体的调整措施，切实解决企业群众“上下找、两头跑”的问题。

2. 纵向上统筹推进，进一步加强对市、县以及基层政府审改工作的指导。定期掌握各地工作进展，针对审改工作中存在的问题，及时研究提出处理意见，细化政策解释，统一标准口径；加强对审改工作一线人员的业务培训，[2]提升政策水平及业务能力；发挥典型示范作用，以现场交流等形式宣传先进市、县的经验，推动全省改革深入开展。

（二）以法治思维和方式加大改革力度

1. 按照李克强总理提出的“五个再砍掉一批”的要求，进一步加大简政放权力度，在对省市下放的权力事项运行情况进行综合评价的基础上，结合改革实际并严格按照《行政许可法》的规定、遵循法定权限和程序对权力事项进行调整和取消。

2. 加快推进非行政许可审批事项取消的改革。严格执行《陕西省人民政府关于取消非行政许可审批等事项的决定》（陕政发〔2015〕38号），及时研究解决改革中出现的问题，保证改革过程顺畅，改革措施落到实处并取得实效。

3. 加快权力清单、责任清单编制和公布工作进度。在认真组织实施并保证按期公布权力清单、责任清单的基础上，超前谋划后续工作。要狠抓清单制度的贯彻执行，确保清单制度落地见效。根据法律、法规的颁布、修订、废止以及部门职能变化，及时调整完善政府权责清单，建立动态管理机制。

4. 继续坚持开门搞改革。要进一步创新思路，拓宽渠道，以多种方式广泛征集企业、专家和社会各方的意见，提高群众参与的组织化水平，使社会参与落到实处，真正变“政府端菜”为“群众点菜”。

（三）大力推进行政审批标准化和信息化建设

1. 充分发挥省政务服务中心的龙头作用，统筹推进政务服务体系建设。将省政务大厅建设上升到进一步深入推进全省改革的战略高度，加大建设力度和建设步伐。建议省政务大厅参照“铜川模式”进行建设。

2. 加大行政审批标准化建设的力度。尽快制定《陕西省行政审批标准规范》，编写“审批事项业务手册”、“办事指南编写规范”，推动各级、各部门开展行政审批标准化、审批流程标准化、审批服务标准化，监督考核标准化建设。

3. 推行“制度+技术”的先进理念和有效工作方式，进一步优化政务服务。借鉴咸阳、铜川等地的有益经验，运用大数据、云计算、移动互联等创新技术，依托电子政务平台，整合省、市、县三级政府的审批事项和服务资源，探索构建省、市、县一体化的集行政审批、便民服务、政务公开、效能监督、互动交流于一体的网上政务服务平台。

（四）切实加强基层政府承接能力建设

1. 省级各相关部门、各市、区应组织开展下放权力“回头看”。要认真分析权力下放后基层承接能力不够的主要原因，研究提出加强承接能力建设的具体方案，重点解决审批力量不足、业务能力不强、技术支撑不到位等问题，确保下放的权力事项有效落实、高效运行。

2. 进一步下放审批权限时，放权部门应提出相应的监管方案，承接方应提出承接配套的具体措施。放权部门要加强相关政策、法律法规及业务能力方面的指导，要定期组织专项督查，着重查找普遍性问题，研究提出改进对策，确保下放权限“放得下、接得住、管得好”。

3. 注重发挥机制的作用，提高基层部门自我改革的积极性和主动性。结合目前审改工作中积极性、主动性不高的问题，重点建立通报机制、比较机制、约谈机制和倒逼机制，[2]促进基层部门提高自我改革的积极性和主动性。

（五）强化社会中介组织的规范和管理

在清理社会中介组织、摸清底数的基础上，系统谋划我省社会中介组织管理的体制、机制及制度设计。

1. 制定颁布中介组织管理的地方性法规。将社会中介组织的发展纳入法制化轨道，优化社会中介组织的发展环境，加强对社会中介组织的依法监管。

2. 理顺社会中介组织的管理体制。加快实现政社分开，探索社会中介组织分类管理体制；规范政府转移程序，探索委托授权的转移方式，协助中介组织做好转换，使放、接、管、服务上下贯通，实现政府职能有效转移。[3]

3. 健全和完善社会中介组织的管理机制。加强社会中介组织的信用管理机制建设，建立守信激励、失信惩戒制度；建立健全对社会中介组织的监管及中介组织承接服务的责任追究机制，强化责任意识和服务能力。

4. 提高社会中介组织自我管理能力。建立健全社会中介组织内部治理制度及行业自律制度，完善职业道德准则和惩戒措施，推动行业诚信建设，规范中介组织发展。

（六）探索制定规范、高效的监管制度框架

1. 完善监管依据，健全监管标准和制度规范。尽快出台《陕西省事中、事后监管实施办法》，本着“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，明确制定对企业、社会组织、审批主体等不同对象的监管办法、监管标准，明确监管权限和监管责任。

2. 改革完善监管机制，推动治理模式创新。完善跨部门、跨区域监管协作联动机制，调动社会力量参与市场监管，强化监察、审计机关的监督职责，鼓励支持新闻媒体、社会组织和广大公众参与监督，形成监管合力。

3. 探索打造监管大平台，推动监管方式创新。在加快打造全省统一的电子政务公共平台的基础上，建立统一的政务信息资源系统；健全完善全省统一的信用信息平台建设，完善市场主体信用信息记录；建立健全守信激励和失信惩戒制度，将市场主体的信用信息作为政府监管的重要参考。

4. 着力提高基层监管能力。在韩城市试点的基础上，大力推行基层综合执法，并与基层网格化治理和服务机制相结合，建立监管执法网络，推动政府部门、行业协会、社会组织全面履行监管职责。同时，明确基层相关监管队伍执法资格，提升基层监管队伍专业化水平，加强基层监管队伍建设。

参考文献：

[1]第五锋.我市实施“五个一”信息惠民项

目 打通服务群众“最后一公里”[N].咸阳

日报，2014-07-05.

[2]山东省政府行政审批制度改革办公室.

山东省行政审批制度改革存在的问题

及对策[J].机构与行政，2015，（2）.

[3]贾凌民，胡仙芝，刘祺.加强规范我国社

会中介机构和服务监管之研究[J].中国

行政管理，2015，（2）.

[责任编辑、校对：任山庆]