浅析中国电信行业的规制与改革

李伟娇

【摘要】规制是在市场经济条件下，以完善市场机制为目的，政府干预经济主体活动的行为。电信行业规制是指政府在电信服务的广泛性以及电信行业的自然垄断性的基础上.依法通过行政和经济手段对电信市场结构和电信企业行为进行的直接干预活动.以实现满足大众的普遍需求，提高资源配置效率的目的。本文介绍了电信业规制理论，并且结合我国电信业规制和改革过程，指出了我国电信行业存在的问题及改革发展的方向.并为我国电信规制改革提出了意见和对策。

【关键词】电信行业；自然垄断；规制

一、电信业的规制简述

电信业在全球的巨大变化已经发生，大量的国有电信企业已经私有化，鼓励竞争，许多国家在电信业务中引入市场为导向的理念。但是，各国正在加强电信监管体制，国际社会普遍对这一现象的观点是：从长远来看，政府规制会有所放松。但从目前来看，政府规制不会减少。因为无论是垄断还是竞争，电信市场都必须要求有适当的政府监管，否则不会形成市场的有效竞争，也无法达到预期的效益。

二、国外电信行业的规制改革

虽然由于来自不同的历史，文化和法律制度背景，各国电信业的发展水平是不一样的.监管改革的出發点也是不一样的.但各国的监管改革方式基本相同，即通过打破垄断，引入竞争来促进电信业的发展。基本可以分为两种模式：一种是通过拆分原有的电信运营商，引入竞争的美国模式：另一种是采用了引入新的电信运营商参与竞争的英国模式。大多数发达国家和发展中国家基本上遵循以上两种规制改革思路，在电信行业引进竞争初期，基本上都采用了非对称规制方式。一段时期后，规制的重点转向提高电信运营企业的竞争力，由竞争转化为培植自己的综合电信运营商。

三、中国电信行业价格规制改革

（一）中国电信业的价格规制改革历程

电信业规制改革在中国起步较晚。20世纪80年代之前，中国电信业一直滞后于国际社会.也远远滞后于国民经济的其他部门。20世纪80年代中期，中国电信业开始全面建设。90年代，中国电信业进入持续高速增长时期，并取得举世瞩目的成就，“八横八纵”的格状电缆线，形成了覆盖全国，业务多元，技术先进的现代通信网络。到2002年，中国电信业网络，实现了向世界上最大网络的跨越，在网络电话规模排名中，从1995年的第十五位提高到第一位。

（二）中国电信业价格规制中存在的问题

1.价格规制机构中存在的问题

目前，我国主要是由信息产业部开展的电信业规制业务。虽然信息产业部在推进电信行业规制改革、促进电信行业的发展方面做出了一定贡献。但是，中国电信在该管理信息产业部的地位也引发了争议。主要表现在以下几个方面：

（1）信息产业部没有明确的法律地位

当前信息产业部只是国务院下设的工作部门.并不是由法律明确授权的电信规制机构，履行电信监管职责的过程中，它只能采取行政管理。因此，作为中国电信规制机构，信息产业部没有明确的法律地位。

（2）信息产业部缺少相对的独立性

目前，信息产业部不仅对电信业的监管负责，同时还要制定电信业发展规划和电信业政策，这势必会影响到信息产业部电信监管职责所必要的相对独立性职能的完成。信息产业部是国务院下设的工作部门.在日常行政工作中必然会受国务院的行政隶属关系的制约.在重大事项的决定上需要由国务院进行最终确定.从而缺乏相对独立性。

2.价格规制的法规中存在的问题

（1）电信规制缺乏法律支撑

我国电信业仅有2000年9月正式颁布的《电信条例》，而没有一部比较完整的电信法。《电信条例》的根本属性是一部行政法规。这不仅决定了它所调整法律关系的广度.还决定了所调整法律关系的深度。此外，我国电信立法速度很慢，特别是电信行政管理中与电信规制机制相配套的法律和急需的电信法迟迟不能出台，从而出现了在电信规制机制中缺乏法律支撑的问题。

（2）我国现行的电信法规立法程序不够透明公开

我国现行电信法规的本位主义严重，立法程序不够透明公开，主要表现在规制政策制订出台的本位.政策执行过程中的本位和政策执行者的本位。由于相关法律的缺失，立法程序缺乏一定的透明度和公开性.同时又没有由众多学科专家组成的专业团队.缺少了民主科学的基础。

（三）中国电信业规制改革建议

1.改革规制机构

（1）按照本国国情设立电信规制机构

我们应当依据我国实际国情.适应国民经济整体发展的需要.设立具有中国特色的电信规制机构。首先，电信产业是国民经济的先导和支柱产业.为电信业特别设立一个由国务院领导和管理的规制机构的模式符合中国国情：其次，电信规制机构作为直属于国务院的专门委员会.原则上不受上级行政机关的干预.可以在一些技术性、专业性事务上实现有效规制、充分发挥专业特长。

（2）政监分离是电信管制机构独立性的保证

目前，我国信息产业部在一定意义上既是电信产业的主管部门又是电信规制机构。既负担着产业内非国有企业的监管，又负责电信产业政策的制定，容易导致管制无效。同时，在政监不分的情况下，难以保证在政策制定时能够在国有与非国有电信运营商之间、或者是在多个国有电信运营商之间实现公平。因此，行业管理职能和政府规制职能的分离是保证我国电信规制机构独立性的关键所在。

2.改革规制法规

通过西方发达国家在电信业改革实践的经验，我们可以看到，法律的制定在改革过程中是不可缺少的.法律不仅能够为改革的顺利进行保驾护航，而且能够保证改革过程的有利、有序和有效，使改革的成果得到进一步的巩固。价格规制政策有效实施以独立的规制机构为基础.而规制机构职责的旅行和运作又需要有法律的认可和授权.只有具有法律授权.规制机构才能真正独立于行政部门，才能获得必要的资源和权力。法律不仅是电信行业改革的依据，也是电信行业改革的保障。

四、结束语

本文通过对国外电信业改革的经验总结，简述我国电信业规制和改革过程，指出了我国电信行业规制中存在的问题，并提出改革的建议和方向。通过改革我国电信规制价格体制中的机构和法规，使改革后的体制能够更有效的配置资源，促进经济社会的发展。