治理理论视角下广西乡村生态环境污染整治对策研究

罗启清

摘 要：治理理论的兴起为政府的建设方向提供了新的思路与可能。广西乡村生态环境污染问题日益突出，诸如土壤污染、表层水污染、地下水污染、农业面源污染等。此类污染的治理急需新的治理思路，治理理论强调社会管理主体的多元化，为广西乡村生态环境污染治理思路提供了新的方向。

关键词：治理 乡村 生态环境 环境污染

近年来，在中央统筹城乡经济社会发展的战略指导下，广西大力加强社会主义新农村建设，乡村经济及其城镇化建设得到快速发展，但是乡村环境建设非常不容乐观，一些乡村生态环境污染呈现恶化的趋势，许多乡村干部群众的环保意识比较淡漠，不少乡镇、农村环境问题普遍较差，清洁能源覆盖面小，与新农村建设和新型城镇化建设差距很大。为实现经济社会可持续发展，建设生态文明、环境友好型社会，治理乡村生态环境污染已刻不容缓。本文将从治理理论的视角对广西乡村生态环境污染问题进行探析。

一、治理理论的基本内容

20 世纪90 年代以来出现许多社会问题，例如国际多边、学术团体和双边机构以及民间志愿组织的发展问题[1]，而政府管理与市场调节机制均不能有效的解决此类社会问题，再这样的社会背景下，治理理论悄然兴起。从国内现有的研究成果看，治理理论的基本内容[2]包括以下三个方面：（1）强调社会管理主体的多元化。治理理论认为，社会管理主体不仅仅是政府部门也包括一些民间志愿组织或者第三方的组织机构，如非营利性的组织机构、民间自发的志愿组织以及社会企业等，这些非政府的组织机构在解决纷繁的社会问题和经济问题的过程中有着不可或缺的作用。（2） 新政府理念也是治理理论一个重要的突破。理论认为，政府虽然是也是当代社会中发挥着重要功能，但是政府要集中力量“掌舵”而不是“划桨“。政府不能包揽全部社会职能，也不能成为全能政府。（3）强调多元管理主体间的相互依存性。理论认为，政府要走出致力于成为全能政府的”怪圈“，充分发展非政府的社會组织，并且将当前的政府直接或间接管理干预的体系转变成相互依存的管理体系。

综上所述，治理理论为我们分析社会管理问题提供了新的视角和范畴，即将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”引进治理分析中，着眼于政府和公民的合作网络。

二、广西乡村生态环境污染现状

1.土壤污染

广西壮族自治区境内分布着大量铅锌矿、锰矿和有色金属矿，矿山主要集中在河池、柳州、崇左、桂林和百色等地[3]。采矿业为广西经济的发展做出了巨大贡献，但同时也对周边的生态环境造成了严重危害。总体来讲，广西遭受重金属污染的区域主要集中在矿区周边以及附近的河流沿岸。广西境内的许多矿山的尾矿与矿渣都是无序堆放，在暴雨来临时，尾矿中的有害成分伴随雨水扩散到周围的土壤中，此外，农民危害意识淡薄为了省时省力用矿山废水灌溉农田。这也是广西重金属污染事件频发的主要原因。

2.水污染

据2014 年广西省环境质量状况公报的数据，2014年，广西对39条主要河流的72个断面进行监测，河流水质总体良好，大部分河流满足水环境功能区目标要求。其中，67个断面水质符合《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）的Ⅲ类标准，水质达标率为93.1%，

较2013年（95.8%）下降2.7个百分点。虽然水环境质量总体上呈现良好趋势，但是广西乡村的饮用水安全现状令人堪忧。广西农村中人口为4141.40万人，目前，广西农村供水模式主要有集中式供水与分散式供水两种，其中集中式供水人口仅占33.45%，而安装净水设施的两级集中式供水工程仅占8.1%[4]。共检测水样475件，合格122件，合格率仅为25.68%。丰、枯水期水质合格率仅分别为23.7和27.57%。由此可见，广西农村地区饮水安全问题亟待解决。

3.生活垃圾污染

广西农村生活垃圾长期处于一种乱扔乱丢、乱堆乱放的无序状态，过去因其成分基本上由可溶物质构成，通过自然发酵就完全可以处理掉而不会对环境造成危害。但是，随着工业化进程的加速，大量工业产品涌入农村消费市场，废弃塑料、废弃玻璃、破旧衣物、废弃家电用品等比比皆是[5]，农村生活垃圾再也无法通过自然发酵变为有机肥料，村边、路边、沟边及闲置空地便成了垃圾的领地[6]。据2013年的统计数字，广西农村每天产生垃圾约1.63万吨，而目前清运量仅占20%，大部分的生活垃圾都处于无管制状态下的随意丢弃。废弃变压器以及废旧家电在破损后是释放出多氯联苯类有毒的持久性有机污染物。此外，电瓶以及电池等化学类生活垃圾同样处于乱扔乱丢的状态这些垃圾中含有大量的酸性和碱性物质能够将溶解含有重金属的金属类、玻璃类等垃圾，将被固定的重金属重新释放到环境中，同时环境微生物的协同作用下会加剧释放过程。在微生物在分解有机物类垃圾的过程中的脱氮、脱硫等过程会释放含氨、硫化物等有害气体[7]。这些有害物质存在于空气中、土壤中甚至饮用水中，直接危害农村居民的生命健康及生存环境。

4.工业企业污染

随着广西农村城镇化、乡村工业化、城乡一体化进程的加快，由农民集体或个人、外来投资者创办的各类企业主要是工业企业遍布广西乡村。这些工业企业的发展在促进广西乡村经济发展的同时，也对乡村生态环境造成了污染。上世纪80 年代后期，广西出现全民办矿、滥采乱挖的混乱局面，有色金属矿山首当其冲。据广西国土资源部门的调查结果，首先，露天采矿场破坏土地资源且占用土地难以复垦利用。其次，采矿的固体废弃物污染十分严重。2006年4745个矿山企业，矿山的固体废料场、尾矿库等为减少处理费用均采取堆放措施，在废料场、尾矿库等使用殆尽时不及时清理而是继续占用新的土地，每年至少有65公顷的可耕土地被侵占，据统计，固体废弃物占用及破坏土地面积总计达到3516.31公顷。再次，产业链中选矿、洗矿、冶炼以及深加工等各环节在环保设施不健全的情况下都会对水体、大气产生直接污染。如河池市刁江沿岸选矿厂，据专家测算过去每天排入江中有毒废水3.5万吨、有毒废渣1200多吨，每年向刁江排放砷1770吨，占全国砷排放量的94.4%，目前刁江治理工作步履维艰，形势非常严峻。

5.农药化肥污染

化肥、农药作为农业增产的主要措施，一直以来备受农民青睐。广西是化肥、农药使用大省，但目前化肥利用率仅有35%～40%，剩余的大部分则随着雨水渗透到地下，污染地下水，另一部分随地表径流进入河流、稻田、池塘。据广西植保总站统计，2013年全区农药年使用量为13.2万t，其中除草剂4316.4t、杀菌剂1650t、杀虫剂12592.8t，植物生长调节剂105.6t，处于全国前10，但仅约1/3的农药被农作物吸收利用，其余均流失到水体、土壤及残留在农产品中。长期大量施用化肥、农药、类激素和农用地膜等农用化学品，加上不合理的农田漫灌方式，造成水质、土壤和农产品污染。目前广西农业生产对农药、化肥的使用量还在逐年增多。

6.畜禽养殖污染

近年来，广西省畜禽饲养量和产量逐年得到稳步发展。据广西统计年鉴，据广西统计年鉴，2012年，广西肉猪出栏3342.09万头，出栏牛羊299.8万头，出栏家禽超过7亿羽，肉类总产量居全国第8位，除保障广西有效供给外，还大量外销。畜禽养殖废水一直是农村生态环境污染中的重点防治领域。在饲养量稳步增长的同时养殖废水也出现激增，养殖废水含有大量的有机物，而农村养殖户的环保意识不强在扩大生产的同时对于附带的环境问题认识不够深刻，多数情况下都是将废水直接排入河道，河道本身自净能力较差短期内无法降低水中有机物的浓度，就会造成大量微生物的滋生，进而引起藻类的大量生长导致水体出现富营养化，水体中鱼类及其他底栖动植物均大量死亡，使水质恶化发黑、发臭，这些水不仅不能用于灌溉还会渗入与河道联通的地下暗河以及地下水，从而造成更大的污染。2010年广西畜禽粪便产生量为9141.30万t，为同期广西工业固体废弃物的1.6倍，其中污染物BOD5、CODcr和铵态氮的产量分别为383.43万t、435.42万t和42.08万t。按30%流失率计，CODcr和NH3-N流失量均超出工业及生活废水排放量之和，对水体环境已构成严重威胁。

三、乡村生态环境污染问题的成因及治理对策

从治理理论的视角看，乡村生态环境污染问题日趋严重的成因主要有以下几方面。

1. 政府间和政府部门间缺乏协调互动

首先，区域政府间缺乏协调机制。广西省的环境管理体制一直是按行政区域划分的，对于跨行政区域和流域的生态保护和污染治理，区域政府间缺乏协调机制。对于跨行政区域河流域的环境问题，往往是各自为政而非整体构建，各行政区域只负责自身行政区域内的环境问题，同时不同行政区域政府部门对于环境问题的态度也是参差不齐，经济落后的行政区域内往往会选择牺牲环境来换取经济的发展，致使乡村生态环境污染得不到有效控制和治理。其次，政府部门间缺乏沟通协调。

2.政府与企业关系不协调

在传统理念下，企业认为污染防治只会增加产品成本而使得本身在市场竞争中处于价格劣势的境地；而政府则同样同市场竞争的角度认为企业为实现利益最大化会忽略对环境的影响。事实上，政府应该从政策上法律法规上以及实际行动上唤起企业的社会责任，改变在污染治理领域政府与企业之间的对立关系，因为只有当企业认识到自身也是环境问题的受害者才能够冲根本上找到解决办法。

3.政府与环境NGO互动有限

环境NGO是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织，它具有非营利性、非政府性和志愿公益性特征。据调查，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家（包括港、澳、台地区），其中草根环保民间组织508家。而1994年，日本全国的环保NGO数量就已经达到在1.5万个左右，平均0.8万人口就有一个环保NGO。由此可见，国内还存在不少制约和环境NGO发展的因素。一是政府对环保民间组织存有认知偏差。一些政府部门和公务人员对民间环保组织缺乏辩证的认识，只关注这些组织的负面作用而认识不到积极作用，他们认为环保民间组织缺乏组织性、纪律性，在举办活动或者开展工作时会过于随意、不听指挥，怕“惹麻烦”，因此多采取种限制轻扶持的策略。二是政府职能转变不到位。目前，政府的理念还处在建立“全能政府”的范畴内，对于非政府组织的积极作用认识不够深刻，在面对社会中出现的政府失灵或市场失灵的问题时，仍然是从完善自身的管理出发，致使非政府组织的发展步履维艰。三是环保民间组织的自身问题。主要是筹款能力弱、人才短缺、组织能力不强等。四是制度不健全。主要是环境听证制度、环境信息公开制度、公众参与环境监督制度等不健全，导致环保民间组织不能有效地参与政策制定和社会监督。

四、乡村生态环境污染治理对策

从治理理论的视角看，乡村生态环境污染的治理要深化政治体制改革，明确政府的主要职责，改变致力于建设全能政府的理念，充分发挥企业、民间环境NGO等非政府主体的管理作用，使他们能够在法律法规的约束下自由行使自身的权利与义务，积极参与到乡村生态环境污染治理中。政府要学会“掌舵”与这些主体确立共同的治理理念与目标才能更加高效的实现乡村生态环境的管理。为此，在当前和今后一个时期应着重做好如下几方面的工作。

1.实施环保 “三下乡”， 构筑城乡一体、上下联动的环境管理格局

在中央统筹城乡经济社会发展的战略指导下，城乡一体化的发展趋势逐渐成为主流。与此同时，一些地方出现城市污染行业向乡村地区转移的现象。因此，环保“三下乡”应尽快实施，以便构筑城乡一体、上下联动的环境管理格局。

（1）环保宣传教育下乡

我国广大乡村居民的受教育水平普遍偏低而环境理念更是严重缺失。由于环保理念的确实，乡村居民认识不到保护生活环境的重要性，自然在参与环保活动中就表现的不积极不主动。培养居民环保意识，一方面可以充分利用现在传媒，用通俗易懂的动画，向广大群众宣传环境保护的知识与实践经验等，使乡村居民树立环境道德观，自觉地把环境保护、生态建设视为自身应尽的责任和义务。另一方面，要重視讲解环境污染的危害性，让民众了解他们所拥有的环境权益及如何维护自身环境权益，使农民积极主动地接受科学指导，合理施用化肥、农药，或摒弃化肥农药发展有机生态农业，树立绿色生产理念，从根源上解决农业面源污染问题。

（2）环保基础设施下乡

长期以来，我国的环保基础设施主要服务于城市。根据2007 年10 颁布的《城乡规划法》第4条，为打破现行行政区划的界限与制约，实现对城市和乡村生态环境的区域性管理。提供了法律保护，能够极大的促进环保基础设施在农村的建设。

（3）环保执法下乡。

目前乡镇政府在面对乡村污染和破坏环境的事件无权采取处罚、强制禁止等措施，只能劝说当事人和向上级汇报，严重影响了工作效率。这种责权不对称的工作格局亟待改变。

2.建立健全公众参与环境管理的机制

公众参与环境管理是指公民个人以及公共的或私人组织通过一定的途径和程序参与环

境决策、环境执法、环境监督等方面的活动。在我国，公众参与环境管理还存在许多不之处，主要表现为：从参与保障看，法律法规原则性规定多，程序性规定少；从参与组织看，政府组织多，非政府组织少；从参与内容看，参与宣传教育多，参与决策少；从参与过程看，事后监督多，事前参与少；从参与效果看，流于形式的多，实质性效果少。因此，建立健全我国的公众参与环境管理的机制有必要借鉴发达国家的经验。

（1）建立健全环境决策参与机制

环境决策是环境管理的首要环节，环境决策的成败事关环境管理的全局。鼓励更多的主体参与到环境决策中，特别是那些围绕自然生态环境开展生产生活的乡村，环境恶化会直接影响其赖以生存的资源与其切身利益，鼓励这些群体才遇到环境决策中，能够提高环境决策的执行效率和效果，保证决策的公平性。

（2）建立健全环境执法参与机制

在我国，环境执法的行政主体主要是环保部门，而公众基本不参与环境执法。2006年2 月国家环保总局制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与的一般要求和参与的组织形式进行了较为详细的规定，极大的推动了范环境影响评价活动中的公众参与进程。

（3）建立健全环境监督参与机制。

我国目前实施环境监督的行政主体主要是环保部门，其他行政部门予以协助。公众参与环境监督有助于环境监督部门更好地履行其法定职责，促使其民主行政、科学行政和高效行政。公众参与环境监督的内容主要涉及：一是向环保部门检举和控告污染和破坏环境的单位和个人；二是对政府和环保部门落实环境政策法规的情况、开展民主科学决策的情况、依法行使权力的情况等进行监督。公众参与环境监督的主体有：社会团体和群众组织、公民个人以及媒体单位。

（4）建立健全环境信息公开机制

环境信息公开是公众参与环境决策、环境执法和环境监督的前提和基础。首先是政府环境信息公开，指环保部门在履行环保职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息公开。其次是企业环境信息公开，指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息公开。例如，企业环境保护方针、年度环境保护目标及成效；企业年度资源消耗总量；企业环保投资和环境技术开发情况；企业在生产过程中产生的废物的处理、处置情况等。

3.增进政府与企业的沟通，加强合作

在发达国家，政府与企业往往是一种伙伴关系，政府在与企业认真协商后再出台政策的同时，必须要为为企业达到环境政策目标要求提供相配套的技术支持和帮助。而国内，对企业则主要是实行“管、卡、压、罚”，完全把企业作为对立的关系。因此，首先，政府与企业双方必须转变观念。政府要认识到企业既是管理对象，也是服务对象；企业要认识到企业既是经济组织，也是社会组织，要承担一定的社会责任。其次，发挥行业协会的作用。它架起了政府与会员企业沟通的桥梁。最后，政府要转变职能，从管制转向服务，学会在服务中实施管理，在管理中体现服务。当出台新的有关环境保护的法律法规时，政府要设置专门的部门向企业提供相关服务，为企业达到新规定的要求提供咨询和技术服务。

4.强化区域间政府合作，协同解决跨界污染问题

跨界污染之所以层出不穷，是由于行政区明确分割与环境治理理念的不协调引起的。强化区域间政府合作是一个成本最低、收益最大的途径。

5.促进环保非政府组织的健康发展

国外的发展经验表明，环保NGO在监督排污企业守法排污、调处农民举报投诉、组织面对面对话等方面发挥了积极作用。我国环境NGO 数量和规模都非常有限，其发展还普遍处在政策瓶颈和自身能力缺陷的夹缝中。因此，政府必须支持和促进环保NGO的健康发展。

（1）规范管理环境NGO

首先，要调整法律法规，消除双重管理带来的混乱；其次，改组政府部门，将环境NGO的具体管理体制从政府的直接管理中脱离出来，以“非政府组织管理委员会”的形式进行专门负责。改革后的管理体制，实行的是“国家立法，行业立规”，由政府部门从宏观上来管理环境NGO 的合法性问题，由独立的环境行业协会来管理和评估环境NGO，真正实现职责明确、权限清晰、监管到位。

（2）放松环境NGO 的准入制度

目前，地方各级政府对环境NGO 准入要求过严。降低环境NGO成立的“门槛”，简化环境NGO登记注册的手续，从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监督，提高公民结社的积极性。例如，给予满足一定条件的街道一定的自助社团建设与管理的权利，并给与充分的关注与指导。

（3）加大对环境NGO 的政策扶持

乡村环境的治理需要政府和环境NGO 的互动，但目前环境NGO 的发展普遍受制于资金短缺，因此，各级政府应该加大对环境NGO 的政策扶持，主要是向其提供财政补贴和税收优惠。

参考文献

[1]杨曼， 公共治理视野下的志愿者组织研究， 2011， 东北财经大学.

[2]黎文， 我国政府公共危机治理中的区域协作研究， 2009， 电子科技大学.

[3]黎大荣等， 广西土壤重金属污染修复概况分析. 大众科技， 2013（12）： 第80-81+62页.

[4]钟格梅， 广西农村饮水安全现状调查. 2008.

[5]杜芳林与贺艳艳， 农村垃圾处理调查报告. 2009.

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[7]王敏， 赵杨与王彬斌， 农村生活垃圾污染现状与防治对策. 民营科技， 2012（02）： 第102页.