特大城市：放松户籍管制探讨

陈钊

[摘要] 特大城市的户籍改革是当前的政策焦点，特大城市严格的户籍控制使城市现在与将来都会付巨大的代价。未来改革的思路是在顺应大城市发展道路的前提下加快放松戶籍管制，并实现基于常住人口的人大代表选举。

[关键词] 户籍制度 放松管制 城市化

[中图分类号] D035.5 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0025-03

一、特大城市户籍改革是政策焦点

在中国，户籍制度的内涵是不断变化的，如今中小城市的落户已经变得相对宽松，而特大城市的户籍门槛仍没有明显变化，依旧实行着严格的政策控制。与此相关的，政府对城市化道路的选择也在不断调整，对大城市的人口导入限制有所放松，但特大城市的人口规模仍然受到政策的严格控制。

在近期有关户籍制度改革的政策文件中，2016年颁布的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（国发〔2016〕44号），与之前的有关政策文件相比有较大的突破。该文件内容有三点尤其值得一提：第一，扩大公共服务，包括义务教育、中等职业教育，都要向外来转移人口放开。政府财政要对向外来人口提供义务教育、中等职业教育的地方进行转移支付；第二，随着劳动力跨地区流动，各项改革措施、制度需要衔接，很重要的就是医保的接续，能够实现异地就医结算。第三，维护农民土地权益，包括土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权可以在获得城市户籍身份的同时予以保留。最后一点如果真的得以实施，可以说这一步迈得相当之大。

从实践进展以及政策动态来说，户籍制度改革已经取得不少成绩，但最终的焦点也显得越来越为突出，那就是，对特大城市的人口规模应不应该人为限制，特大城市是不是应该加快放松户籍准入。换个角度来说，眼下我们需要回答的政策问题是，如果政策按照国发〔2016〕44号文的内容来推行，对特大城市的户籍制度改革就显得不那么紧迫了吗？而我想说的是，虽然政策有了很大突破，但放松特大城市的户籍管制，既符合特大城市的长远利益，也符合国家的整体利益。

二、特大城市户籍严格管制代价高昂

看起来，对大城市利益的强调恰恰是当前户籍管制的重要理由之一。以户籍积分制为例，其背后所反映的理念就是，通过人为的方法控制谁能够落户，谁不能够落户，而积分的高低恰恰反映了这个城市的管理者所认为的落户者对城市的价值。对市民化成本的讨论也反映出类似的理念。言下之意，如果给外来人口解决一个本地的户口指标，城市就要为他提供各种公共服务，而这是要由城市来支付成本的。因此我们应当要算一笔账，如果市民化成本太高，就应该通过严格的户籍管制对落户加以控制。

但既然要算账，就必须算一笔明白账，应当把潜在的成本与收益都考虑在内。事实上，目前严格的户籍政策也在让特大城市付出代价，只是我们对此有所忽略。例如，对于那些在城市里面长期生活的“农二代”们，他们或被城市吸引，或早已不能适应农村的生活，想让他们彻底离开城市是不现实的想法。如果城市为了控制人口规模，不让他们融入市民化，甚至在他们未成年之时就通过限制教育等手段来“教育控人”，那么不仅他们未来的人力资本积累，还有他们的心态，都会受到不利影响。这一定会让城市在不久的将来付出代价。试想一下，在北京上海户籍管制最为严格，而这样的特大城市，也正是我国老龄化问题最为严重地方，不可避免地，这样的城市以后需要大量的年轻人提供养老服务。而在这些预备为城市提供养老服务的人里面，其中相当一部分，不正是现在城市不太想让他们进城，或是城市无法将他们赶走，也不想为其提供更好公共服务的“农二代”们吗？就算他们被挡在城市之外，成了大批留守儿童中的一员，也有研究告诉我们，他们的人力资本积累会受到影响。在未来的10年、20年，这些人的人力资本、技能水平，包括他们的心态能够为城市提供满意的服务吗？这对城市来讲不是一笔损失吗？这个账不能不算进去。

特大城市的产业升级也需要户籍管制的放松。当劳动力、土地的成本不断提高时，未来特大城市的竞争力需要依靠产业升级来保证，而这又势必对劳动力的技能水平提出更高的要求。产业升级如何实现？现在看来应有两个办法，涉及两种投入要素，一个是物质资本，一个是人力资本。依靠物质资本就是增加投资，甚至用先进的机器人代替劳动力。依靠人力资本就是为大量的产业工人、农民工提供技能培训，包括从一开始就给他们提供更好的教育服务，让他们拥有更好的人力资本积累。第一种做法是有风险的。我们是可以投入大量的机器设备，但这些机器还是需要人来操作的。此外，即使劳动力很大程度上可以被机器替代，那么，这就意味着以后可能有大量的低技能劳动力失业，全社会的收入差距就会越来越大。这些都是潜在的危害。

事实上，我们不用等上太长时间，户籍管制让城市所付出的代价我们早已经在承担。目前特大城市希望通过户籍门槛筛选出高端人才留在城市，而将所谓的低端人才挡在城市之外。但事实上我们真的很难对人才作这样的区分，政府想像中的低端人才很可能是城市更为需要的，城市缺的往往是保姆而不是大学毕业生。为什么不交给市场来决定人才的去留呢？诸如保姆、钟点工、快递员、专业司机等等的流动人口只要在城市有立足之地，就不应当人为限制他在城市的发展，不然的话结果肯定是这部分人的供给不足，从而致使城市的生活成本和服务价格偏高。相信这种状况对高端人才的生活需求及福利水平也免不了有影响的。

而且，这样的户籍制度对农民工家庭的幸福和谐也有不小的负面影响。应当看到，这不只是农民工自己的事情，也不只是农村人口的事情，如果他们不和谐，不幸福，与城市的福利水平差距过大，就一定会通过各种渠道对城市产生负面影响。这可能表现为城市的食品安全问题、城市的生活治安问题，这是笔更大的账，我们也必须得算。

我们也可以反过来看放松户籍管制带来的潜在好处。一旦劳动力要素能够自由流动，资源在空间配置的效率就会提高，城市的产业升级与中国的国际竞争力也有了更好的人力资本保障，城市化、工业化与市民化也就能够同步实现，城乡之间、地区之间的发展差距就会缩小。

三、未来的改革思路

我曾在另一篇文章中，以公共服务的付费机制為核心，从扩大公共服务、完善付费机制、措施先易后难这三个层次讨论过未来户籍制度的改革步骤①。这一改革思路在目前仍然适用。此处，我想结合前述国发〔2016〕44号文件，讨论未来的改革思路。该文件与以往相比，在政策上有很大的突破，但对特大城市的户籍问题依然没有放松的迹象。而我们前面所分析的户籍管制的各种代价，主要都集中体现于特大城市。因此，特大城市的户籍改革是无法绕开的问题。对这个问题认识不清，则可能在其它的改革措施上产生偏误。例如，44号文提到了市民化的奖励机制，其中一条是向中西部的中小城镇倾斜。这就与劳动力向东部沿海地区，向大城市集聚的市场趋势相悖，不是有效率的做法。

44号文在赋予进城落户的农业转移人口保留宅基地权利、土地承包权利、农村集体收益分配权的同时，也提出要健全农村产权流转交易的市场，建立土地权利的退出机制。这事实上是给进城农民更多的选择。但可惜的是，目前这样的产权流转仍被严格限定在本集体经济组织内部。对交易范围的这一限制将使农民土地权利的市场价值大打折扣。在这一点上，我们仍然有很大的制度创新的空间。正如该文件中提到要多渠道筹资支持进城农民居住、创业和投资，而所有可能的渠道中，恐怕最重要的还是农村土地权利的变现。只有这样，外来转移人口才可能在生活成本日益提高的特大城市真正实现市民化转变。

最后，我想再次强调，户籍制度改革事关民生和国家发展，是实现社会和谐的关键性制度变迁。我国城市户籍制度改革面临的问题现实而又紧迫，在一些中小城市，本地户籍人口本来就比较少，在快速城市化过程中，外来人口就愈来愈超过城市本地人口。尽快实现市民化，让外来人口真正成为城市中的一员，他们真正建立了公共意识，城市社会才是和谐的。我认为，未来实现城市社会和谐的一个重要制度保障，就是进一步推进基于常住人口的人大代表选举，让主流渠道成为农业转移人口进行利益诉求的通道，这是比户籍制度改革更为一般性的未来改革的方向。

Megacity Behemoths： Relaxation of Household Registration Control

Chen Zhao

（China Center for Economic Studies， Fudan University，Shanghai 200433）

Abstract： The key point of Hukou system reform in China is to deregulate population control in mega cities in order to avoid efficiency loss. The central government should also encourage all urban residents to vote members of local Peoples Congress.

Keywords： Hukou system， Deregulation， Urbanization