浅谈完善国土资源政策保障产业转型城镇建设需要

李辉霞

当前，我市正处在工业化和城镇化加速推进的转型时期，发展仍为第一要务，土地作为支撑产业转型、城镇建设的基础要素，在这样的背景下，土地需求刚性上升、供给刚性制约，国土资源面临保障发展和保护资源的“两难”局面和“双重”压力，与此同时，土地资源的瓶颈矛盾也在倒逼我市产业转型、城镇建设必须走节约集约用地、可持续发展的路子。

一、当前面临的土地资源瓶颈及用地的矛盾

（一）耕地后备资源匮乏，耕地占补平衡形势严峻

国家实行耕地“占一补一”政策，实现耕地占补平衡事关全市经济建设大局。根据每年耕地变化情况分析，我市每年因建设占用、灾毁、退耕等原因减少耕地约2万亩，“十一五”以来耕地总量已减少15.22万亩，平均每年减少约2.2万亩，至2020年规划期，非农建设可使用耕地指标只剩7万亩，如果没有补充新增耕地，只能满足3-4年建设需求。

（二）土地利用效益偏低，土地利用方式亟待转变

从几项评价土地利用效益的指标来看：一是我市建设用地供地率一直偏低。根据全省统一的在线监测数据，目前仅市本级、石狮、永春、惠安4个县（市、区）达到70%要求。二是单位GDP消耗建设用地水平偏高。与我省其它设区市相比，泉州市辖区GDP耗地水平比福州市辖区高出近1倍、比厦门市辖区（全市域）高出20%。三是土地粗放利用、产出率不高。以土地集约利用程度相对较高的开发区为例，各县（市、区）开发区的土地产出率还有很大的提升空间。

（三）土地调控不断深入，土地使用成本节节攀升

“十一五”以来，国家宏观政策调整及对土地监管力度持续加大，群众对土地制度改革的期望值越来越高，土地成本和征地难度大幅度提高，土地成本的大幅提高一定程度上制约了产业转型、城镇建设发展，中心市区一些地块拆迁成本达900多万元/亩，收入与成本倒挂，严重影响城市建设和部分重点项目的顺利推进。

二、完善国土资源政策。保障产业转型、城镇建设需求的思路和对策

（一）完善节约集约用地政策，加强土地供应全程管控，促进提升土地利用水平

推进节约集约用地，制度建设是基础，潜能巨大。當前，要进一步更新完善规划管控制度、标准控制制度和监测监管制度。一是做好“两规”衔接，加强土地利用规划调控引导。近年来，我市“两规”修编标准不一致、实施不同步，影响了建设用地规模的控制效果。目前，新一轮“两规”均以批准实施，要切实加强“两规”衔接，树立规划先行意识，按规划落实项目用地。二是提高项目准入门槛，把有限的用地指标用在刀刃上。在国家、省发布的工业项目建设用地定额控制指标基础上，结合我市建设产业转型升级要求，进一步提高工业用地土地投资强度准入门槛，对我市工业项目用地规划控制指标中的用地规模、投资强度等均按高于国家标准20%确定。三是创新政策制约措施，强化行政管理手段。对经营性项目和工业项目实行合同履约建设保证金制度，已成交的经营性项目和工业项目用地，受让方应同时与国土资源部门签订履约建设保证金协议，按照实际成交价款的一定比例收取履约保证金。

（二）完善“三旧”改造政策，有序实施城市“退二进三”，促进低效用地再开发

通过“三旧”改造，做好盘活存量建设用地的文章，不仅可以有效解决发展用地不足、优化用地结构、提高用地效率的问题，还可以实现产业结构的升级、城市功能的转型、城乡环境的改善和城乡一体化的发展。一是引导企业有序开展自行改造，鼓励建设体育、文化、教育、设施。建议在“三旧”改造用地性质变更、土地出让金等方面制订优惠政策，鼓励企业建设体育、文化、教育、培训、研发等对城市发展有利的设施。二是加强对规划保留的工业园区内企业改造的引导，发展工业、生产性服务业。工业是城市经济发展的基础支撑，在“三旧”改造过程中，要把握好工业园区内企业自行改造的“度”，实行“优二”与“进三”的合理布局，相互促进。三是用好城镇低效用地再开发试点政策，完善各类历史遗留用地手续。对我市纳入低效用地再开发试点或“三旧”改造范围内，符合相关规划、但没有合法用地手续的城镇低效用地，要依法完善用地手续。

（三）完善农村土地整治政策，全面实施城乡建设用地增减挂钩。合理调整城乡建设用地结构

城乡建设用地增减挂钩已成为我市缓解城市“缺地”、农村“缺钱”问题的一项政策创新，但仍需进一步完善政策保障、创新政策思路。一是科学编制农村土地整治规划，保障土地整治有序、规范、有效实施。根据经济社会发展情况、土地利用总体规划和村镇建设规划，按照最严格的耕地保护制度和土地集约利用制度，以整体推进田、水、路、林、村综合整治为平台，结合农村生产方式、风俗习惯、文化传统等特点，在充分尊重农户意愿的基础上，科学编制农村土地整治规划，统筹安排土地整治项目，促进城乡统筹协调发展。二是合理分配挂钩指标收益，突出增加村级收入比例。在确保农民依法取得足额补助的基础上，剩余收益中用于当地村集体的分成比例不低于指标收益的30%，农村土地整治中盘活存量土地，招拍挂用于发展二、三产业项目的，土地出让收益必须按不低于40%比例返还农村，用于农村公共配套建设。

（四）完善农村土地使用制度，加快探索农村集体建设用地流转。逐步实现农村集体建设用地流转市场和国有土地使用权出让市场并轨

近年来，在统筹城乡发展的背景下，各地争相探索和尝试农村集体建设用地流转，虽然目前在法律上尚有诸多问题，但已成为大势所趋。一是先试点后推广，逐步探索建立集体建设用地流转制度。在符合土地规划和城乡规划前提下，城镇用地范围外，允许依法取得的集体建设用地使用权通过转让、出租、入股、联营等形式进行流转。二是积极争取支持，简化集体建设用地流转转权审批手续。建议向省政府争取，允许泉州市农村集体非农建设用地流转由永春县试点扩大到全市。由市政府审批转权手续，可以由县（市、区）政府办理、市政府审批转权手续，报省政府备案，不再办理征收手续。三是明晰土地产权，为农村集体建设用地流转打好基础。开展农村土地确权登记发证，不仅可以为探索宅基地流转、置换打好基础，还可以有效解决农村一户多宅、乱占乱建、四址不清等历史遗留问题，为我市今后统一规范农村住宅征迁补偿标准打好基础。