学前义务教育是雪中送炭还是锦上添花

文 张新芳

学前义务教育是雪中送炭还是锦上添花

文 张新芳

一、学前教育的重要意义：国际国内的战略高度

从国际格局而言，谁赢得了学前教育谁便赢得了教育发展乃至人才培养的先机，各国纷纷将学前教育置于优先发展的战略高度。从国内发展来看，中国梦的实现、教育强国的实现都离不开学前教育的良好发展。学前教育居于战略关键位置，加之“全面二孩”政策的实施，社会各界对学前教育的关注愈发密切，引发的讨论也愈发激烈。

二、学前教育的发展规划：先义务还是先立法

纵观学术界的研究，在“公益普惠、科学保教”理念的引领之下，我国学前教育的发展主要面临几大难题：完善体制机制、加大财政投入、提升师资队伍、构建评价体系等，其中以学前教育立法与学前义务教育作为发展策略的呼声最高。2017年“两会”教育热点中呼吁“学前教育立法”的最多，占比24.59%。其次是“学前教育是否纳入义务教育”，占比20.28%。学前教育体制机制已经制约扩大发展多年，所以现在到了必须要破解的关头。而今年“两会”1号提案《关于将学前三年教育纳入义务教育的提案》也建议，在九年义务教育已经实现的基础上，将三年学前教育纳入义务教育范畴。

（一）义务教育基本特征

2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》第一章第二条明确指出：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”因此，不难看出义务教育的本质特征主要有强制性、免费性、普及性等。如将学前教育纳入义务教育范畴，义务教育强制性、免费性的两大本质特征便应深入分析、谨慎对待。

（二）强制性义务与自愿性权利的调节

关于强制性，按照“特别法没规定的参照一般法”的法律原则，学前教育一旦纳入义务教育范畴，无论是学前一年义务教育还是学前三年义务教育，在没有《学前教育法》之时，从法理逻辑推论应该是学前儿童“必须接受的教育”。

但这法理逻辑与儿童权利及各国实践都有所冲突。首先，《儿童权利公约》第二十八条率先指出，缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利，也就是说接受学前教育是儿童的权利，纳入义务的强制产生的负面影响需要全面分析。其次，西方各国大都按照多免费、少强迫的思路大力推进学前教育发展。因此，若将学前教育纳入义务教育范畴，则应首先拥有法律保障，即明确规定接受学前教育是儿童的权利而非义务。

（三）免费性保障与投入机制的矛盾

关于免费性，同样按照“特别法没规定的参照一般法”的法律原则，学前教育一旦纳入义务教育范畴理应免费。关于免费的争议并非应然层面，而是实然层面，即逐步追求学前免费教育是世界各国的一致理念，但我国的经济实力与财政投入是这一问题的关键所在。当前，无论从政府在学前教育成本中的分担比例还是学前教育经费在全国财政性教育经费中的占比都要不断提高才能逐步接近并达到免费学前教育的目标。但截至目前，学前教育财政投入机制还在完善之中，究竟谁来投、怎么投、投多少并未形成明确的指标规定。因此，想要实现学前义务教育的目标，同样需要法律保障，即明确政府的主导责任，划定财政投入的范围比例。无论从我国发展的前期经验还是未来预测，学前免费教育仍然任重而道远，无论是将学前教育纳入义务教育范畴的自愿性保障，还是免费性支持，都急需学前教育立法的保驾护航。

三、学前教育立法：促公平、提质量

（一）现实困境

从现实实践来说，在我国无论是高等教育、义务教育、职业教育还是民办教育都有各自的立法保障，但是学前教育立法仍然处于空白。相较于英美等发达国家，我国学前教育立法保障同样亟待完善。

（二）理论意义

从理论意义而言，学前教育立法保障了权利，规范了义务。

第一，立法促进公平。有法可依才能有法必依。学前教育立法能够强化政府在学前教育发展中的责任，包括管理机制、投入机制、资源配置等各方面，进而促进儿童教育机会的均等获得。

第二，立法提升质量。有法可依才能执法必严、违法必究。学前教育的发展不仅需要数量上的广覆盖，而且需要质量上有保障，而这恰恰需要法律法规进行引导和规范。

（三）条件保障

关于学前教育立法社会各界已呼吁多年，学前教育立法基础和条件已经成熟。此外，我国有近20个省、市有了立法和正在立法的实践和探索，积累了比较丰富的可供国家层面立法参考的宝贵经验，同时我们也可借鉴其他国家的国际立法与实施经验。

近年来，我国学前教育得到了极大关注和飞速发展，对学前教育的发展规划应周密考虑、稳步推进。学前教育立法先提供保障，免费学前教育后逐步推进，最后学前义务教育全面实施。三思而后推行学前义务教育。

（江苏省南京市鼓楼幼儿园）