“二轮”承包中土地承包经营的实践困境与解决进路

■余 敬

“二轮”承包中土地承包经营的实践困境与解决进路

■余 敬

二轮承包；土地承包经营合同；契约必守；情势变更

1982年中央一号文件提出“家庭联产承包责任制”，［1］（P137）当时规定的农地承包期限多为1～3年，1984年中央一号文件将期限改为15年以上，此为“一轮”承包；1997年国务院《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》将到期的承包期再延长30年，即“二轮”承包。“二轮”承包制度是在国家本着维持农村社会生产、生活关系稳定、降低农民税负的背景下出台，并通过相关法规、政策限定了土地承包合同的主要内容，我国当前大多数承包合同为“二轮”承包时所签订。如今，“二轮”承包期已经过了三分之二，合同签订时所依据的相关政策、社会环境已发生了较大变化，原承包合同中承包面积过大、承包期过长、承包费过低等问题阻滞了农村土地改革需要，亟须调整理顺。司法实践中对该问题的判定，特别是土地承包合同中“契约必守”与“情势变更”原则如何适用存在争议，本文将以此为切入点对相关问题展开论述，以期能对理论研究和司法实务有所裨益。

一、土地承包经营合同特性及履行实践考察

（一）我国农村土地承包经营合同特性解析

土地承包经营权由集体土地所有权派生，其性质一直存在争议，直到2007年《物权法》出台才明确将土地承包经营权界定为用益物权。农民集体通过民事性质的土地承包经营合同将与土地承包经营权让渡给承包人①，而承包合同为土地承包经营权设立的依据，决定着承包经营权的具体内容。

制定土地承包合同的目的一方面是为了实现稳定和完善家庭联产承包制的国家政策，另一方面是为了保护农民的利益。［2］与一般的民事合同不同，土地承包合同具有以下特征：主体特殊性，承包合同双方为农民集体与集体成员之间订立的，承包人主要为农户；客体和内容特殊性，承包合同的客体主要为集体所有的耕地、林地、草地，不包括矿藏、海域等，内容受到政策的较大约束，限制了承包地的处分权；期限特殊性，根据《物权法》第126条规定，耕地承包期为30年，林地30～50年，②即通过法规的形式对承包期限进行了强制性规定；土地承包合同非民法上的典型合同。承包合同非《合同法》所列举的15种典型合同，虽然属于格式合同，但非要式合同，其主要条款为监管部门定制，仅期限、面积、违约金等由当事人议定。承包合同的上述特性对合同双方当事人的权利义务造成了较大限制，加入了较多的行政管理因素。此外，国家土地政策对土地承包合同的形式及内容有着决定性作用，当事人双方意思自治因素对承包合同影响并不大，这也是承包合同与一般民事合同的最大不同。

（二）土地承包经营合同履行与变更的司法实践考察

土地承包经营权制度的一个核心内容就是土地承包经营合同，合同本质上是农民集体与集体成员之间签订的土地使用权出让协议。与国有土地不同，农村集体土地承载着集体成员生存保障与财产属性功能。随着农村社会转型与城乡一体化发展，合同订立之初承包地面积、承包费、承包期等内容所制定的依据均已发生较大变化，如随着土地的不断增值，许多农村土地承包合同约定的承包金已明显低于市场价格，继续履行合同明显不公，将严重损害农民集体的利益。在司法判实践中也面临着该问题，笔者通过裁判文书网检索收集到8个相关度较高案例，其纠纷事由均与承包期限过长、面积过大、承包费过低，发包方要求撤销承包合同或变更有关。上述8个案例中有3个案例③判决不支持依据情势变更解除或并更合同内容，有4个案例④支持依据情势变更解除或并更合同内容，1个案例⑤显示当事人通过调解方式变更了合同内容（提高承包费）。不支持的理由是认为承包期过长、承包费过低不是解除合同的法定要件，土地承包合同是当事人真实意思的表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，因此原告要求确认该合同无效的理由和证据不足，该合同合法有效，依法应当受到法律的保护。支持的理由是合同订立之初租金是依据当时的经济水平与本集体人口对土地需求所做的估算，但这种30年不变的约定本身与市场经济相背离，尤其是如今地价变化早已超出人们的预见。

尽管司法实践中对于土地承包经营合同约束力的认定上尚存在争议，但这也反映出我国土地立法与农地改革现实的脱节。在当前深化农村土地改革，放活土地经营权、实现农民土地财产属性、落实农民集体所有权的背景下，必须正视以下几个问题：第一，合同中“情势变更”与“契约必守”原则之间冲突如何区分、协调；第二，土地承包合同中的承包期过长、承包面积过大、承包费过低等内容是否能适用“情势变更”原则；第三，承包合同若能够适用“情势变更”原则，那么是否所有的承包期、面积、承包费问题均可适用该原则变更。

二、土地承包经营合同履行的“情势”困境

（一）土地承包期的约定与履行困境

自“二轮”承包确定土地承包经营权为30年后，中央出台的政策基调均以稳定长期承包为主，“长久不变”已成为当前和未来一段时期中国农村土地承包制度建设的基本方向，［3］但这其中面临三个主要的问题。

第一，部分土地承包期过长，引发集体内部不公正。因不同时期土地承包经营政策存在差异，导致不同时期的承包合同内容有所不同。不同地区之间、同一集体内部因土地承包合同签订的历史阶段与土地政策的不一致而出现承包期限的不同，由此造成农地承包关系的解除、调整陷入困境。在相关政策限定了最高承包年限和承包期限且多次变更的背景下，很多地方出现了大量承包期限过长的承包合同。实现农业生产的专业化、精细化、规模化生产的目标与当前土地分包到户、承包期过长之间存在一个制度性的架构矛盾，阻碍了土地经营权的市场化实现，尤其是在当前我国城镇化进程日益加快的背景下，土地承包经营权退出机制缺失，越来越成为影响我国农村土地所承载的功能的发挥的障碍。［4］

第二，“长久不变”一定程度上僵化了土地经营权。土地政策均释放出土地承包经营权持续、稳定、长期不变的信息走向，甚至有持“无限承包期”观点的学者认为今后农村土地承包经营权需要无限顺延，不会改变。当前相当一部分的农民将承包地当作个人所有的私有土地，承包经营权已经代替了村社集体所有权。［5］虽然长久不变的原本意图是保持土地承包期的稳定，但背后隐含的分配不均与制度的漏洞却必须得到正视：土地承包经营权在制度设计上已经由债权逐渐演化为物权，并朝着财产化的方向演进，但农民集体因成员的流动性以及城镇化的快速发展使得承包地仍有较大的调整幅度与民意基础。即使是法律规定了相关承包地调整情形，但远远不能达到满足承包合同双方真实意思的目的，而普通农作物种植的种植周期性并不需要几十年的时间，地权稳定与农业经营效率目标之间也并无直接关联。因而，对土地承包期限“长久不变”不应僵化理解与适用，承包期过长也不应成为阻碍放活土地经营权的制度陷阱。

第三，长期分散经营，影响农地生产效率。放活土地经营权的前提条件就是释放土地承包经营权，使得土地承包经营权脱离僵化的现状，为土地经营权的激活创造条件。分散经营的情况下，承包费过低使得现有土地承包人占而疏用，甚至因闲置农地的成本较小导致承包经营的退出意愿，在一定程度上阻碍了土地经营权的实施。尤其是在土地承包期限过长、相邻地块承包期不一的情况下，必然会导致农民集体难以有效组织农地的调整，土地经营主体（集体经济组织合作社、专业农业经营者等）难以获得规模经营所需要的土地，进而影响农地生产效率。

（二）承包面积的约定与履行困境

土地承包经营制度在农地初始分配给集体成员时采用按人头均分的形式在集体内部进行分包。自二轮分包后，相关法律与政策不断强调承包合同的稳定，“增人不增地、减人不减地”的制度安排原则实质上是出于一种承包地均分的朴素目的。而多年的实践表明，一方面由于地区差异，不同区域、不同农村集体经济组织之间人均承包地面积相差较大；另一方面，农村土地承包制是以户为单位、以户内人口数为基础进行平均分配，由于二轮承包期普遍实现了30年的稳定期，加之一轮发包的年限，很多地方的承包地长期未做普遍调整。在长达几十年的承包期内，人口自然增减、农村人口净流出导致农业人口的减少，而以户为基础，且在承包地调整机制僵化的情况下，土地承包制实际上不可避免地出现人均承包面积差异变化较大的问题。因历史原因，有的农村地区在未进行“一、二”轮承包工作的情况下任由农户自行开荒、占地，这也拉大了农户之间的土地面积差距，有的甚至超过100亩。［6］罗尔斯在谈到分配正义中提出正义的储存原则，如果这一原则被遵守的话，就可能产生这样一种情况：即每一代人都从前面的世代获得好处，而有违后面的世代尽其公平的一份职责。［7］（P226-227）单户人均土地承包面积过大、承包期过长致使新增人口无法享受到因成员权所应获得的承包权，产生代际不公平。

现有法律法规对何为承包地“面积过大”并没有明确规定，判定面积过大必须结合承包合同与现实情况综合认定，虽然《土地管理法》第37条规定了耕地闲置、荒芜的应收回情形，但《农村土地承包经营法》第26条第1款规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条第1款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”如此，承包人以相对较低的成本占用较大面积的土地，在缺乏退出机制制约、经营效率低下甚至是撂荒的情形下，发包人仍难以收回承包地，也无法对承包地进行调整，这不仅造成土地资源配置效率低下，也损害了制度的公平。

（三）承包地租金的约定与履行困境

地租是土地所有权在经济上实现其增值价值的形式［8］（P698），农民集体作为农村土地所有权人，按照物权理论，所有权能中的收益权指收取所有物之天然孳息或法定孳息［9］（P111），其中法定孳息就包括地租。1958年《农业税条例》开始“三提五统”⑥，农民集体利用提留与税收获得收益权，并用于农村公共事业建设等公共性活动，2006年农业税取消，农民集体也失去了对集体内部成员征收土地承包费权利。由于现实中农民集体主体虚位、权利虚置，与承包户签订承包合同后集体难以保证其收益权的实现，农民集体日常运作、维持只能依靠国家转移支付的财政方式进行。

土地承包费与农业税费有着本质区别，农业税税收是国家以农业收入为计税依据的税收，是国家财政税收的一种手段，国家有权作出征收与否的决定。但土地承包费是集体成员因承包集体所有生产资料所应负担的义务，是集体内部公益性、公共性事务所费用的来源，在本质上属于集体内部自决性事务，国家不应强行干预。由于承包地“面积过大”“期限过长”“承包费过低”的问题，导致集体内部成员占有的农地资源的不平衡，有悖集体土地所有权制度原本蕴含的分配公平正义。此外，从相关农村土地承包合同实务调研情况看，土地承包合同一般签订年限较早，合同内容中约定的租金较低，多数维持在几元到几十元的区间，这与当前农村社会经济发展现状偏差甚远，与农民集体收益回报期望有着较大差距。因此，应从法律角度确认农民集体作为农地所有权人享有的收益权、处分权等权利，实现其作为所有权主体应当享有的私法权益，这也是对农民在农地方面“有权利无义务”政策倾向的一种纠正。［10］

综上，在一定程度上可以说土地承包期过长与土地经营权的市场化推进之间存在天然的冲突关系，承包面积过大阻碍了集体成员进退机制调整，进而影响了代际公平，而承包地承包费过低则可能会反蚀农民集体利益。这三大问题的存在根源则在于土地承包经营合同本身所具有的法律效力，所以土地承包经营权的改革必须解决的理论问题就是土地承包经营权合同的法律约束力问题。首先，应当考虑承认土地承包经营合同在现实中所面临的情势变更问题。承包合同签订时人地关系、经济水平、土地供需等早已发生了巨变，应属于《农村土地承包法》第26条第1款、《最高人民法院关于适用〈合同法〉若干问题的解释（二）》第26条所认定的因在订立合同时无法预见的、继续履行合同对于农民集体明显不公平或者不能实现合同目的情形。其次，由于承包地发包时，并没有通过《村民委员会组织法》第17、19条和《土地管理法》第15条规定的必经法定程序，承包合同有违反法律关于民主议定程序的强制性规定之嫌，因而也应当在司法实践中适用情势变更的规定。最后，在《土地管理法》修订中应对土地承包合同进行特别规定。土地承包合同与普通合同相比承载了较多的农村社会经济利益与社会政治利益，尤其是合同期限“长久不变”不应当解释为租金、面积、期限的一成不变，而是应当为土地承包经营的方式与模式的长久不变，故应允许承包地租金采用浮动方式灵活调整。

三、土地承包经营合同“契约必守”与“情势变更”适用的认定

（一）“契约必守”原则在合同中的适用

霍布斯认为,不受强制力保障的契约仅仅拥有一种“语词的力量”,如果没有一个强大的公共权力，契约就是一纸空文。［11］（P101、P128）“契约必守”原则是民法中一个十分古老的原则,对已成立契约效力的尊重和信守,是契约精神最基本的内容。［12］英美法上的契约概念也建立在以下两大原则基础之上:当事人意思自治原则,以及契约神圣原则,即契约必须信守原则。［13］

“契约必守”指的是合同双方当事人对于业已订立的合同必须恪守，这是对民事活动中交易安全与信赖利益的基本保护。但随着民商事活动的发展，现实中出现对在契约订立后发生了变动致使契约履行不能、不现实，或者履行无意义，此种情形下，严守契约即失去其原本的价值，继续履行则会导致显失公平，因而民法上就出现了“契约严守”的例外，并逐步得到了各国民法的承认。

（二）“情势变更”原则在合同中的适用

“情势变更”制度是“契约必守”原则的一个重要例外事由，该制度是指合同履行过程中难免出现的客观事实,为应对变化的客观事实,调整乃至解除合同,以合乎诚实信用理念,维护公平正义。［14］作为契约严守原则的特例，情势变更规则不是对契约严守原则的反叛，而是对契约严守原则的有效补充，对公平正义的理性追求。［15］所谓“情势”是指作为法律行为的成立基础或环境的一切客观事实，包括自然灾难、意外事故、国家政策的调整及社会经济环境的巨变等，［16］这与德国法上的“交易基础”概念相对应。［17］情势变更制度在实践中也有着广泛的应用，如房屋、土地买卖、租赁合同、商品买卖合同等。

“情势变更”原则作为“契约必守”的一个重要例外，其适用必须有情势变更的事实和情势变更导致合同履行显失公平或合同目的不能实现或合同不同履行。［18］在适用上具有补充性，需要遵守法定风险分配规则优先和意思自治优先。［17］虽然风险自负是市场主体从事民事活动的一项基本准则，但“商业风险”与“契约必守”并不等同。商业风险具有可预见性、过错归责性、风险内容非根本性的特征，而“情势变更”的发生具有非可预测性、无过错性、变化的客观情况根本性的特征。［19］另外，“情势变更”与“显失公平”也有所不同。显失公平原则的适用需要一方当事人出于故意，对于不公平结果已经预见并刻意追求，［20］这种“故意”与情势变更显然不同。

（三）“契约必守”与“情势变更”原则在土地承包经营合同中的定位

土地承包合同作为农民集体与承包人就农地的承包经营达成的协议，合同一经签订则要求双方当事人须恪守约定，非因法定事由不得违反合同内容，这也是合同诚实守信的必然要求。然而在我国农地改革土地经营权分置、规模化、集中化经营的趋势下，20年前签订的土地承包合同中承包期过长、承包面积过大、承包费过低等严重阻滞了农地下一步的改革，使得承包合同陷入继续履行与合同内容变更选择困境。而这一问题的核心为土地承包合同是否适用“情势变更”原则？哪些情况下适用？

要解决此问题需要从承包合同的特性入手，研判承包合同继续履行的客观基础是否发生改变。首先，土地承包合同具有强烈的政策被动性。可以说，农村土地政策走向决定了土地承包合同的内容与双方当事人的权利义务内容，国家相关政策对合同履行的客观基础有着较大的影响。其次，承包合同签订之时的客观环境发生了很大变化。1997年“二轮”承包时农村土地承包经营权制度尚未发展成熟，与合同签订时相比农村情况已发生了较大变化，如“生不增，死不减”模式已经不能缓解日益突出的人地矛盾，忽视对新增人口成员权的保护，有违农民朴素的公平观，农民长期稳定的心理需求和集体成员平均占有要求下的不断调整是农村土地问题的主要矛盾，［21］这已超出通常商业风险的范畴。再次，农村土地政策、经济社会环境的变化是难以甚至是无法预测的。农村土地改革是随着社会经济环境变化的，如“二轮”承包通常是30年的期限，还剩余近10年的承包期，随着“三权分置”政策的推行，土地经营权的分置必然与原有的土地承包合同部分内容发生冲突。最后，土地承包合同内容滞后，继续全面履行则会显失公平。农民集体作为集体土地所有权人与发包方，有权对承包合同内容有自治权，如对承包期、承包费等的决定权。而当前农地政策强行主导了承包期、税费的规定，导致农民集体的虚位。

由于承包合同的特殊性，合同期限较长，政策变化较多，导致合同签订时的客观环境发生了较大的、无法预测的变化，需要对合同内容进行调整，因而，承包合同部分内容的调整适用“情势变更”原则，是对“契约必守”的修正。当然，对非因根本性政策而导致的变化并不适用于“情势变更”，“契约必守”与“情势变更”的适用需要结合合同的具体内容区别对待。

四、土地承包经营合同调整的规则与适用路径

（一）土地承包经营合同内容调整适用规则的厘定

土地承包合同并非《合同法》分则中列举的典型合同，在当前政策与社会客观环境的变化下，合同的部分内容与农地改革方向出现偏差。一方面，土地承包合同是规范发包人与承包人之间权利义务关系的契约，当合同履行客观基础未发生根本性改变的情况下，合同的既定内容应当得到遵守；另一方面，民事立法认识论认为，不可能对社会的一切问题都作出预先的判断，当合同履行的客观基础发生根本性变化时，则需要通过情势变更来对合同内容进行调整。基于目前新旧政策交替的背景下，既不能一味固守原有合同内容不变，也不能不分情况全盘否定合同全部内容。

首先，对承包合同继续履行所依赖的客观情况未发生根本性变化的，或者未受政策影响的内容应该予以维持，即坚持“契约必守”的原则。如发包方与承包方的主体地位应保持不变，农民集体对承包地的类型、面积、用途等约定不受政策变化的影响，承包合同中的此类约定由当事人自主协商，对符合政策连贯性、对各方利益不造成重大影响、未显失公平的内容应当遵守。

其次，对因国家政策或者社会经济环境变化，若合同继续履行则会严重损害合同一方当事人或者其他相关人的利益、显失公平的，可视为符合“情势变更”要件。如在城乡一体化、“三权分置”等政策环境下，原以稳定家庭联产承包责任制为主要目标的政策制度显然不再符合新政策的要求。如承包期限的议定、过大承包面积的变更、收回等需要通过情势变更原则来解决。值得注意的是，当变更合同成本较大或收益较小时，则没有必要强行适用情势变更。

最后，对属于因政策调整或者经济环境变化，但这种变化又未改变合同履行的根本基础，则适宜采用意思自治来协商解决。交涉义务的本质在于将合同履行中的争议通过制度的引导回归到当事人之间，由当事人最终决定合同的命运，从而实现双方利益的最大化，毋庸置疑的是，当事人才是自身利益最理性的裁判者。［15］合同的创设、履行总是与当事人的协商如影随形，如果说合同的灵魂是意思自治，那么协商就是体现意思自治的窗口。对承包合同中已难以适应当前政策，但也不适宜采用强行变更的，则宜采用协商调整对相应合同内容进行变更。

（二）土地承包经营合同内容调整的具体对策

在尊重我国农村土地发展历史与遵循农村土地集体所有权主体属性的路径下，既要遵守“契约必守”的内容，也要根据实际，运用情势变更理论与私法意思自治原对合同具体内容进行调整。

1.承包合同期限的分类调整。长期以来，理论界与实务界对“30年承包期”“承包期长久不变”的理解存在疑虑，各地实践做法也存在不一。如湖南省以“二轮”承包合同起止年限不变［22］，广西岑溪市以1998年“二轮承包”合同约定时间为准⑦，甚至有的试点地区较直接的写成“长期”或“永久”，因而也出现了不同地区合同到期日也有所不同，故需要根据不同的剩余承包期进行分类调整。（1）对剩余承包期在5年以下的，从合同变更成本与效果出发，可暂对承包期不做调整，待承包合同期限届满后再按照实际需要重新签订承包合同。（2）对剩余承包期为10年左右的、承包占据多数且为“二轮”承包时所签订的合同，可以采用自主协商处置的方式进行，根据本集体承包地发包实际进行调整，如因农业人口外流、土地闲置的，可采用缩短承包期、重新签订承包合同、收回承包地等方式进行土地经营权流转。（3）对剩余承包期较长的，即超过10年的，多为进入21世纪后新签订的承包合同，或者是初次签订了“长期”、“永久”合同，可适用情势变更的原则对承包期进行重新协定，使农地满足规模化、集中化经营改革需要。

2.承包面积的分类调整。承包合同中承包地面积过大主要有两方面原因造成，一是农地发包时虽然以户为单位，但每户的承包面积是以该户的人口数来分配，这就出现有的农户因成员外迁或死亡后承包面积较大，而集体又未作调整。二是有些地区在“二轮”发包时集体地多人少，或者其他原因造成承包面积较大。在“二轮”承包实施20年后，集体人口发生了较大变化，新生儿、婚嫁妇女等新增人口难以获得承包地需求，同时农业规模化生产所需求的成片土地也难以机动性土地来进行调整，这对农民集体与新迁入的集体成员的生存权、发展权影响较大。对剩余承包期较短的可以暂时不作调整，待承包期届满后再重新调整签订合同。对承包期较长的可基于政策的改变适用情势变更原则进行变更或收回，将调整出的土地进行重新分包，或者由农民集体发包给土地经营权人，集体成员享有平等的收益权。

3.承包费用的分类调整。承包合同签订之初承包费的测算是以当时的社会经济水平为准，若继续按照原标准履行则会严重侵害发包人农民集体的利益，不利于农地资源的优化配置。因而，对承包费的调整符合情势变更的要件，即合同履行的客观基础发生了重大变化，继续履行则显失公平。故对剩余承包期在5年以内的，从稳定农村承包关系出发可暂不作变更或收回处理；对“二轮”承包时签订的，剩余承包期在10年左右的大量承包合同，可采用增加承包费的措施，根据当前地域经济发展水平，在合同剩余年限里采用浮动制收取承包费；对于非“二轮”承包期签订，剩余年限为10年以上的承包合同，若约定的承包费过低则可适用情势变更进行增加，具体形式可采用浮动承包费制，即根据区域经济发展水平系数来确定缴纳标准。

注释：

①集体土地承包主要为集体成员，但四荒地承包合同承包方不限于集体成员。

②这里所说的承包期并不是指合同期限，而是物权存续期限。参见崔建远《物权：规范与学说（下册）》(清华大学出版社2011年版，第825页）。

③参见（2017）粤18民终173号、（2015）望卫商初字第57号、（2014)五民初字第457号。

④参见（2015）海南一中民一终字第348号、（2015）海中法民一终字第832号、琼97民终595号、（2015）海中法民一终字第828号。

⑤参见(2016)琼97民终694号。

⑥“三提五统”是指在农村的三项村提留(公积金、公益金、管理费)和五项乡镇统筹(教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费)等五个部分。

⑦参见《岑溪市2016年农村土地承包经营权确权登记工作方案》。

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【责任编辑：胡 炜】

我国农村当前的土地承包经营合同多为“二轮”承包时所签订，合同签订时所依据的土地政策、社会环境已发生很大变化，结合土地承包经营合同特性并通过对合同履行与变更的司法实践考察，原“二轮”承包合同中承包期过长、面积过大、承包费过低等约定阻滞了现行改革中土地经营权流转以及“三轮”承包工作的开展，且司法实务在解决上述困境时对适用“契约必守”或“情势变更”原则存在争议。因此，需要对两种原则进行充分论证的基础上厘清土地承包合同内容的变更规则，并适用该规则对阻滞土地承包经营权流转的合同内容进行调整。

D922.3

A

1004-518X（2017）11-0179-08

国家社科基金项目“农村集体公共用地法律问题研究”（17XFX003)、海南省教育厅高校研究生创新科研项目“农村集体公共用地制度研究”(Hyb2016-03)

余 敬，海南大学法学院博士生。（海南海口 570228）