土地承包经营权流转过程中的农民权益保障调查研究

张 璋， 王 威， 王 明

(北京联合大学 生物化学工程学院，北京 100023)

土地承包经营权流转过程中的农民权益保障调查研究

张 璋， 王 威， 王 明

(北京联合大学 生物化学工程学院，北京 100023)

文章通过对我国部分地区农村土地承包经营权流转现状的调研分析，发现其存在土地没有确权确证、地方政府强制干预、相关法律法规不完善等问题，这些都极易导致农户土地权益受损。政府部门应加快农村社会保障的建设、完成土地确证确权、完善法律法规、明确农户在流转过程中的主体地位，维护农民土地权益。

土地流转；土地权益保障；土地承包经营权

随着我国工业化、信息化、城镇化以及农业现代化的推进，农村土地流转的规模和速度都在加快。然而在农村土地流转的实践中，因利益分配问题产生各种矛盾，农民土地权益受损的现象时有发生。如由于缺乏监管，常出现基层干部替农户做出流转决策，强制农户流转土地的情况[1]；由于农户的谈判能力比较弱，土地流转价格易被操纵和土地流转收益不确定等情况[2-3]。农户因得不到应有权益，容易发生各种过激行为，不利于社会和谐发展，因此维护农民土地权益问题逐渐成为社会关注热点。本文对我国部分地区农户的土地权益现状进行了调研分析，以期找出在农村土地承包经营权流转过程中农民土地权益保障存在的问题，力图为解决和减少农民土地权益纠纷，保障农民土地权益提供对策建议。

一、农民土地权益保障现状调研

本次调研问卷主要从两方面展开，一是关于土地承包经营权流转的基本信息，包含流转面积、租金、用途变化、流转收益等；二是农民在土地承包经营权流转过程中的权益现状，包含农户参与、纠纷处理、农户自主权等。部分涉及流转意愿方面的问题，采用意愿价值评估法(简称CVM)设计问题与答案。我们于2016年7-8月对北京、四川、山东、湖南、安徽共5省份10个县进行了调研，以农户为单位，在被抽取的每户农村居民中，由1名18岁以上的成年家庭成员完成问卷填写。问题多数采用预先编码的形式，考虑个别村庄的调查个案相对多，在进行分析前，按分层定比随机抽样的原则进行了个案随机选择，最后实际用于分析的有效问卷为172份。

1.调研对象的基本情况

被访者中，受访者年龄为40岁至50岁的占比47.4%，50岁以上的占比42.2%，40岁至18岁的占比10.4%；受访者小学及以下文凭占39.9%，初中文凭占35.8%，高中及以上文凭占24.3%。84.4%的受访者家庭的全家人口户籍都在农村；受访者家庭平均年收入为5万元，家庭平均人数4.6人，家庭中平均57.1%的劳动力人口常年在外打工或者上学，非农收入占家庭收入的62%。50%的人认为农业的收益一般，47%的人认为农业不赚钱，3%的人认为农业赔钱。对于土地作用的认知，多达83.1%的人认为土地提供日常生活所需食品，34.4%的人认为有土地感觉有保障，44.8%的人认为土地能为他们提供在农村的固定住所。关于是否参与和了解村中事务，仅有3.5%的人表示经常参与；多达59.9%的人表示未参与，对村中事务不了解。

2.农民土地权益保障的基本现状

(1) 土地承包经营权流转的基本信息 在受访的农户中有44.3%发生过承包地的流转行为，97%的农户为土地转出方。大部分农户的第一次土地流转行为发生在2009年至2013年之间，平均流转面积为4.1亩。土地的流转期限最少为1年，最多的达到30年，大部分土地的流转期限为3年至10年之间。关于与流转对方的关系，28.5%为亲朋好友，50%为无亲友关系，14.3%为企业，7.1%为合作社。关于流转对方的来源地，21.4%来自本村，28.6%来自本乡外村，32.7%来自本县外乡，14.2%来自本省外县，3.1%来自外省。关于租金，大部分土地承包经营权流转的价格为500-1000元/年·亩左右，固定租金占57.1%，浮动租金占37.5%，其余为固定租金加分成租金的模式。固定租金中，现金租金为主，占到91%，少部分为粮食租金。浮动租金的调整期限为1-3年不等，平均年调整额度都在10%以内。固定租金加分成租金的模式，则是根据当年收入情况与转入方进行分成，这种模式在所调研的四川和山东的部分农村存在。关于承包地流转的地租收缴方式，17.4%是采取一次性支付多年租金的方式，11.2%是采取每年年前支付，71.4%是每年收获后才付租金。关于承包地流转的担保，57.2%的承包地流转无担保人，42.8%是村委会担保，没有乡镇政府担保或到公证处公证。

(2) 土地承包经营权流转的用途变化 关于承包地在流转之前的用途，85.8%的是用于种粮食，其余小部分用于种植水果蔬菜、种植苗木、畜牧养殖等。关于承包地在流转之后的用途，64.3%仍然是用于种粮食，但用于种植水果蔬菜、种植苗木等各种经济作物的土地面积增加，且有部分耕地用于建设农业设施或附属设施以及工厂，甚至开发房地产。对于承包地流转后，农户是否担心土地质量下降的问题，大部分农户都回答没有考虑过该问题，只有11.7%的农户表示不担心，4.2%的农户表示担心。

(3) 土地承包经营权流转的收益情况 关于承包地流转的合约，25.8%的农户表示有口头合约，67.2%的农户表示有书面合约，只有7%的农户表示没有合约。关于确定承包地流转的价格依据，66%的农户选择依据周围土地租金，32.1%是基于土地质量与位置，只有7.5%是基于原土地年收益，2.7%选择村镇干部说了算。关于是否能按时按量地拿到自己的流转收益，85%的农户表示能按时按量拿到流转收益；12.3%的农户表示偶尔有拖欠，但总体上能拿到流转收益；只有少部分的农户表示转入方经常拖欠或降租金，甚至原流转人已不在，收益无处可寻。

(4) 土地承包经营权流转的农户参与度 关于承包地流转行为的产生和价格，自发自愿流转和村集体组织或协调两种情况基本对半，前一种情况的土地流转价格由双方协商定价，自愿流转；后一种情况的土地流转价格由集体定价，集体流转；少部分情况是合作社组织自愿流转，双方协商定价。关于承包地流转的确立凭证，57.2%以流转合同为凭证，7.8%以字据为凭证，22.5%为口头协议，其余的为第三方证明或未确立凭证。关于承包地流转凭证的确定过程的参与度，只有38.5%的农户表示全程参与了，54.3%的农户表示部分参与，其余的表示未参与，只被通知结果或者完全不知情。

(5) 土地承包经营权流转的纠纷处理 关于土地承包经营权流转前后家庭经济收入的变化，近半数的农户表示经济收入变化不大，43.2%的农户表示经济收入增加了，少数农户表示经济收入减少了。关于承包地流转纠纷，高达95.7%的农户表示没有发生过纠纷。发生土地流转纠纷的情况，主要包括以下三种：一是土地流转租金不能按期支付，这种情况相对最多，占到三分之二；二是土地流转到期，对方不愿退出土地；三是未经许可，变更土地用途，这种情况相对最少。关于纠纷的解决途径，主要有以下几种：亲朋好友调解、村干部调解、乡/镇政府协调解决、法院或仲裁解决、上访等，前两者主要见于个人土地流转纠纷和集体土地流转纠纷之中，乡/镇政府协调解决常见于集体土地流转纠纷或部分个人土地流转纠纷难以解决的情况，法院或仲裁解决和上访在我们所调研的土地流转纠纷中比较少见。

(6) 土地承包经营权流转的农户自主权 关于承包地流转的批准问题，25.8%的农户指出在流转时需要村委会批准，16.2%的农户指出在流转时需要村民小组批准，17.4%的农户指出在流转时需要乡/镇政府批准，39.7%的农户指出在流转时不需要任何人批准，只有很少数在流转时需要集体表决或村干部批准。关于承包地流转应该由谁来决定的问题，70%的农户认为应该由农户自己决定，27.3%的农户认为应该由村委会决定，2%的农户认为应该由村集体表决，只有极少数农户认为应该由村民小组、村干部或乡/镇政府决定。关于承包地流转过程中的谈判权，多达91.3%的农户认为自己应该拥有谈判权。关于是否参加过相关会议并表达自己对承包地流转的意见，2.6%的农户表示参加过，并表达意见；24.2%的农户表示参加过，但未表达意见；31.1%的农户表示没有参加过，也没有委托他人投票；多达42.1%的农户表示没有参加过此类会议。关于在表达意见时，农户感到了哪些压力，54.5%的农户表示没有压力；11.4%的农户表示害怕被政府处罚或制裁；30%的农户表示怕得罪人，特别是得罪村干部；9.8%的农户表示害怕不再享受各种优惠政策；2.3%的农户表示害怕被其他人打击报复。农户对承包地流转的态度，25.8%的农户表示积极响应；5.9%的农户表示消极抵抗；33.3%的农户表示被动接受；35%的农户表示无所谓。

二、农民土地权益保障存在的问题

(1) 部分农户的土地没有确权确证 在这次调查过程当中，大部分农户表明领取了农村土地承包经营权证书，但仍有17.4%的农户没有领到相关的证书。缺少相关权证，不利于农户进行土地承包经营权的流转。如果在土地流转的过程当中发生纠纷，也不利于合法保障农户的土地权益。虽然现在中央明确提出土地承包经营权三权分立，但关于经营权的三权的界定仍在讨论之中。因此，即使部分农户拥有了土地承包经营权证，但土地经营权的边界仍未确定。

(2) 流转程序不规范及农户缺乏对相关法律法规的了解 目前土地承包经营权流转程序上的规范性仍然不够，从前述调查数据可知，仍有将近1/3的土地承包经营权流转是私下口头协商决定，缺少正式的书面合同，更缺乏相关公证人员公证，流转双方因事前没明确好双方的权责利，而导致与土地流转相关的纠纷时有发生。据调查，48.9%的农户对于土地承包经营、土地流转的相关法律法规和政策的了解程度是“听说过，但不了解”，20.3%的农户甚至直接说“没有听说过”，农户难以在土地流转过程中合理保护自身的基本权益。农户对于法律法规的不了解，容易导致农户在土地流转过程中，签订不利于自己的流转合同，在土地流转纠纷发生时，也不知如何寻求法律帮助。

(3) 地方政府对于农民土地流转的强制干预 土地流转要基于农户自愿，但据调查，在土地承包经营权流转的实际过程中，常出现乡/镇政府或村委会强行干预的情况。根据前述调研数据可知，部分农户在土地流转前后的经济收入没有变化，甚至有部分农户的经济收入降低，因此，有部分农户并非自愿流转土地，很多时候是基于随大流或是地方政府的一些干预。部分农户反映，他们虽然是土地流转的主体，但有时候他们甚至都从未在土地流转的合同上签过字，他们对于基本权益不甚了解，只知道最终能在村委会领取土地流转的租金。还有一些地方政府为了引进农业公司，做出政绩，置农户的基本意愿于不顾，通过各种途径强行低价将农户的土地流转出去，这无疑严重侵害了农户的土地权益。

(4) 流转的土地用于非粮用途 调查发现，部分承包地流转前后用途发生了较大变化，最主要的变化是耕种粮食作物转变为种植经济作物。地方政府为了乡镇的发展，招商引资一些农业公司。有些农业公司通过种植经济作物以获取收益，但是有的农业公司则是打着农业的旗号，做着也与农业不相关的事，甚至有部分承包地流转后用于建房。耕地用途的改变容易导致土地肥力下降，一旦流转期结束，农户难以继续耕种粮食，无法保障农户的长久利益。

三、对策建议

针对以上农民土地权益保障存在的问题，本文提出如下四个方面对策建议：

一是完善相关社会保障机制。首先，政府部门应该完善农村社会保障制度。政府部门应逐步完善农村养老保险、合作医疗保险、失业保险，保障农户在土地流转后基本生活无忧，让农民和市民享有一样的权利。其次，政府部门应该完善社会培训制度。为农户提供一些就业技能的培训，建立就业平台，让农民获得公平的就业机会，以便农户脱离土地之后能更好从事非农工作，切实提高农户的经济收入。最后，政府部门应建设农民维权通道。让农民在土地权益受损时，能够更好地维护自身土地权益。

二是建立完善相关法律法规。首先，从国家法律和政策层面，加快农村土地制度改制，进一步明确农民土地产权，为承包地流转提供相关的法律基础。目前有法可依的是2003年的《农村土地承包法》、2005年的《农村土地承包经营权流转管理办法》、2007年的《物权法》，以及2014的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)。有关部门应该尽快完善关于农民土地权益保障的相关法律法规细则，做到土地权益纠纷发生时，能有法可依。其次，政府部门应尽快完成农民土地确权发证工作，明确农户的相关土地权益，为保障农民土地权益提供依据，让农民了解自身拥有哪些权益，从源头上解决相关的土地纠纷。

三是规范农民土地流转程序。加快各地土地流转市场的建设，规范土地流转程序，让土地流转的各个环节都严格按照规定来执行。首先，减少地方政府对于土地流转的强制干预。政府部门或村委会不得强迫农户进行土地流转，充分考虑到农户的流转意愿，确保农户在土地流转过程中的主体地位，确保农户进行土地流转是出于自愿且要充分保证农民的自主决策。其次，要规范土地流转过程中合同的签订。促进土地流转市场的透明化，减少土地流转的口头协议，推广土地流转合同的规范签订，并在村委会或乡镇政府相关部门做好登记备案或公示，以减少土地流转过程中的权益纠纷。

四是加大宣传，提高农户的维权意识。农户的文化水平普遍偏低，自身的维权意识不强，乡/镇政府、村委会应加强宣传，深入到每一户，甚至到农民每个人，通过一些通俗易懂的宣传方式加深农户对于土地流转的了解，让农民对于自身权益的维护能够有清楚的认识。政府部门可以通过报纸、电视、网络等相关媒介途径，宣传与农民土地权益保障相关的法律法规、案例等，让农户逐渐具备维权意识，以更好保护自身的土地权益。乡/镇政府、村委会也可以定期召开讲座，宣传土地权益相关法律，让农民深入学习土地权益相关法律法规，拥有良好的法律意识。

[1] 刘俊杰.农村土地流转中对农民权益的保护[J].北京农业,2013(33):318.

[2] 张杨.农村土地流转中农民权益保护的制度建构[J].农业经济,2011(11):36-38.

[3] 杨丽艳,喻少华.农村土地流转中农民权益保障的反思[J].特区经济,2012(1):168-170.

Investigation and Research on the Guarantee of Farmers' Rights and Interests in the Transfer of Land Contractual Management Right

ZHANG Zhang， WANG Wei， WANG Ming

(College of Biochemical Engineering, Beijing Union University， Beijing 100023， China)

This paper analyzes the current situation of the transfer of rural land contractual management right in some areas of China by means of field questionnaires. There are some problems in land rights guarantee for farmers, including the lack of land right confirmation, the compulsory intervention of local government, the imperfect of relevant laws and regulations and so on, which are likely to lead to the damage of farmers' rights. Government departments should speed up the construction of rural social security, complete the confirmation of land ownership, improve the laws and regulations, clear the dominant position of farmers in the process of transfer, and safeguard the rights and interests of farmers.

land transfer; land rights guarantee; land contractual management right

2016-12-20

北京市优秀人才培养资助青年骨干个人项目(2014000020124G068)；北京市社会科学基金项目(16SRC024)；北京联合大学科

技创新项目(201611417SJ156)

张 璋(1980-)，女，湖南永州人，讲师，博士。

F321.1

A

1008-3634(2017)05-0025-04

(责任编辑 谢媛媛)