论国家治理现代化背景下行政法理论中的合作理念

储修玙　郭田甜

论国家治理现代化背景下行政法理论中的合作理念

储修玙郭田甜

（大理大学 马克思主义学院，云南 大理 671000）

当今中国特色社会主义法律体系中现代与后现代主义共存，这一时代交错的现象是法律问题研究的基准。当前行政法律体系存在着脱节等问题，形式与实质主义之下的法律都是单方意志的体现，面临着合法性危机，无法回应中国的法治实践，应进行全方位的理论创新。在现代化背景下，推进合作行政法，提炼出社会群体的的共识，摆脱行政法实质上体现政府单方意志的窠臼，转向“理性”与“合作”，形成行政主体与公民间的共识，为构建国家治理现代化体系提供重要支撑。

行政法治；交往理性；治理；合作

党的十八届三中全会指出：推进国家治理体系和治理能 力现代化是全面深化改革的总目标。对于中国的现代化事业发展有着重大而深远的理论意义和现实意义。治理的一个重要特征就是行政主体与公民之间的合作。当前，在国家治理现代化的背景下，如何建构一种更具可接受性的行政法模式，已经成为行政法学学科研究的重要命题。行政主体与公民之间的关系影响着社会发展的运行。当二者关系良性互动时，社会就进步发展，而二者关系不健康时，就无益于社会前进，甚至可能导致社会的剧烈变革。一个社会的良性运行，需要融洽的国家、社会与公民的关系结构。维护这种良性结构的中心任务是由法律来承担。行政法施控制政府权力，保护公民权益的重要法律，其现实作用随着社会的发展进程也不断得凸显。新形势下，“后现代主义”与“后自由主义”思潮愈加盛行。行政主体与公民之间的关系愈发复杂。在此形势下，行政法也面临着转型的时代必然要求。行政法的转型是一个从总体到局部、从基本原则到具体制度的系统性问题，其基本路径不是通过法律修辞来进行心理干预，而是进行全局意义上的行政法理念的变革。理论创新层面的关键是，关注行政法发展历史、厘清现实需要，提炼出不同社会群体的最大公约数，树立有利合作的理念。

一　行政合作是行政法历史发展的基本需求

行政法的重心是规范行政权。探索约束行政权力，确保人民的权益是行政法的基本功能。国家、社会与公民三者关系的互动影响着行政法的发展，因此，行政法的价值理念必然也带着深刻的时代烙印，需要与现实社会相呼应，与时俱进。美国精神领袖托马斯·潘恩在《常识》中认为应该限制政府权力，防止出现行政权专横。因此，行政法成为限制行政权肆意扩张的有利武器。从行政法的历史发展进程来看，其制度变迁始终围绕着公共行政主体活动合法这一中心。造成行政主体因担心合法性而规避责任，不能及时对社会需求做出有效回应。在现代化的信息社会，行政法如果不进行制度上的创新，高效率的解决社会矛盾，会阻碍社会的正常发展。行政主体在面对复杂多变的社会事务时，应回归行政权的本质要求，以服务社会、增进社会福祉为基本目标。当今社会法治理念已经深入人心，决定了公共行政不再是行政主体单方面的活动，行政法也不仅仅是针对行政主体而言。公民不再仅仅关注行政活动是否合法，更重要的是关注如何促进公共行政活动走向科学化、透明化、高速化的道路。行政法的变革是新形势下社会发展的必然需求，而其中的变革重点是理念上的创新。为适应新时期发展的要求，行政法必须树立合作的理念。

十八大以来，国家要求转变政府职能、深化体制改革，朝着建成法治、创新、服务政府的目标迈进。在政府公共服务中，合作就成为建设服务型政府的重要方面。在人类的社会生活中，只有合作，才能获得与他人互通有无，获得自身发展所需生活资料和生产资料，实现个人生存与发展。将合作的理念引入国家现代化治理体系构建、服务型政府建设中可以防止价值偏离和功能异化。通过合作，行政主体与公民之间可以实现有效沟通。合作是基于行政主体与公民共识下一种实践理性活动，具体到行政立法中、行政决策、行政执法中的行政合作。行政合作应该渗透在行政活动的各个层面，这是公民维护自身正当权利的前提，也是合作的自然属性。实现行政主体与公民之间的合作，必须保证公民拥有合作权利。包括协调、沟通等，且须是可实现的，有具体现实路径，而非宣示式的理念。值得注意的是，行政合作应当是理性的、有序，使之处于合法、合理地框架之内，要坚决反对群众运动式的行政合作。

二 行政合作的理论基础：马克思主义中的总体性

协商与合作，是现代人类历史发展的必然要求。在现代社会，社会生活趋于多元化，法治理念也深入人心，对抗已经不再是时代的主题。马克思主义哲学认为历史的总体性、个体的总体性和社会的总体性三者之间是相互作用、相互依存的，他们共同组成一个综合性整体。同样，公共行政活动也是一个总体性存在。在行政法的制度建设过程中，应该从全局考虑，关注到公众活动的总体性，将合作的精神作为其指导理念。合作不仅仅是要融入行政主体与个人之间，也需同时深入到行政结构体系之中，调整各行政部分关系，优化行政结构，通过行政合作达到公共资源的科学、优化配置。因此，为了回应我国法治的实践，我们需要创新行政法范式，将包容的理念融入行政法之中，即合作型行政法。合作型行政法以理性交往为出发点，以协商的方式去追求合作的价值理念，最终达成行政主体与客体之间的共识。合作行政法是一种理念，更是一种制度，具体实践中主要表现为执法合作。传统的管制型行政法模式由于遵循严格的形式主义逻辑，规制方法在导致了与其追求的目标恰恰相反的效果。

第一，法律价值的流失。我国构建法治型国家的价值导向是实现公平、正义、平等与秩序。但不考虑具体实际，一味遵守法律规则的逻辑有时造成负面效果。严格的规则逻辑在行政执法中追求管制，不顾行政相对人的意志，容易引起了行政相对人的反感。

第二，行政权与公民权的失范。从本质上来说，行政权是为保障公民权利而生的，行政权与公民权二者具有同构的关系。这种关系具体映射到实际上来说，行政机关与公民之间为合作关系。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利来自于人民。因此，公民为行政机关提供权力，而同时行政机关为公民维护合作秩序。然而，传统行政法往往将其二者放在二元对立的位置上，较易在实践中造成行政权的异化，从而忽略了公民主体地位，最终导致行政权与公民权的失范。

第三，公共服务效率的降低。行政权主要目的是为公民提供公共服务，在公平、正义、平等的基础下，更好的服务公众。通过协商、合作更好、更快地找到解决深层次利益纠纷的方法，以加强行政机关实现公共服务的效率。

因此，要达成社会治理的现代化，就必须协调各方力量、平衡各社会阶层诉求、实现不同社会群体的良性互动，而实现良性互动的最佳路径即是合作。合作作为社会治理系统内的有机润滑剂，可以使社会运行更加生态化。行政合作是国家治理现代化的关键所在，因此，行政法应当将“合作”的精神作为指导思想，为公共行政创新各种制度以保证“合作”的实现。从群体的人际关系视域来看，人们之间的关系为：利益的冲突与一致、对抗与合作的关系。在现实生活中，人们之间的关系往往更趋于长期性。行政主体与公民由传统的对抗转为合作。在责任感、道德感等情感因素的作用下，行政法必然趋向合作，行政合作具有共同的利益和心理基础。

三 实现行政合作的意义及具体路径

作为一种行政行为模式，行政合作具有其固有的现实意义。首先，在政治实践过程中，行政合作使公民政治态度转为积极，更大热情地参与到公共政策制定中，形成一定的反馈，促使政策制定更加合理。其次，行政合作有利于构建文明、法治、人文的社会精神。倘若政府协商、合作的处理理念能够深入到社会当中，那么便会促进社会主义和谐社会的构建。第三，行政合作实践中，协商、关怀的政治话语，可以消减公民的误解，最大程度上促进行政机关和公民之间的互动和理解，使公共政策的执行更为有效。第四，行政合作能够避免单一式的政治行为，矫正个人主义和功利行为，进一步使政府和公民意识到他们二者为一个合作的共同体。第五，行政合作可以提升行政活动的合法性和可信赖性。第六，行政合作中的信息透明，可以改善政府与有诉求的公民之间的紧张关系，加深信任，提高行政效率。第七，行政合作可以转变政府的管理理念，促进政府早日转型为服务型政府。

当下，实现行政合作面临着一定的困境，行政理念的转变、社会的开放程度、公民的政治素养等方面仍然不足。在政治实践中，行政合作不能仅仅作为行政理念，更应该是新的行政法模式。传统行政法是政府与个人之间的对抗的具有管制性质的行政法，现代行政法是政府与个人合作的服务型行政法。行政合作作为行政法的新模式，在立法、决策、执法的各个层面和环节，都要尽可能让更多的社会阶层参与进来，保障各方利益，倘若缺乏合作程序，行政法的价值难以体现。行政合作作为一种政府与个人之间的互动行为，双方都具有合作的权利与相应的义务。在行政合作中，政府是为个人提供服务，凭借人民赋予的权力按照社会需求分配资源，在合作机制下公平、合理地分配；个人权利是运用合作机制，保护自身合理诉求，其义务是遵守合作的规则，不能在诉求无法满足时，打破合作机制。两者之间的合作是建立在对相互约定的合作协议的共同尊重基础之上的。行政合作关系体现的是现代社会平等的价值理念，而传统的管制型的行政法辅只是合作关系破裂后的保障。现代政府的运行当中，更多的是体现服务的理念。政府通过协议的方式，与公民进行合作。在具体实践中，行政合作的基本原则有：第一，信息透明原则。公民有资格获取非机密性政府信息的正当权利。信息公开原则是公民与政府进行合作的基础和前提，也是对行政权力监督的重要保证。行政合作必须强调信息公开。以行政合作为理念的行政法必须构建相关制度，以保证以信息公开和有效参与为基础和前提的公共行政主体与相对人之间合作关系的实现。行政主体有着保证公民获取信息的原始责任。更重要的是，信息公开不仅仅是对信息的发布，在此基础上，还需对信息的解读与释义，在真正意义上使公民获得准确、有效的信息。第二，公众参与原则。行政活动的各个层次上都要有公民的有效参与。公众参与必须兼顾以下三个方面：制定政策过程合法，充分了解各方意愿；决策执行过程中让公民充分理解政策内涵；政策制定具有前瞻性、针对性。第三，公平、公正原则。公平、公正原则是指在行政合作中，行政主体不能有针对性地对某一个人或群体进行偏向，要正确行使自由裁量权。保障公民话语权，使政策具有可行性、科学性、合理性。第四，自律原则。在行政合作中公民协商为主，督促公民自觉遵循契约精神，行政机关在此过程中保持监督作用。第五，以诚相待原则。行政主体在行政合作过程中，要真诚相待，不能害怕担责，言出必行，否则也要受到相应的经济惩处。

[1]王学辉,王留一.通过合作的法治行政——国家治理现代化背景下行政法理论基础的重构[J].求实,2015,(6):70-76.

[2]贺乐民,高全.论行政法的合作理念[J].法律科学(西北政法大学学报),2008,(4):59-65.

[3]张康之.论合作[J].南京大学学报,2007,(5)．

[4]翁岳生.行政法[M].北京:中国法制出版社,2002．

[5]王学辉,张治宇.迈向可接受性的中国行政法[J].国家检察院学院学报,2014,(3):97-105.

（责任编校：周欣）

2017－05－21

云南省哲学社会科学重大理论和实践问题研究项目“边疆民族地区党的组织建设的统计学研究”（项目编号ZDZB201501）；国家民委民族问题研究一般项目“民族自治地区民族干部选拔任用机制与民族党政人才培养研究——基于统计学基础的分析”（项目编号2014-GM-186）。

储修玙（1991－），男，安徽人，大理大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为中国族际政治和谐治理。郭田甜（1991－），女，黑龙江人，大理大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为学校德育与心理健康。

D922.1

A

1673-2219（2017）09-0108-02