基于PSR模型的土地利用总体规划实施评价

许 婷，饶 磊，赵小敏，郭 熙

(江西农业大学 江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌 330045)

基于PSR模型的土地利用总体规划实施评价

许 婷，饶 磊，赵小敏*，郭 熙

(江西农业大学 江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌 330045)

土地利用总体规划实施评价能够用于修改完善规划、纠正规划实施中的失误，对提高土地利用总体规划的科学性和可操作性具有重大意义。本文从人地关系出发，建立PSR模型的评价指标体系，结合特尔菲法和层次分析法确定权重，对鹰潭市余江县实施评价进行研究。结果表明，余江县土地利用总体规划实施评价综合评价值为83.31(中等)，基本实现了规划的预期目标，但人均城镇工矿用地、人均农村居民点用地等指标实施异常。PSR模型根据评价目标有针对性地选取评价指标，在实施评价的应用中具备系统性、综合性和层次性，为了解和评价政府部门对规划的执行情况和新一轮土地利用总体规划修编、管理提供依据。

PSR模型； 土地利用总体规划； 实施评价； 余江县

作为土地资源管理的龙头，土地利用总体规划不仅对土地资源的宏观配置有直接影响，还与国民经济顺利发展及社会主义现代化建设息息相关[1]。土地利用总体规划实施评价是土地利用总体规划最主要的部分，是规划是否具有可行性的依据。所谓土地利用总体规划实施评价，是指用特定的标准，特定的方法，分析、比较与综合土地利用总体规划执行的效果，并做出的一种价值判断[2-3]。规划实施评价能使规划更符合当地国民经济、社会发展和生态保护的需求。

自20世纪60年代起，国外学者就开始对规划实施评价进行研究。Talen[4]将规划实施评价分为规划实施之前评价、规划过程评价、规划结果评价，并将结果评价作为重点对城市规划实施评价进行了研究。而Alexander等[5]在PPIP(policy-plan-implementation-process)评价模型中否决了结果决定一切，强调实施评价过程评价，并从政策、规划、程序3大类中选择评价指标来减少主观性和不确定性带来的影响，构建令人信服的评价指标体系。随着土地与发展矛盾的突出，我国学者也开始对实施评价进行研究，并在评价内容、评价指标的构建和评价方法的选取上取得很大进展。赵小敏等[2]针对结果评价、效益评价和效力评价，从效果指标、执行指标两个方面构建实施评价指标体系；吴次芳等[6]从规划指标实施情况、规划空间布局调整和规划社会认同度等方面对土地利用总体规划实施评价进行研究。

由于土地利用总体规划是人类社会一种动态发展的、复杂的活动过程，涉及经济、社会、生态等方面，而PSR模型能够综合考虑社会、经济、资源与环境，揭示土地利用中人与土地相互作用的关系，反映当前土地利用的状态，以及资源环境系统受到人类活动后与生态环境之间的逻辑关系[7-8]。本研究在国内外学者研究成果的基础上，从人地关系入手，构建PSR模型的实施评价指标体系，对鹰潭市余江县进行实例论证，从评价结果中找出问题的原因并针对评价结果提出对策建议，为余江县2014—2020年土地利用总体规划的修编提供指导。

1 研究区域和数据来源

1.1 研究区域概况

余江县是江西省鹰潭市下辖的一个县，地理坐标位于116°41′～117°09′E，28°04′～28°37′N，东接鹰潭、贵溪，南临金溪，西靠东乡，北望万年。余江县属亚热带季风气候区，光照充足、降水充沛，气候宜人。境内以平原丘陵为主，南北部群山相连，东南部丘陵山岗连绵，中部河港交错、沃野平畴，素有五山、三田、一水、一分道路和一庄园之称。现辖13个乡镇(场)，全县户籍人口为38.94万人，土地总面积931.06 km2，耕地面积占38.32%。

1.2 数据来源

本研究以2005年为基期年，2013年为评价时点开展规划评价，规划执行类数据来源于余江县国土局提供的2006—2014年土地利用变更调查数据、《余江县土地利用总体规划》(2006—2020年)；社会经济数据来源于《中国2013年国民经济和社会发展统计公报》《江西省2014年统计年鉴》《鹰潭市2014年统计年鉴》《余江县2014年统计年鉴》。

2 研究思路与方法

2.1 研究思路

本研究以鹰潭市余江县为例，利用2006—2014年余江县土地变更调查数据和社会经济环境保护数据等，从压力、状态、响应3个方面选取评价指标，构建PSR模型的规划实施评价指标体系，采取综合加权平均法对规划实施效果进行评价。

2.2 研究方法

2.2.1 评价指标体系构建

由于土地利用总体规划实施时间跨度长，过程烦琐，影响规划实施的因素较多，在实际操作过程中存在着资料搜集难的问题。本研究在选取评价指标时，本着全面性、灵敏性、可得性和可量化性的原则，综合相关领域专家、政府部门、用地者、社会普通大众的意见，选取反映规划执行情况、规划效益、规划效力等方面的指标进行评价[9]。就PSR模型的土地利用总体规划实施评价指标体系而言，压力指标反映规划执行情况给规划实施带来的压力；状态指标反映在压力的影响下由于土地的集约节约利用带来的经济、社会、生态效益；响应指标表示为达到目标，规划管理者和公众所采取的措施(表1)。

表1 目标层(P)下余江县土地利用总体规划实施评价指标体系

2.2.2 评价指标权重

指标权重的确定对评价结果起着关键作用。目前国内土地利用总体规划实施评价使用较多的方法有特尔菲法(专家调查法)[10]、主成分分析法[11]和层次分析法[12]。为了减少人为因素干扰，提高决策的公正性和科学性，本研究将定性分析和定量分析有机结合，采用特尔菲法和层次分析法确定每个指标的权重(表2)。按照指标间的相互关系，构建多层次结构模型，再请相关领域专家采用1～9的比例标度，对各层指标的相对重要性进行两两判断比较，根据各专家意见汇总结果，计算各评价指标的相对重要性矩阵，得到各指标的权重[12-13]。

表2 余江县土地利用总体规划实施评价结果

2.2.3 评价指标标准化

由于评价指标反映的评估内容、计量单位有差异，为方便综合计算，需要对各指标标准化处理。目前使用较多的方法有对数模型法[14-15]、功效函数法[16-17]、Z标准化法[11]、极差标准化法[18-19]。为了直观地体现指标的执行情况与土地规划目标间的细微差别，提高评价结果的可靠性，本研究在研究成果的基础上，取85分为基准分的标准化模型，对每个评价指标进行量化，即当规划执行情况刚好符合规划目标时，指标的量化值为85分。量化值越大，表明实施效果越佳。标准化模型如下：

Li=85+100×(Si-Mi)/Mi，指标为正指标；

Li=85-100×(Si-Mi)/Mi，指标为逆指标。

式中，Li、Si、Mi分别表示量化值、评估时点的实际值、标准值。标准值参照2020年规划目标值或者理想值，理想值取自指标同年在全国、江西省、鹰潭市的平均水平。

2.2.4 综合评价模型

本研究采用综合加权平均法[20]，计算公式为：

式中，Zi为规划效果综合评价值，Li为指标量化值，Qi为指标权重。将评价效果分为优秀、良好、中等、较差、非常差五个等级，对应的分值分别为Zi≥90、85≤Zi<90、80≤Zi<85、75≤Zi<80、Zi<75。

3 结果与分析

根据以上评价体系及模型，余江县土地利用总体规划实施评价综合得分为83.31，效果中等，表明规划的实施虽然达到了规划的基本要求，但有很多不合理之处。

3.1 压力指标评价结果分析

通过选取耕地保护压力指标和建设用地规模压力指标来衡量土地利用规划实施的制约因素，从实施评价结果来看，压力指标综合评价值为90.46分(优秀)。耕地保有量、新增建设用地规模、新增建设用地占用耕地指标为优秀；基本农田保护面积、土地整治补充耕地、建设用地总规模等指标为良好，说明在政府的严格执行下，余江县耕地和基本农田保护超过了规划下达要求，建设用地的使用得到有力控制，耕地补充速度远大于耕地占用速度，保证了耕地的占补平衡。考虑到重大基础设施建设的不确定性和经济结构调整步伐的明显加快，政府应加强节约集约用地，开展县域范围内的开发复垦整理耕地工作，盘活存量用地，挖掘用地空间。同时，城乡建设用地指标评价值为75.85分(较差)，主要原因是余江县近年来积极实施新型城镇化、工业化建设，致使城乡建设用地规模持续快速增长，因此政府应尽快安排城乡建设用地增减挂钩项目，拆旧区规划为农用地，建新区为城乡建设用地，以保证经济社会发展的需要。总体来看，余江县土地利用总体规划实施过程中，耕地、基本农田、建设用地等目标都得到落实，在一定程度上已实现了预期的规划目标。

3.2 状态指标评价结果分析

本研究通过选取土地利用效益指标和用地结构与布局指标来衡量在压力指标的影响下土地利用的集约节约水平。状态指标综合评价值为80.74分(中等)。社会就业率(优秀)、农村居民人均收入(优秀)、城镇居民人均收入(良好)均高于鹰潭市、江西省和全国的平均水平；森林覆盖率指标评价值为85.00(良好)，说明规划实施给余江县带来了良好的社会、经济、生态效益。然而，人均城镇工矿用地、人均农村居民点用地等指标评价值低于75分(非常差)，规划期间的执行情况出现异常，建议尽快实现规划城乡用地总规模以及城乡增减挂钩目标，大力开展土地开发、农村土地整治工作，加快新农村建设，疏导合理的农民建房用地需求，对农村居民点规模管理进行合理引导与控制，尽早改变目前农居点过散过多的情况来提高土地的集约节约利用。2013年鹰潭市、江西省和全国的城镇化平均水平为51.78%，而同年余江县仅达到42.44%，相对较滞后，因此余江县应该继续着力推进自主创新，大力推进城镇化，进一步增强全县经济社会综合实力，在今后的发展过程中应该克服土地利用外部不经济性，发展第二、三产业来取得更好的经济社会效益。总之，从实施评价结果来看，规划实施给余江县社会、经济、生态都带来了较好的发展，但土地集约节约利用的滞后性也影响了土地利用总体规划的实施效果。

3.3 响应指标评价结果分析

响应指标选取了人地关系指标和规划实施措施响应指标作为描述人类发展对土地需求，以及为了达到目标社会或者个人所采取的措施。响应指标评价值为69.75分(非常差)，其中违规用地案例查处、闲置土地、批而未用土地、公众对规划实施作用的满意度等指标都达到良好效果，说明政府在土地利用总体规划经批准后，严格执行了规划后续的实施保障措施，保证了土地利用总体规划的权威性和宏观调控性。但是，规划实施至2013年，余江县已进行过一次规划修改，说明规划有不合理之处。人均耕地拥有量、人均建设用地指标评价值也低于75分(非常差)，人地矛盾仍然非常严峻，为进一步提高土地利用率，应加强对耕地的保护和建设用地的集约节约利用。

4 小结与讨论

本文构建了PSR模型，并运用于鹰潭市余江县土地利用总体规划实施评价，结果表明：PSR克服了其他模型的局限性，不仅能较客观和科学地评价结果，还能从评价结果中分析出现结果的原因，可操作性强。根据评价结果，5个指标评价值在90以上(优秀)，10个指标值在85～90(良好)，1个指标在75～80分(较差)，6个指标在75分以下(极差)。总体看来，余江县在实施规划过程能严格控制指标，将经济、社会、生态3方面的效益有机结合，规划实施基本处于合理状态，在一定程度上实现了预期的规划目标，但是人均城镇工矿用地、人均农村居民点用地、人均耕地拥有量、人均建设用地等指标实施异常，余江县土地利用结构不合理，城镇的快速发展不够集约利用土地，而农村居民点规模管理缺乏合理引导与控制。针对以上不足提出建议如下：1)建议进行对评价结果中异常的指标进行追踪监测；2)建议启动土地利用总体规划修编，调整土地利用结构，在社会经济和城镇发展布局方向发生重大变化的同时，保证规划与经济社会发展战略相适应；3)建议坚持和完善土地管理制度和节约集约用地制度，提高土地利用效率。

本文还需要对以下两方面做进一步的探讨并加以改进。在选择评价指标时需要选取的指标数量大且粗细难以界定；在确定权重时，虽然遵循影响越大权重值越大的原则，但是实际操作过程中难以确界，因此对评价结果造成了一定的影响。

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(责任编辑：张瑞麟)

2016-08-11

国家自然科学基金(41361049)

许 婷(1991—)，女，江西九江人，硕士研究生，研究方向为土地评价、土地资源利用，E-mail:qingkong1011@126.com。

赵小敏，教授，博士生导师，从事土地利用与规划，资源环境，遥感与地理信息系统等研究工作，E-mail：zhaoxm889@126.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170238

F311

A

0528-9017(2017)02-0311-05

文献著录格式：许婷，饶磊，赵小敏，等. 基于PSR模型的土地利用总体规划实施评价[J].浙江农业科学，2017，58(2)：311-315.