教育供给侧改革的问题与对策

朱永新

随着教育领域综合改革的不断深化，我国教育服务体系日趋健全。但是从目前的情况来看，这一体系尚不能为国家建立支撑现代化发展的人才结构，提供充分的高质量、多样化、个性化的教育服务，优质教育资源和教育服务供给不足与人民群众日益增长的教育需求之间的矛盾依然存在，迫切需要进行教育领域的供给侧结构性改革。

一、学前教育——普惠性幼儿园资源供给不足

近年来，我们的学前教育事业取得了长足发展。根据国家教育统计公报，2015年全国共有幼儿园22.37万所，比上年增加1.38万所，入园儿童2008.85万人，比上年增加21.07万人，在园儿童（包括附设班）4264.83万人，比上年增加214.11万人。但是，总的来说，学前教育仍然面临诸多亟待解决的问题。

学前教育经费投入偏低。发达国家学前教育经费在财政性教育经费中的占比一般为10%左右。毛入园率在60%～80%之间的国家，学前教育经费在财政性教育经费中的占比平均为7.73%。目前，我国学前教育三年毛入园率已经超过了70%，但财政性学前教育经费占比仅为3.5%左右，不到发达国家的一半。

农村学前教育的普及率远远低于城市，农村地区的普惠性幼儿园比例偏低。2015年，全国学前教育三年毛入园率已经达到75.0%，比上年提高4.5个百分点，而甘肃省58个集中连片贫困县学前教育三年毛入园率仅为52.30%，明显低于全国平均水平。同时，在全国尤其是中西部地区，普惠性的学前教育资源依然短缺，西部农村地区非普惠性民办幼儿园的比例竟高达67%。总体来說，入园难、入园贵的问题还没有得到根本解决。

幼儿园教师数量不足、专业化程度不高。我们学前教育的师幼比平均为1∶22，农村地区更低。农村幼儿园教师中专科以上学历的不到50%，无教师专业资格证书的教师达到44%，没有职称的教师超过70%。

由于财政性学前教育经费偏低和教师数量质量欠缺的双重制约，发展普惠性幼儿园困难重重。加之刚刚修订出台的《民办教育促进法》规定，义务教育阶段不允许举办营利性民办学校，民间资本涌向学前教育的可能性进一步增加。如果没有强有力的措施，学前教育普惠性的公共服务产品会进一步受到挤压。

因此，建议借鉴成都市创新普惠性学前教育发展机制的路子，加大对学前教育的政府投入。成都公益性幼儿园学位覆盖率超过80%，对就近、方便入园感到满意的市民在80%以上。他们的主要做法是：一是限价收费。明确规定中心城区公益性幼儿园保教费标准为600元/生·月，其他区（市）县由当地在不高于中心城区收费标准的前提下研究确定。二是建立“以县为主”的财政补助机制。一、二、三圈层（含青白江区）分别补助2000元/年·生、800元/年·生、600元/年·生，市级补助比例分别为30%、30%、70%。区（市）县对公益性幼儿园教职工参加城镇职工基本养老保险的单位缴纳部分给予40%的补贴。三是建立倾斜扶持的奖补机制。市财政对三圈层县（市）和青白江区自筹资金完成新建（改、扩建）的农村公益性标准化中心幼儿园，分别给予每所70万元、50万元的补助。四是按照“专业领办，环境安全，配置达标，管理规范”的要求，建立起了市、县、乡三级办园标准。同时制定下发《成都市公益性幼儿园管理暂行办法》，从申报、认定、招生、收费、办园、退出、监管等方面，规范了公益性幼儿园管理行为，初步构建起了公益性幼儿园准入与退出机制。

二、义务教育——个性化教育资源供给不足

义务教育目前最大的问题是质量均衡问题。通过这些年的努力，义务教育普及到今天，城市和乡村、优质学校和薄弱学校的差距在硬件上越来越小，但是质量上的差距并没有本质的改变。为此，大规模、大幅度地提升薄弱学校的教育质量是当务之急。换言之，提高义务教育阶段公共服务的总体水平和品质势在必行。

除此之外，个性化教育资源供给严重不足也是一个十分突出的问题。

针对个性化、多样化的教育需求，应该改变以往治理“择校热”的做法，从限制选择的“堵”转向鼓励选择的“疏”。

目前，各级政府治理择校的基本做法是划片就近入学，禁止学校跨区域招生，限制家长选择学校。从表面上看，这是推进教育公平、缓解择校压力的有效做法，实际上则简单遏制了教育需求。由于学区与学校之间办学条件、质量事实上的巨大差异，不少家庭采取购买“学区房”变相择校的办法，这也加剧了弱势人群入学的不平等。

与此同时，由于民办学校的办学准入门槛太高，小微民办学校和“在家上学”等无法合法化，也影响了选择性的教育需求。目前，民间的草根教育机构，家长们自办的自助或新理念的学校、幼儿园，包括“在家上学”在各地广泛存在，甚至有许多高学历、高收入的父母为自己的孩子兴办小微学校，满足自己追求个性化教育的需求，但是这些办学行为大部分得不到批准，仍属于非法办学。

因此，建议进一步放宽办学条件，特别是占地、校舍等硬件的苛刻要求，鼓励更多的资金和人才进入教育领域。

三、高中与高等教育——国际化教育资源供给不足

在高中和高等教育阶段，出国留学生低龄化日趋严重的现实，显示出国内的国际化教育资源严重不足，我们应该为这一块巨大的需求提供教育选择。

2014年度，我国出国留学人员总数达到45.98万人，比2013年增加近5万人。从2014年7月至2015年2月，在美国接受基础教育的中国留学生增长了23.4%，其中接受高中教育的留学生增长了50%。在英国留学的低龄学生比例更高，超过了全部留学生总数的1/4。且不说低龄留学对青少年身心成长以及对于价值观和国家认同度的负面作用，就是从经济的角度看，也是一笔不小的数额。据统计，2014年，中国留学生在境外消费近2000亿元。

随着人民生活水平的提高，出国留学的低龄化，教育需求外溢、消费外流的趋势仍在加剧，正从中产阶级家庭转向寻常百姓家。最直接而重要的原因是对国内教育的不满意，希望孩子摆脱应试教育的折磨。国内的国际学校审批非常严格，而且大部分是面向外籍孩子。如果政策能够相对放开，允许不出国的留学，提供高品质的、面向国内的国际化教育，就能够满足相当一部分人的需求。以西交利物浦大学为例，2015年在校生近1万人，生均年学费7万多元，其质量并不亚于国内许多名校，如2014年的毕业生10%以上进世界排名前10的大学、近50%赴世界排名前100的大学、74%以上入读世界排名前200的大学继续深造。

所以，在“十三五”期间，办好具有现代化水平和国际品质的中国教育，引导教育消费回流，是教育供给侧结构改革的重要任务。

四、职业教育——进城务工人员教育（培训）资源供给不足

职业教育方面的供给侧问题更为严重，已造成我国技能劳动者数量不足、质量不高的局面，严重制约了经济社会发展的品质。

目前，我国技能劳动者仅占就业人员的19%，高技能人才数量还不足5%；技能劳动者的求人倍率一直在1.5∶1以上，高级技工的求人倍率甚至在2∶1以上。我国进城务工人员中接受过职业技能培训的仅占30%，缺乏职业技能成为影响他们融入城市、成为新型产业工人的重要障碍。

造成这种状况的原因，一方面是职业技能人才严重匮缺，一方面是职业教育生源严重不足。近年来，高中教育阶段职教生的占比不断下降，2014年中职教育招生占比已经低于44%，很多中职学校招生困难，一部分学校已无法正常运转，大量资源闲置浪费。各个学校对有限的生源围追堵截，招生成本很高，却无法吸引有教育培训需求的进城务工人员走进校门。原因在于集中两年的中职学历教育要求脱产学习，难以满足边学边干的需求。而各类职业培训多采取短期集中、脱产走读、统一授课、集中管理等方式，难以针对人员分散、行业分布广、需求层次多的进城务工群体，提供灵活多样、分类细化、富于个性的培训。

因此，建议放松对非正式教育（指相对于学历教育、正规學校教育更为灵活、更加多样性的技能型培训）的管制，进一步盘活中职与高职教育资源，打通学历教育、证书培训与非正式教育的通道。在进城务工人员相对集中的区域，开设集中教学点，采用夜校或周末教学的方式进行职业培训。主要由中央政府、输入地政府出资，紧密结合产业与企业需求设计培训课程；鼓励企业为各种培训提供学习场地、实训场地和技术人员，可根据市场价折算为其对员工的教育培训费用。此外，还可以采用更为灵活和有弹性的学分制度，使得进城务工人员在获得技能的同时，也能通过学分累计获得学历。

五、特殊教育——优质融合教育资源供给不足

特殊教育，在国际上是指为了满足特殊情况儿童学习的需要而提供的教育。其对象按照不同种类特殊儿童可分为盲童教育、聋童教育、智力落后儿童教育、超常儿童教育、言语障碍儿童教育、情绪和行为障碍儿童教育、多重残疾儿童教育等。在我国，目前则专指为视力、听力、智力、言语障碍以及孤独症、脑瘫和多重残疾等少年儿童实施的教育。

最近几年，是我国特殊教育发展最快的时期，但与发达国家相比仍然处于相对滞后的水平。全国仍有589个30万人口以下的县没有特教学校，这些县多属于老少边穷地区。据国务院残疾人工作委员会组织的全国残疾人基本服务和需求专项调查显示，全国仍然有24万适龄未入学的残疾儿童少年，其中80%以上分布在中西部农村地区。相比盲、聋、哑残疾儿童少年，孤独症、脑瘫、重度和多重残疾儿童少年的教育难度更大、费用更高、接受教育人数更少。另据全国残联统计，全国尚有284万15～50岁的残疾青壮年文盲。

特殊教育在学前、高中阶段发展严重滞后。虽然残疾儿童接受义务教育的比例达到了90%，但在幼儿园和高中阶段严重滞后。在贫困地区，残疾幼儿入园率基本为零，盲、聋初中毕业生升入高中阶段的比例仅为15%左右，残疾人职业教育发展相对缓慢，布局不合理、办学规模小、专业设置窄，若让每个受教育的残疾人都有一技之长，还有很长的路要走。我们在某省调研时发现，全省高中阶段的特殊教育在校生只有169人，占适龄学生的3%。

特殊教育的教师队伍数量严重不足，质量有待提高。特殊教育对于教师的要求比普通教育的教师更为严格。而据我们了解，大多数特教教师是从普通教师转岗而来，第一学历为特教专业的仅占30%，且男性教师比例偏少。特教教师职后培训覆盖面小，且缺乏系统性和针对性。开展残疾学生随班就读的普通学校普遍缺乏专门的特教教师，无法满足残疾学生的特殊需求。特教教师职称评审没有专门通道。此外，残疾人要取得教师资格证书非常困难，如许多肢体残疾的大学生无法取得教师资格证书，聋人教师无法通过普通话考试等。教师培训机会少、学历偏低的情况也比较普遍，如我们调查的某省，全省特殊教育的专任教师1463人，受过专业培训的只有693人，占47%，不到教师总数的一半。特殊教育的教师本科学历仅占69.6%，而且许多是在职进修的学历。

特殊教育经费投入总量不足，特教资源仍待充实。据保守估计，全国仍有近600个县尚无特殊教育资源中心。一些资源中心和特教学校的校舍和活动场所不足，教育教学设施缺乏或需要更新。部分接纳残疾学生随班就读的普通学校没有特殊教育资源教室，个别建有资源教室的学校未能对其进行有效运行和管理。绝大多数随班就读学校没有专业指导教师，随班就读一定程度上成了“随班就坐”，学习效果难以保证。

高等特殊教育事业发展无法满足实际需要。我国高等特殊教育起步较晚，规模较小。如我们在长春大学特殊教育学院调研时发现，该学院作为我国第一所高等特殊教育学院创办于1987年，29年的时间只培养了3011名大学毕业生，平均每年100多人。现在每年招生人数也只有200人左右。同时，我国特殊教育的大学后教育水平与层次也比较低，目前只有北京联合大学特殊教育学院获得了唯一一个针灸推拿学（视障）硕士学位授予权。许多残障学生继续深造无门。所以，应该尽快提升我国高等特殊教育层次，建立从专科、本科到硕士、博士完整的高等特殊教育体系。从国外特殊教育的经验看，特殊教育队伍中，拥有博士学位和硕士学位的教师比例远远高于普通教育。

特殊教育管理体制有待进一步理顺。如按照办学层次，高等特殊教育应该属于高等教育范畴，但是在教育部，高等特殊教育却不是归口高等教育司管理，而是在基础教育二司，这样，就容易按照基础教育的思路管理高等教育，在人才培养的目标定位、办学模式、教学内容等方面难以按照高等教育的规律开展。

我国特教发展的困境，与国家特殊教育的宏观战略发展方向不明确、政策定位不清不无关系。目前，国家对残疾儿童义务教育的政策导向是以特教学校为主体，普通学校随班就读和设立特教班为辅助，送教上门为补充。近年来，我国投入了72亿经费新建、改建或扩建了1182所特殊教育学校，解决了近20万残疾儿童教育问题，但仍然有24万残疾儿童在普通学校随班就读。同时，全国仍有589个人口在30万以下的县没有特教学校，实名登记未入学的适龄残疾儿童还有十多万人（实际远远超过这个数字）。看来，单靠发展特殊教育学校是不可能实现普及九年残疾儿童义务教育目标的，世界上也没有哪个国家能够依靠特教学校完全实现残疾人与普通人获得一样的教育权利。

从残疾儿童自身发展角度看，特殊学校的教育难以让残疾儿童融入社会。传统观念认为残疾儿童是特殊人群，需要给他们特殊的关爱和照顾——特殊的学校、专任的教师、互不歧视的同类群体。而现代观念认为，残疾只是生命的一种形态，残疾人与普通人是权利平等、地位平等、机会平等的。残疾儿童终有一天要走出特教学校进入社会，如果能够从小在普通学校接受教育，长大后就可能更充分地参与社会生活，更完全地融入社会，实现个体和群体的最优发展。

基于此，我认为，未来我国特教发展的方向和目标，主要不是建设更多的特教学校、扩大特教学校规模（这当然是必要的，尤其在广大农村地区、中西部欠发达地区和贫困地区），而是要城乡一体推进特殊教育内涵发展和质量提升。这就必须进一步扩大残疾儿童随班就读的规模和比重，坚定地走融合教育之路，尽可能地让残疾儿童进入普通教育学校。同时，现有的特教学校也必须适时转型，从单一的学校功能，转型成为集教学、研究、指导、培训为一体的特殊教育资源中心，彰显区域融合教育指导中心、特殊教育发展研究中心、残疾儿童诊断评估中心、残疾儿童康复中心、特教师资培训中心等功能，成为一个多功能的复合体。新建特教学校也应该以此为职能定位和发展蓝图。当然，这是远景目标，但又是必须达成共识的战略目标，有了这个目标，才能选择正确的实施路径。

六、资源整合、结构升级——教育供给侧改革的对策与建议

综上所述，我国的各级各类教育在供给侧改革方面还存在不少问题，需要我们认真应对。但是，总的来说，我们的经济社会发展水平仍然不高，在调结构、去产能、财政收入下降的情况下，要在短时间内大幅度地提高教育投入，增加优质教育资源的有效供给，也不太现实。

在这样的背景下，用传统模式去研究思考教育供给，恐怕永远会感到供给不足。为此，我们必须要研究在互联网时代下的新的教育供给侧改革、新的学校发展模式，学会进一步整合资源，创新教育。

如在普通教育阶段，能否打破学校教育、网络教育与培训机构的壁垒，减少教育资源的多头配置和重复占用？同样学外语与数学，现在是白天在学校学，放学以后或者节假日到新东方、好未来、学大等再去学，能否通过政府购买公共服务的方式，实现三者的互通？

如在职业教育方面，能否请中等职业学校和高等职业院校在农民工相对集中的区域开设集中教学点，结合园区的产业与企业需求设计培训课程，以及采取规范市场价格和培训讲师质量等一系列措施，让农民工能够边打工养家、边上学培训，甚至通过學分累计的方式获得学历，推动教育服务与“互联网+”深度融合，探索开发各类“互联网+教育+相关行业”的产业，使教育成为个人进步的推动器和社会流动的润滑剂？

如在高中教育和高等教育方面，能否更加敞开胸怀，引进海内外优质教育资源？能否将现有部分大学改制，交给华为、中兴、新东方等民营企业管理？

在资源整合之外，教育服务供给体系当中，首当其冲最需要升级的是师资队伍。这就要求我们从改革教育工作的母机——教师教育体系入手，稳步提升教师队伍的综合素质水平。同时，要加快教育领域人事制度改革，推进教师队伍加快吐故纳新，使教师成为有吸引力的职业，吸引一流人才进入教师队伍。此外，还要加快推进基础教育课程体系改革，推进中考高考等考试招生制度改革，落实各项保障措施，建立与教育现代化进程相适应的现代基础教育课程体系。

我相信，如果我们能够进一步解放思想，加大教育供给侧结构改革，就一定能一举多得，不仅为教育国际交流创设更好的平台，引导教育领域的消费需求，而且能够为人民群众提供更多更好的教育选择。

（作者系民进中央副主席、中国教育学会副会长）

（责 编 子 君）