东西部城市差别化土地政策讨论

马长发+叶剑平

[摘要] 本文基于公平视角考察东西部建设用地资源配置中的公平问题。当前看似公平的土地政策实际对西部不公平，东、西部地区发展起点不公平的后期连锁效应，也很易导致其在发展过程和结果上的不公平。应基于差别原则，对西部地区实行更具政策梯度和实质优惠的差别化土地政策；基于机会的公正平等原则，维护过程实际公平，按最佳城市规模采取城市发展用地中的分级限制政策。

[关键词] 罗尔斯公平理论 城市土地利用 政策

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0034-04

我国30多年来经济快速发展实际是以土地大量投入为支撑的，随着土地资源的稀缺性日益显化，区域间和城市间争取建设用地扩张的竞争愈演愈烈。当前的“城乡建设用地增减挂钩”，很大程度上依然表现为效率第一，公平被忽视，农民的权益被轻易剥夺。计划内指标和城乡增减挂钩指标作为城市建设用地的两个主要来源在今后如何操作，如何在区域间和城市间比较公平地实现土地资源的分配，达到“效率与公平兼顾”，下一步城乡建设用地增减挂钩该怎么走，需要一些新的认识。

一、公平视角下的土地资源配置

城市化中土地资源配置的公平分配是以起点公平、机会公平及过程公平为基础和前提的，否则，分配就将是缺乏效率的，或者将是不可持续的。1994年中央政府实行分税制以来，各地方城市成为经济发展的竞争主体，土地资本化成为城市化发展的杠杆，对土地资源的占有和支配成为影响城市发展至关重要的因素。城市发展必然存在竞争，而城市主体之间“竞争能力”的非合理差异是影响城市间竞争“起点公平”的主要因素，而由城市主体之间“资源占有量”存在非合理差异决定了城市竞争的非合理差异。因此，城市之间存在竞争起点不公平的根本原因就在于城市主体之间“资源占有量”的非合理差异。

城市竞争主体的“理性”选择是追求利益最大化，為了获得竞争优势，各城市主体会采取各种不公平竞争的行为。因此，保证竞争过程的公平，是实现区域公平发展的核心。而中国的东部发达地区和中西部欠发达地区目前正处在这样一个状态。在上世纪80年代，东部地区，尤其是特区，在土地、税收等方面得到了优惠，我国东西部的城市用地在竞争起点上存在着显著的“资源占有量”的非合理差异。区域和城市竞争中的竞争起点不公平是一个既成事实，我们应做的是基于在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则），并遵循依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则），提供尽可能完善的差别化的土地、户籍、财税、金融等制度政策，以矫正各区域和城市主体之间在竞争起点上的各种“资源占有量”的非合理差异导致的持续影响，以程序的公正尽可能的引向资源配置的结果公平。

二、看似公平的土地政策实际对西部不公平

1. 发达地区以财政补贴政策打破了现有土地供给政策的实际公平

在当前我国政绩考核机制、财税体制、非市场化低价征地、以及地方政府竞争策略选择背景下，地方政府选择外延式扩张模式的经济收益和政治收益都明显高于内涵式扩张模式，经济增长中技术进步、制度变迁等要素对生产率的提高更多表现在增量土地上，因此，在经济增长方式未获得转变前提下，未来较长时间内，无论东中西部都将保持对土地要素的高需求。

基于“理性人”选择，在国家统一的看似公平的土地出让政策和标准下，各区域为了取得相对的竞争优势会采取各种不公平竞争的行为。例如，当前土地“招拍挂”政策和“工业用地统一最低标准”等政策考虑了欠发达地区的经济水平，看似公平，但在执行过程中却因规则变异而失效。因为研究发现：东部地区对开发区新增工业用地的补贴最多，中部次之，西部最少。东部地区利用自身已有的财政优势采取地方政府补贴，依然能够实行比中西部更优惠的招商引资供地政策。东部发达地区因为区位优势，先发优势，财力补贴优势而采取的不公平竞争的行为会严重破坏土地市场秩序，甚至使土地秩序彻底失效。这些不公平竞争的行为会严重破坏土地市场秩序，甚至使土地秩序彻底失效，进一步加剧不平衡发展过程。

2. 东部可以更高的“土地级差收益”获得更多发展机会，中西部落后地区处于发展受阻

现在发展最快的，是直辖市、省会城市、计划单列市，这些基本都属于超大城市、特大城市。先发展起来的大城市以更高的“土地级差收益”获得更多发展机会，小城镇本身级差地租收益低，无法与大城市“竞争”而造成发展受阻，因此，在竞争起点上居于优势地位的大城市在以后竞争过程中继续保持获得机会的优势，中小城市和小城镇处于发展困境。而我国“三大增长极”都位于东部，大中城市也多位于东部，这种现状导致在同样严厉的土地政策下，东部可以更高的“土地级差收益”获得更多城乡建设用地置换的机会，而落后地区本身级差地租收益低，无法与发达地区“竞争”而处于发展困境。

3. 西部为东部承担外部成本

城市化对耕地的前期占用和破坏，及后期保护和限制是普遍规律，但不同区域和城市作为资源分享的主体，其分享土地资源的权利和机会应该是平等的。东部发达地区和欠发达地区的发达城市在改革初期都经历了大规模的廉价征用农地，低价，甚至负地价提供工业用地招商引资的阶段。东部早期为人诟病的“村村点火，户户冒烟”虽然有诸如环境生态等弊端，但却利用改革初期宽松的政策环境为城市发展极大降低了土地非农化的成本，为城市的发展打下了良好的规模基础，而后发展的区域或者之前“听话”的城市在后来的发展中却遇到了更严的土地管控和更高的扩张成本。东部发达地区在早期率先发展中通过“土地换资本，空间换发展”策略获得低成本高速扩张，造成的耕地紧张，环境污染等问题却要中西部地区同样承担“全世界最严格的耕地保护政策”。西部为东部发达地区承担外部成本，在一定程度上是“东部生病，西部吃药”。更需关注的是西部正处在工业化和城市化起步发展期，同样严厉的土地政策是“砍了东部的尾巴，斩了西部的头”。这种部分地区和城市先期非理性占地，后期所有地区和城市共担责任的事实，本质是前期公共管理政策的失误所致，是一种基于城市和区域发展的起点不公平，其后期连锁效应也很易导致城市和区域在发展过程和结果上的不公平。

4. 主体功能区规划可能存在的缺陷

资料显示我国22个限制开发地区，西部占了17个。主体功能区划分标准有欠严谨。和主体功能区战略配套的各种投资政策、财政政策、产业政策、环境政策、地方政府考评体系等等方面存在不完善，这种现状势必导致我国主体功能区战略不仅在短时间内不会缩小我国的区域发展差距。相反，在相关配套政策不到位情况下，随着主体功能区战略的推进，我国区域间的差距将会扩大，而不是缩小。

主体功能区战略的确定很大程度上依据所谓因地制宜原则，其理论依据遵循静态比较优势理论，研究发现，改革开放30多年来西部只有资源密集型行业的比较优势得到了强化，基于传统比较优势理论的固有缺陷容易导致产业结构的“低端锁定”。根据对西部欠发达典型区新疆的研究发现，新疆资源优势未能有效转换为竞争优势，“比较优势陷阱”凸显，资源诅咒特征明显，甚至处于资源诅咒严重区。在这种现状背景下，由于主体功能区的核心逻辑是对外生条件和历史事件的绝对遵从，相比发达地区，主体功能区战略对落后地区具有更大限制作用，其“东西互动，优势互补”策略会不会加剧西部的资源依赖，加剧“资源诅咒”，也值得思考。

三、基于公平理论的解释

实际上，在改革开放初期，我国的西部大部分落后地区与沿海发达地区的经济发展和生活水平差距并不明显，但是在改革开放之后，尤其是1992年开始实行市场经济之后，东西部差距加速形成并不断扩大。西部地区落后的原因，一方面遵循西方经济理论所阐述的一般机理，另一方面也具有其特殊性，这是西方经济学的某一种理论所无法完整解释的。而根据公平理论则可以得到可能的解释：竞争起点不公平将持续影响过程不公平，并导致结果不公平。东西部城市发展竞争中，如果在竞争起点上存在明显的“资源占有量的非合理差异”并进一步引起竞争力差异，随之而来的过程中，这种“不公平效應”将会被持续并放大，必然会导致“不公平的结果”。而这一“不公平的结果”进而又会在新的一轮竞争中成为新的“不公平的竞争起点”，进入下一轮不公平竞争的循环。

如果能保持过程公平，东西部城市在竞争起点上虽然存在“初始条件的差异”，但有可能在竞争过程中通过自身努力缩小差距，但是，在起点上居于优势地位的竞争主体在很大程度上影响甚至决定竞争过程中的规则，其目的是在竞争过程中也保持竞争优势，这种形态的竞争常常“貌似公平，实质上却不公平”，最终导致非公平的竞争结果。因此，在竞争起点上居于优势地位的城市竞争主体在竞争过程中继续保持获得机会的优势，后发的地区和城市处于发展困境。欠发达地区欲享受东部地区在改革开放之初的优势政策资源几无可能。在东西部城市用地政策方面，由于起点竞争不公平可能导致的过程（规则）不公平，有必要进行相应矫正，以利于东西部区域均衡发展，和谐发展。

四、结论和建议

研究发现，当前“中国最严格的耕地政策”，“集约节约用地”等政策虽然有合理性和必要性，但对于处在工业化初、中级阶段的西部经济欠发达地区，形成了客观上的制约作用，存在为先获得发展的东部地区承担外部成本的嫌疑。我国新的区域发展总体格局已全面形成“东部率先、中部崛起、东北振兴、西部开发”的所谓“四大板块”战略，区域间的激烈竞争表现在对产业的竞争。但我国区域援助政策体系存在严重缺陷，以前是“一刀切”，现在是普惠制，普惠制使得政策泛化，重点不突出，四大板块之间难以形成有效政策梯度，成为“都优惠就没有优惠”。甚至有研究指出落后地区获得的许多优惠是仿照东部的普及，并且西部的总体优惠水平还是低于东部，乃至不及“振兴东北等老工业基地”的政策含金量高。

“公平分享”是改革发展成果分享的一个重大命题，公平化是可持续发展概念的核心内容之一。针对东西部城市用地政策中存在的不公平问题，本文提出建议：

一是基于差别原则，对落后地区实行差别化土地优惠政策。当前的工业用地出让标准虽然是一种差别化地价的体现，追求“有保有压、区别对待”，但是否能体现基于公平理论的“差别化补偿原则”，尚有疑问。有必要对东西部土地政策落差进行时间上的纵向比较研究和现阶段空间上的横向比较研究，评价一下西部大开发的土地政策与东部早期和现阶段相比到底是优势还是劣势，然后结合各区域产业比较优势制订东、中、西部合理落差的土地政策，形成促进产业向西部转移的土地政策梯度，有利于东西部产业转移。

二是基于机会的公正平等原则，维护过程实际公平。第一，对工业用地出让加强监管。虽然中央政府严令工业用地出让按统一标准进行，严格禁止财政补贴行为，但实际上由于信息不对称，中央政府甚至难以做好对地方政府违法用地的有效监控，对地方政府的变相补贴行为的监管将更难奏效，一方面，应该采取措施加强监管，维护土地参与宏观调控后发达地区和欠发达地区土地政策的实际过程公平。另一方面，当前工业用地出让标准是否真实合理地反映了各地区之间经济差距，这个差距是否能够体现对落后地区合理的的差别化补偿有待重新考量。本文认为基于差别原则，对西部“老少边穷地区”应该给予更优惠土地政策，甚至零地价政策，要保证土地政策竞争过程中的实质公平，并有利于土地政策梯度的形成。第二，按最佳城市规模采取城市发展用地中的分级限制政策。东部发达地区也有欠发达区域，西部落后地区也有发达区域，无论东中西部，对发达区域和大城市应该提高土地要素价格，提高城市扩张成本，促进产业升级和经济增长方式转变；对落后区域，中小城市和小城镇采取鼓励和支持性用地政策，有利于促进城市升级、区域均衡发展和提高当地人民生活水平。建议按最佳城市规模采取城市发展用地中的分级限制政策，据研究，城市最佳人口规模100～400万人口①，按人均100平方米建设用地标准计算②，最佳城市用地规模为100～400平方公里，建议在计划内指标和城乡建设用地增减挂钩政策执行中都对达到或超过最佳城市用地规模的城市采取分级限制，逐级严厉的限制用地措施，并利用土地级差收益规律引导改善城市空间和规模布局，引导产业布局朝这些地方转移，为大中小合理搭配，和谐发展的城镇体系服务。

[參考文献]

[1] 罗尔斯.正义论[M ].北京：中国社会科学出版社，1988：10-23.

[2] 张清勇.中国农地转用开发问题研究 [D].中国人民大学博士学位论文，2010.

[3] 薄文广，安虎森，李杰.主体功能区建设与区域协调发展：促进亦或冒进[J].中国人口资源与环境，2011，21（10）：121-128.

[4]魏后凯， 邬晓霞. 我国区域政策的科学基础与基本导向[J]. 经济学动态， 2010（02）：57-61.

[5]李汉文，下阶段西部大开发税收优惠政策取向分析[J].贵州财经学院学报，2011（4）

Discussion on Differentiated Urban Land Utilization Policy in the Eastern and Western China

Ma Changfa1， Ye Jianping2

（1.School of Statistics and Information， Xinjiang University of Finance and Economics，

Xinjiang Social and Economic Statistics Research Center， Xinjiang Urumqi 830012， China； 2.School of Public Administration， Renmin University of China， Beijing 100872）

Abstract： This paper is to research the fairness in resource allocation of land for construction of the eastern and western based on the Rolls-equity theory， and put forward appropriate policy recommendations. The results indicate that the current land policy seems to be fair，but the actual to the west is not fair， not fair starting point for development of late-stage knock-on effect in eastern and western regions is also very easily lead to unfair in the development process and results. Conclusion： Based on the difference principle， to apply differential land policy for western areas； based on the principle of fair equality of opportunity， to maintain the process of actual fair and take city development land grading policy according to the optimal city size.

Keywords： Rawls Equity Theory； Urban Land Utilization； Policy