浅谈村民自治中“海选”模式的发展与创新

罗乐

摘要：农村基层群众自治的主要实践形式是村民自治，而农村基层群众自治制度是在村民自治的探索发展过程中，逐步总结形成的一套制度化的方式方法。其内容涵盖选举、决策、管理、监督等方面。起源于吉林省梨树县北老壕村的“海选”模式，就是农村基层自治组织领导选举制度的跨越式发展。从1986年首创至今已经获得广泛认同，在国内外产生较大影响。本文通过回顾“海选”模式的发展进程，分析“海选”模式的优越性和不足，并针对问题提出对策。

关键词：村民自治；“海选”模式；发展与创新

中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）11-0037-03

一、“海选”的发展进程

所谓“海选”，字面上讲就是人们像大海捞针一样，不设任何限制的选择自己的信任的、中意的人参与某件事。当然，本文所我们讨论的“海选”是指的中国农民在村民自治中创造的一种直接选举方式，也叫直选。在“海选”这一概念出现之前，农村村委会领导干部的人选多由乡镇府委派、任命，或者形式上争求村民意见，实际上仍是由上一届领导干部协商决定人选。又或者设定各种门槛，标准，极大的缩小候选人范围，其最终本质还是内定。这样的选材模式大大阻碍了人才的发掘，疏远了村领导和村民群众的关系，甚至形成贪污腐败之风。这直接导致农村经济发展停滞不前，村民政治意识淡薄，农村政治文化建设进程缓慢。这一切直到“海选”的出现而发生了翻天覆地的变化。

（一）萌芽。

“海选”这种民主思想最先产生于吉林省梨树县。1986年北老壕村应村民要求，第一次在村委会换届选举中尝试海选，乡里不划框子、不定调子、完全又村民投票选出村委会干部。经过几轮投票，孙国清被选为村主任，这届村领导班子心里有群众，常与群众沟通，为群众做事实，几年下来北老壕村变化很大。当然，这次“海选”的尝试仅局限于由选民直接提名、确定候选人。到1988年通过《村民委员会组织法（试行）》，将提名、推荐候选人的方式确定为以下几种：一是村党支部提名，二是村民小组提名，三是享有选举权的村民10人以上联名提名。这几种形式提出的候选人经过村民代表投票预选确定正式候选人，然后再次投票选出村委会主任、副主任、委员。这样初步做到了村委会成员由村民直接投票选举产生，使村民的民主权利得到充分行使。

（二）发展。

1991年末至1992年初，吉林省村委会第二次换届选举中，有二十几个村实行“海选”的办法，使海选这一选举形式的影响范围明显扩大。并且在实施过程中其内容也得以丰富，首次提出了，公开选民名单及基本情况，公开选举程序和具体规定，公开候选人得票情况和选举结果的操作原则。其中梨树县双河乡平安村的换届选举最具代表性。他们采取拉大网的方式，全村1031名选民进行了三轮投票，先推候选人，再确定正式候选人，最后正式选举产生新一届的村委会。这次换届选举之后，梨树县委县政府认真总结，于1993年在《梨树县人民政府关于村委会选举的具体规定》中，明确规定：村民委员会成员候选人的提出可以“由本村全体有选举权的村民投票，以得票多少确定候选人”。至此，“海选”作为一种民主选举形式被正式确认。

（三）成熟。

1994至1995年可以算是“海选”模式的成熟期。吉林省村委会第三次换届选举，省政府大力推广“海选”。梨树县336个村全部实行“海选”，全省村委会海选率达到15.8%。在具体实施过程中，选举的规章制度进一步完善，民主程度加深。主要表现在：一是推荐、确定候选人全部实行“海选”办法，取消其他提名方式，把提名候选人的权利完全交给村民。二是候选人在正式选举前进行竞选演讲，当选的村委会成员向村民宣讲自己任期内的工作目标和措施。三是村委会主任、副主任、委员全部实行差額选举。四是在选举会场设立秘密划票室，实行秘密划票，保障选民在无任何干扰的环境下，充分表达自己的意愿。五是村党支部书记作为村民中的一员可以参加村委会成员的竞选。另外还规定，参加村委会成员竞选的人不能进入选举工作领导小组，以确保选举工作的公正性。①

（四）完善。

1997年吉林省进行第四次村委会换届选举，总结以往经验，继续规范选举流程，全省海选率，竞选演讲率，差额选举率都进一步提高。到1998年正式通过并颁布《村民委员会组织法》，标志着“海选模式”经过十年磨砺终于有了法律保障。“海选”模式从思想萌芽至今，经历了将近20年的实践，尤其是吉林省村委会的几次换届选举，总结了丰富的经验。“海选”从局部尝试到广泛学习借鉴，从作为村委会选举中某一环节的突破创新，发展到形成直选模式，可以说程序不断完善，规模不断扩张，法律基础也逐渐坚实。如今已成为最具代表性的中国式基层群众民主自治的实现形式。

二、“海选模式”的创新之处

（一）“海选模式”第一次将抽象的民主理念具体化。

人民当家作主是社会主义制度的精髓，农村的民主政治建设一直以来以村民委员会这一民间自治组织为依托。然而，在“海选模式”出现之前村民委员会在实践中难以起到为民谋利的作用，难以成为村民实现自我管理，当家作主的有效通道。这其中最重要的原因在于村委会的产生本身就不取自于民，而是自上而下的任命，这无形中已经疏远了村委会和村民群众的关系，使民主理念从一开始就停留在了纸面上。而“海选模式”立足选举，将选择自己利益代表的权力下放到村民手中，将运用这种权力的途径通过法律规范化，并且按照《村委会组织法》的基本精神，探索总结了一套符合农村实际的可操作的民主选举程序，把原则的法律法规转变为具体的操作规程，把抽象的民主理念转变为具体的民主实践。这无疑从源头上将农村的民主政治建设推进了一大步。

（二）“海选模式”第一次将候选人的提名权从选举权中分离。

过去由上级部门定候选人，再进行民主投票的选举过程本质上可算是“假民主”，是有条件有限制的民主。由于提名过程的不透明，不公开，因此候选人的选定可操作性很强，用民间的说法就是水分太重。以至于第二步的民主投票环节重要性大大削减，变得索然无味。“海选模式”的创新之处在于，它将候选人的提名权和村委会干部的最终选择权统统交到选民手中，使每个选民都能够充分享有选举权和被选举权，彻底的体现了选举中的民主原则，大大提高了选举过程的公正性和村民参与的广泛性。

（三）“海选模式”是第一个充分体现公平竞争的选举模式。

站在被选举人的角度，“海选模式”给了一般群众充分展示才能的舞台。进行竞选演讲，解释自己的竞选动机，工作目标和工作计划能清晰的向选民展示自己的思路和能力。从选民的角度，他们也能更好的衡量自身利益与竞选者利益的一致性。并通过横向比较，了解竞选者之间的差距，从而让自己手中的选票更有价值，含金量更高。“海选模式”中还从农村实际出发设立秘密画票室，保证选民在不受任何干扰情况下填写选票，自由表达自己的意志。这种种措施促进了选举质量的整体提升。

（四）“海选模式”第一次将选人和建制相统一。

民主选举产生村委会后，按“海选模式”，为了完成对所有选民的承诺，村委会要不失时机地讨论制定任期三年的工作目标和规划、村委会议事规划，并经村民代表会议讨论制定或重新修订村民会议和村民代表会议制度、村务公开制度、村民自治章程和村规民约制度等。通过依法建制、依制治村来保证民主自治。这种一石二鸟的方式，通过民主选人无形中督促和推动了民主建制。②

三、“海选模式”的优越性

“海选模式”作为一种选举制度受到政府的肯定，发展至今推广范围一再扩大，目前甚至已经涉及到县级领导干部的选拔。这其中制度本身的优越性不言而喻，尤其是在充分体现民意，贯彻以民为本思想，唤起农村群众民主意识，推进农村基层民主政治建设方面上起到了突出的作用。我们从“海选模式”的几点创新之处也可以延伸出它的优越性所在。

（一）有利于充分实现让权于民。

从总体上看，村民自治的核心内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。为了在这整个工作过程中体现其群众参与，直接民主和普遍平等的基本特点，“海选模式”从民主选举入手，让村民自己提名村委会候选人，自己投票选村干部，有效实现了村委会与村民利益的对接，从源头上保证了后几步村民自治工作的顺利开展。村民愿意在他们选出的干部带领下，制度和修改村民自治中各项规章制度，实现自我管理、自我教育和自我服务。从“海选”本身的运行过程看，上级党政机关在管理理念上从为民做主向由民做主转变，不定调子、不划框子，充分让权于名，体现了对于当前农村实际情况的充分考虑和国家宪法精神的高度结合。在操作过程中，逐步的制度化，规范化也充分保证了选举过程的公平公正，保证了村民手中权力的有效性。

（二）有利于增加村民参与政治生活的热情，增强民主意识，丰富民主知识。

政治热情，民主意识和民主知识这三者是紧密联系的，长期以来这三者在广大农村基层群众中的缺失有着多方面的原因。一方面，党政机关传统的至上而下的领导方式从客观上扼杀了基层群众的参与热情。长时间接受命令式的领导，会让村民普遍感觉参与无门，开始阶段的抵触情绪演变为后来的失望和麻木，在实际生活中具体表现为，不关心村委会工作，不关注村委领导的变更和任命，或者直接的任务自己与政治生活毫无关联。久而久之就失去了参与政治生活的动力，民主意识自然也逐渐淡化，民主知识更是无从谈起。另一方面，村民文化素质的普遍低下造成他们对民主概念没有全面性系统性的认识，他们眼中的权利以“利”为主。直白的说，他们只关心和自己利益密切相关的工作。而以往由于村干部都是由上级部门指派，所有很多决策难以真正代表村民利益，甚至出现以权谋私的现行，导致干群关系紧张，村民自然不愿意关注和参与和自己利益无关甚至相背的政治工作。

针对这些问题，“海选模式”的出现可谓是双管齐下，标本兼治。既为村民参加政治生活提供了有效的途径，又使村委会村干部取得了村民的信任，将村委会工作转化成了和村民利益息息相关的工作，变成了村民自己的事儿。多年的实践证明，在实行“海选模式”选举村委会之后，有选举权的村民每逢选举都能克服各种困难积极参加投票，参选率为95%以上。这标志着村民参与政治热情的全面复苏和民主意识大大增强，村民的民主知识也在此过程中逐渐丰富。

（三）有利于提高村委会领导干部的整体质量。

这里所说的质量，既指领导干部的个人能力和才华，也指他们与村民之间良好的人际关系。“海选模式”中创造性的引入了竞争机制，加入演讲环节。一方面，她有效扩大了选材范围，并让村民能够充分了解候选人，在投票时能真正做到了选贤举能，进而使农村中大量有能力带来广大村民脱贫致富的“能人”涌现出来。在农村经济建设方面，他们善于探索高效创新的方式方法，一心为建设，一心为人民，有效的促进了农村经济效益的提高。另一方面，这些领导干部是村民自己选出的带头人，他们的表率作用能让村民服气，他们乐于听取群众意见，能够营造和谐的干群互动氛围，保证了农村社会的稳定，为经济建设扫清了后顾之忧。

四、“海选模式”存在的问题及对策

“海选模式”作为一种创新的基层民主选举制度经过近年的发展完善影响不凡。其利大于弊的总体定位不容置疑，但任何制度都是在摸索中前进，在曲折中成长，“海选”中存在的各种典型问题仍然不容小视。

（一）选民消极心理对选举的影响。

受农村政治传统、地方习俗、村民政治文化素质等因素影响，村民在选举中投票时往往受几种消极心理左右。第一，从众心理。由于对选举活动的本质、作用以及被选举人信息处于无知状态，村民很容易出现政治立场不坚定，人云亦云的情况。③特别是女性选民，受传统习俗影响，长期不关心政治，可能根本就没有政治立场，投票时就遵循别人选谁我选谁的原则。这样选出来的村委会成员其质量往往就大打折扣。第二，屈从心理。主要表现为，有些被选举人在幕后操纵选举，通过非常规手段或软或硬对选民施加压力，小则送礼吃饭，大则暴力威胁，使选民不得不违背自己意愿遵照他们的要求投票。还有少数人买通监票员，直接对选票动手脚，左右选举结果。这样的情况一旦发生选举的真实性就将大打折扣。第三，漠视心理。在农村这样一片缺乏思想启蒙的土壤上，不少人对选举、投票等政治活动抱着无所谓，不关心的态度。他們的投票可能因为这种漠视心理而变得极其随意和不负责任，只当是例行公事，认为与自己没有多大关系。更有甚者以工作忙等接口直接弃权，逃避投票。这样的心理状态随着村民民主意识的增强，近年来可能有所好转，但却任然在选民中占有一定比例。